CC BY
56
Государственно-частное
партнерство
Удк 334.723:338.242.4
государственно-частное партнерство В России: проблемы становления и перспективы развития
О. П. ОВЧИННИКОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики и финансов E-mail: oovchinnikova@yandex. ru
В. В. НИЦЕВИЧ, аспирант кафедры экономики и финансов E-mail: v. nitsevich@gmail com Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье раскрыта теоретико-методологическая основа государственно-частного партнерства (ГЧП). На основе анализа 132 российских ГЧП-проектов сопоставлена теоретическая база государственно-частного партнерства с эмпирической, исследованы федеративные уровни ГЧП. Определены наиболее и наименее приоритетные для государства и доходные для частного сектора сферы экономики в рамках ГЧП, выявлено соотношение размеров вложений бюджетных средств из государственных бюджетов различных уровней. Определена основная задача государственно-частного партнера. Сделан ряд выводов и предложений.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, бюджетные средства, общегосударственные и региональные инвестиционные проекты, динамика развития.
Системный финансовый кризис 2007-2008 гг. привел к кардинальному изменению ситуации в системе финансирования как глобальных, так и менее масштабных проектов. В современных условиях модернизация и успешное долгосрочное развитие
национальной экономики возможны только при объединении усилий государства и бизнеса. Предыдущие 20 лет характеризовались первоначальным накоплением капитала, его перераспределением, формированием государственных компаний и банков с государственным участием, а также взаимным недоверием государства и бизнеса. Финансовая помощь рассматривалась только односторонне: от государства - определенным компаниям и банковским структурам.
Такая ситуация породила высокую коррупцию, устойчивое убеждение о плохом инвестиционном климате в стране, позицию бизнеса - «моя хата с краю», а крупные социальные проекты - это дело государства. Такие искаженные представления об экономической ситуации были подкреплены оттоком капитала в офшорные гавани. Их спроецировали и во внешнюю среду, формируя мнение, что в Россию можно инвестировать только спекулятивный капитал.
Действительно, инвестиционный климат в стране сложен по ряду причин:
- наличие административных барьеров;
- высокие тарифы;
- завышенные кредитные ставки и т. д.
Ситуация в данной сфере начинает меняться.
Однако существенных сдвигов можно добиться только при формировании общественного договора между государством и бизнесом, создании прозрачного государственно-частного партнерства, основанного на взаимной ответственности в интересах всех членов общества, экономического развития страны. Ключевым тезисом при формировании такого партнерства являются общенациональные интересы, пусть даже выраженные в строительстве больницы в муниципальном образовании.
Опыт развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в России имеет историческую основу. Так, сформированные в Первую мировую войну специальные комитеты, через которые крупный промышленный капитал обеспечивал государственные нужды в производстве военной техники и оружия по минимальным ценам, можно считать примером ГЧП [3].
Очевидно, что партнерство не может быть односторонним. Каждая сторона должна иметь определенные экономические выгоды. Со стороны государства экономические выгоды видятся в следующем:
1) снижение нагрузки на бюджеты различных уровней в условиях дефицита бюджетных средств за счет привлечения внебюджетных средств для реализации ряда капиталоемких, социально значимых проектов;
2) эффективное использование бюджетных средств и общественный контроль за их расходованием;
3) снижение удельного веса коррупции на всех уровнях прохождения и реализации проекта;
4) создание механизма, призванного повысить уровень эффективности, стабильности, устойчивости национальной экономики;
5) возможность использования новейших, более дорогих технологий за счет привлечения средств частного капитала;
6) привлечение к реализации капиталоемких проектов квалифицированной рабочей силы.
В свою очередь, выгоды от участия в ГЧП для частного сектора могут состоять в следующем:
1) получение прибыли;
2) возможность использования специального налогового режима, иных льготы и преференции в налогообложении;
3) повышение уровня конкурентоспособности предприятия за счет наличия квалифицированного трудового капитала и уникального опыта участия в реализации капиталоемких проектов;
4) снижение уровня издержек предприятия, возникающих в ходе рекламы бизнеса;
5) преодоление барьеров для проникновения на новые рынки.
