CC BY
76
ственно-частного партнерства и в особенностях со- моментам носят технический, дискуссионный ха-
ответствующих им контрактов. рактер, нисколько не мешают нам обоснованно
Складывающиеся после внимательного прочте- сделать вывод, что данная работа заслуживает сания книги замечания и несогласия по тем или иным мой высокой оценки.
Kuznetsov M. N.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS - A HIDDEN FORM OF DEBT OR AN INNOVATIVE MECHANISM FOR THE IMPLEMENTATION OF PUBLIC INTEREST?
A review of the scientific monograph V E. Sazonov «Public-private partnership: the legal framework, problems and prospects» (Moscow, 2010).
Keywords: public-private partnerships.
УДК 338.46
Сазонов В. Е.
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ:
НЕКОТОРЫЕ РАЗМЫШЛЕНИЯ
Статья посвящена особенностям и проблемам реализации государственно-частного партнерства в области образования.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное управление, публичные интересы, образование.
Фред Ван Левен на вопрос о том, что есть образование, отметил: «Образование для того, чтобы дать каждому ребенку, каждому молодому человеку или девушке возможность в полной мере развить свой потенциал как личности и как члена общества? Или же это всего лишь только услуга, реализуемая для клиентов, которые, начиная с раннего возраста, рассматриваются как потребители и как объекты целевого маркетинга?» [3]. Ответ на первый вопрос значит очень многое и определяет будущее нашей страны. Второй - очень быстро приведет страну к краху. Зато первый ставит на повестку дня вопрос о том, что делать в условиях ограниченности ресурсов у государства, как финансово обеспечить реализацию всех публичных интересов и государственных функций в области образования?
В настоящей статье мы обратимся к теме государственно-частного партнерства (ГЧП) как успешно зарекомендовавшего себя в Канаде [7], Австралии, Франции и многих других странах мира механизма привлечения частного инвестора к решению государственных задач в области образования. Применительно к образованию тема государственно-частного партнерства представляет особый интерес в контексте ожесточенно отстаиваемой российскими реформаторами от образования идеи необходимости максимального повышения автономности образовательных учреждений и наделения их расширенными полно-
мочиями в сфере бизнес-проектов. Насколько будут эффективны в этом смысле отношения государственно-частного партнерства в сфере образования? С другой стороны, в условиях осознанной руководством страны необходимости создания наконец-то нормальных студенческих кампусов хотя бы у федеральных университетов, немного сопоставимых с лучшими образцами кампусов американских или британских университетов [10; 11], возникает вопрос, как и на каких условиях привлечь частного инвесторов, ибо очевидно, что государство за счет только своих средств эти проекты не потянет [9]?
В России принят и действует уже целый ряд документов, определяющих правовые основы реализации государственно-частного партнерства в той или иной сфере, в том числе и в сфере образования [12; 14]. Формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества артикулированы в качестве средств достижения цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009 г.) (введение). Там же в числе мер по переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития обозначены механизмы все того же государственно-частного партнерства. Вообще таковое упоминается в вышеозначенной концепции многократно.
© Сазонов В. Е., 2012.
Экономика образования ♦ № 4, 2012
55
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах» от 25.12.2006 г. № 627-100 (в ред. Законов Санкт-Петербурга от 10.04.2008 г. № 205-25, от 06.12.2010 г. № 684-159), «государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных». Пункт 6 ч. 1 ст. 6 указанного Закона Санкт-Петербурга относит к предметной области возможных отношений государственно-частного партнерства с участием Санкт-Петербурга «объекты образования, воспитания, культуры».
Профильный федеральный закон о государственно-частном партнерстве, детально все устанавливающий относительно содержания и форм указанного партнерства, его условий и прочих существенных моментов, отсутствует. Хотя еще на заседании круглого стола по теме «Государственное частное партнерстве в инвестиционной деятельности: проблемы, пути их решения, законодательное обеспечение» 23 апреля 2008 г. в Совете Федерации были заявлены планы разработки концепции федерального закона о государственно-частном партнерстве в России и было рекомендовано Правительству РФ рассмотреть целесообразность разработки федерального закона о ГЧП [13].
Несмотря на то, что участие частного сектора в сфере образования не является чем-то новым, концепция государственно-частного партнерства, как оно понимается сегодня, в большей степени имеет отношение в европейских странах к последним тридцати годам. Эта форма оставляет растущему частному сектору возможности не только принимать участие в предоставлении государственных услуг, но также и в использовании государственных средств. Причины для этого могут различаться в зависимости от экономических и политических условий каждой конкретной страны [5].
На самом деле, восприятие самой идеи реализации схем государственно-частного партнерства не везде однозначно. Есть мнение, что повсеместное внедрение этих схем вызвано своего рода модой на ГЧП, прикрываемой риторикой о «неспособности» государства полностью удовлетворить формирую-
щиеся и перманентно изменяющиеся социальные запросы, что это «скрытая форма» государственного долга. С другой стороны, как раз в сфере образования схемы государственно-частного партнерства сопровождались наименьшим числом коррупционных скандалов, имели все больше позитивные результаты на выходе.