Следует отметить, что в настоящее время однозначная трактовка понятия «государственно-частное партнерство» в российской практике отсутствует. Основываясь на анализе определений, имеющихся в экономической литературе [1, 2, 4, 8], представляется возможным дать авторское определение ГЧП.
Государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленное, добровольное, публичное, взаимовыгодное сотрудничество государства и частного сектора, основанное на различных формах и видах (путем консолидации и объединении ресурсов либо иных вкладов сторон) разделения в заранее определенных пропорциях прав, обязанностей, рисков, результатов, а также на учете интересов сторон и совместной координации усилий в целях наиболее эффективной реализации в различных сферах капиталоемких проектов, имеющих социально значимый эффект для общества.
Данное определение показывает, что участниками ГЧП являются:
- государство в лице федеральных и региональных органов власти, с одной стороны;
- частный бизнес, капитал которого не принадлежат государству, в том числе - частично, с другой.
Муниципальное образование также может принимать участие в ГЧП, но выступает либо в качестве оператора государственного имущества, либо в качестве дополнительного, самостоятельного участника такого партнерства.
Применение ГЧП в России затруднено из-за наличия ряда негативных факторов, к числу которых можно отнести:
- отсутствие законодательной базы, отвечающей современным потребностям;
- перекос в соотношении между прикладными отечественными научными исследованиями и общетеоретическими исследованиями, зачастую оторванными от быстро меняющейся действительности, что приводит к противоречию результатов теоретической и эмпирической базы.
При этом необходимо отметить, что в России уже имеется положительный опыт применения ГЧП в отдельных ее субъектах.
Государственно-частное партнерство, как правило, проявляется в двух формах:
- институциональная;
- контрактная [9].
В свою очередь каждая форма ГЧП имеет собственные виды. Так, институциональная форма ГЧП, основанная на базе совместного предприятия, может выступать как:
1) коммерческая организация - хозяйственное общество (ООО), хозяйственное партнерство, акционерное общество (ОАО, ЗАО);
2) некоммерческая организация (фонд).
Контрактная форма ГЧП предполагает установление, изменение прав, обязанностей участников исследуемого партнерства путем заключения:
1) контракта жизненного цикла;
2) государственного контракта;
3) соглашения о сотрудничестве;
4) договора доверительного управления;
5) соглашения о создании консорциума;
6) договора лизинга;
7) концессионного соглашения;
8) соглашения о разделе продукции;
9) инвестиционного соглашения;
10) договора аренды;
11) иного договора.
В ходе исследования
было проанализировано 132 российских ГЧП-проектов, что позволило утверждать: в отечественной практике при реализации указанных проектов отсутствуют следующие виды ГЧП:
1) договор доверительного управления;
2) соглашение о создании консорциума;
3) договор лизинга.
Наиболее распространенной формой партнерства является контрактная (рис. 1).
Проведенный анализ показал, что наибо-
лее предпочтительными видами ГЧП в современных российских условиях являются инвестиционное и концессионное соглашения, что обусловлено наличием соответствующей законодательной базы, эффективно регламентирующей правоотношения между участниками ГЧП, а также отвечающей их современным потребностям.
Относительно приоритетности сфер, в которых отмечено наибольшее или наименьшее количество ГЧП-проектов, следует отметить, что:
1) наиболее приоритетными для государства и доходными для частного сектора являются следующие сферы:
- промышленное производство;
- ЖКХ;
- развитие территорий;
- автодорожное строительство;
- агропромышленный комплекс (АПК);
2) наименее приоритетными для частного сектора являются проекты в сфере здравоохранения и образования, логистики, добычи полезных ископаемых, нефтегазовой отрасли, железных дорог (рис. 2). Это связано с тем, что здравоохранение и образование по-прежнему считаются зоной ответственности исключительно властных структур, а стратегически важные для страны сферы осваиваются в основном государственными компаниями.
/
еР
#
/
¿Г
/
у ✓
Г
0°
Г
Ж
рис. 1. Виды государственно-частного партнерства, применяемые на практике в Российской Федерации, ед.