Понятие «государственно-частное партнерство» охватывает широкий спектр соглашений. В широком смысле, к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления некоторые авторы относят: любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса; государственные контракты; арендные отношения; финансовую аренду (лизинг); государственно-частные предприятия; соглашения о разделе продукции (СРП); концессионные соглашения [8].
В этом смысле отметим, что во многих странах религиозные конфессии создали начальные и средние школы, а в некоторых случаях и университеты. В ряде стран эти школы были включены в государственные образовательные системы. В других странах частные религиозные школы занимают особое место, однако, при получении государственных субсидий и подвергаясь государственному регулированию. Практически во всех странах государственные учебные заведения предлагают широкий рынок для частных поставщиков спектра услуг, начиная от компьютеров, учебников и других учебных материалов до услуг по уборке школьных помещений и пришкольных территорий [4].
Если же указанное понятие брать в узком понимании, то и здесь есть множество позитивных примеров. Например, во Франции на 2012 г. запланирован ряд очень крупных контрактов государственно-частного партнерства в области образования (например, реализация Кампус-плана, который включает в себя реновации и модернизации кампусов двенадцати французских университетов) [6].
Государственно-частное партнерство в сфере образования занимает место, с одной стороны, между государственными закупками и полной приватизацией, а с другой - между приватизацией и арендой, предполагает, что частный сектор берет на себя роль поставщика инфраструктурных активов и услуг, которые традиционно предоставлялись и/или финансировались исключительно государством на условиях разделения рисков, обязательств, компетенций и прибылей.
Формы и объемы государственно-частного партнерства в сфере образования могут варьироваться в зависимости оттого, какие стороны и в какой мере участвуют в этом партнерстве. Как пишет Шайлайя Феннелл, частный сектор не является однородным и охватывает целый ряд негосударственных субъектов, в том числе предприятий, общественных
организаций, благотворительных и религиозных организаций [2].
Может быть задействован широкий спектр механизмов. Каких, это сегодня уже не загадка, основным вопросом остается, как их применить так, чтобы их реализация была направлена на достижение публичных интересов общества, а не частных интересов отдельных коррупционеров. Но отсутствие правовой определенности на этот счет в федеральном законодательстве России определяет не самые желательные тенденции в этом отношении.
Между тем, как пишет Александра Дракслер, «термин «партнерство» в сочетании с другими такими терминами, как «несколько игроков» или «государственно-частное», может быть использован для определения прямых договорных положений, содержательно неконкретных соглашений о сотрудничестве между различными сторонами, для определения высокоструктурированного и хорошо управляемого проекта или же просто для ссылки на отношения взаимности между донорами и получателями в программах развития» [1].
Отсюда комплекс проблем, вызванных правовыми неопределенностями относительно оснований, условий, форм государственно-частного партнерства в области образования.
Библиографический список
1. Draxler A. New Partnerships for EFA: Building on Experience. - International Institute for Educational Planning / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization-International Institute for Educational Planning (UNESCO-HEP). - Paris, 2008. - URL: http:// www.unesco.org.
2. Fennell S. Tilting at Windmills: Public-Private Partnerships in Indian Education Today // RECOUP Working Paper (University of Cambridge). - 2007. - № 5. - URL: http://recoup.educ.cam.ac.uk.
3. La privatisation deguisee menace l'education pub-lique. - URL: http://old.ei-ie.org. - Дата обращения: 04.09.2008.
4. Partenariats public-prive dans le secteur de l'education. - P. 11.
5. Partenariats public-prive dans le secteur de l'education: Rapport sur une enquete realisee par l'Internationale de l'Education, Septembre - 2009. - P. 8. - URL: http:// download.ei-ie.org.
6. Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hopital Sud Francilien: les collectivites ne peuvent plus se passer des PPP // Le Monde. - 24.01.2012.
7. Schools: The Case For A Canadian PPP Application/ Canadian Council for Public-Private Partnerships. - Toronto (Ontario, Canada), 2007.
8. Амунц Д. М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры.
- 2005. - № 12. - С. 16-24.
9. Данько К., Громыко И. Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса // Корпоративный юрист.
- 2009. - № 5.
10. Понкин И. В. Европейские и американские университеты: соперничество и взаимовлияние // Право и образование. - 2008. - № 10. - С. 42-57;
11. Понкин И. В. Конкуренция европейских и американских университетов как диалог и соперничество цивилизаций (Обзор доклада «О высшем образовании в Европе») // Современное образование: инновации, экономика, право. - 2008. - № 3. - С. 17-31.
12. Постановление Правительства РФ от 30.10.2010 г. № 880 (ред. от 30.12.2011 г.) «О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение» (вместе с «Правилами распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение»)
13. Совфед инициирует разработку федерального закона о государственно-частном партнерстве// http:// www.regnum.ru. - 23.04.2008.
14. Ст. 179.2 «Инвестиционный фонд Российской Федерации» Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011 г.).
Sazonov V. E.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN EDUCATION: SOME REFLECTIONS
The article concerns the peculiarities and problems of realization of the public private partnership in education. Keywords: public-private partnership, public administration, public interest, education.
Экономика образования ♦ № 4, 2012
57