Промышленное производство ЖКХ
Развитие территорий Автодорожное строительство Агропромышленный комплекс (АПК) Энергетика Физкультура и спорт Туризм
Строительство жилых, нежилых объектов и инфраструктуры
Аэропорты Образование Железные дороги Нефтегазовая отрасль Добыча полезных ископаемых Логистика Мосты Здравоохранение
Рис. 2. Сферы экономики, в которых реализованы проекты на основе государственно-частного партнерства, ед.
С экономической точки зрения причина разделения сфер экономики на несколько категорий заключается в различных условиях, созданных государством для реализации проектов на основе ГЧП. Одним из таких условий является объем со-финансирования проектов со стороны государства за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Сопоставив объемы расходования средств бюджетов различных уровней в рамках реализованных проектов, можно сделать вывод, что среднее значение соотношения объемов расходования между наиболее приоритетными и наименее приоритетными сферами составляет 3:1, т. е. в наиболее приоритетные виды экономической деятельности бюджетных средств вкладывается в 3 раза больше (514 567,82 млн руб.), чем в наименее значимые (129 408,20 млн. руб.) [5].
На федеральном уровне реализуются в основном инвестиционные проекты, имеющие общегосударственное значение, минимальная стоимость которых должна составлять не менее 5 млрд руб., а доля участия инвестора - минимум 25 % [6]. Общегосударственные проекты направлены на комплексное развитие территорий. Их основная задача - создание уникального инфраструктурного комплекса на базе освоения природных ресурсов.
С учетом спецификации общегосударственные проекты характеризуются большими сроками окупаемости [7], а также значительными рисками.
В свою очередь на региональном уровне реализуются региональные инвестиционные проекты, имеющие региональное и межрегиональное значение, направленные на социально-экономическое развитие субъекта (субъектов в случае межрегионального инвестиционного проекта) Российской Федерации в части создания и (или) развития объектов транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов Российской Федерации и (или) муниципальной собственности, стоимость которого составляет не менее 500 млн руб. при минимальном объеме софинансирования за счет средств инвестора - 50 % [10]. Такие проекты:
- имеют меньший объем рисков;
- призваны создавать быстрые точки экономического и социального роста;
- отличаются более высокой эффективностью за короткие сроки реализации.
Анализ реализованных проектов показал, что основная доля ГЧП-проектов приходится на региональный уровень: из 132 проанализированных проектов на федеральном уровне реализуются 36, или 27,27 %, а на региональном - 96, или 72,73 %.
Что касается финансирования проектов, то пропорция выглядит следующим образом:
- средства федерального бюджета - 656 726,37 млн руб.;
- средства бюджетов субъектов РФ - 34 742,52 млн руб.
Это связано с тем, что средства федерального бюджета расходуются как на реализацию ГЧП-проектов федерального (613 247,75 млн руб.), так и регионального уровня (43 478,62 млн. руб.). В то же время бизнес вкладывает в федеральные и региональные инвестиционные проекты примерно одинаковые суммы: 1 753 216,53 млн руб. и 1 229 438,45 млн руб. соответственно. Вместе с тем частный сектор вкладывает в ГЧП-проекты примерно в 4,5 раза больше финансовых ресурсов, чем поступает бюджетных средств.
Динамика привлечения средств в реализацию ГЧП-проектов в 1996-2013 гг. представлена на рис. 3.
Следует отметить, что применение ГЧП в настоящее время затруднено по ряду причин:
- отсутствие значительного положительного опыта реализации таких проектов;
- отсутствие развитого регионального маркетинга и менеджмента, позволяющего находить
1 000 000,00
инвестора и четко описывать его выгоды от реализации такого проекта;
- отсутствие законодательной базы на федеральном уровне, отвечающей современным требованиям.
Итак, можно сделать ряд выводов и предложений. Если принять во внимание, что государственно-частное партнерство - общественный договор между государством и бизнесом, то для успешной реализации партнерства обе стороны должны выполнять ряд обязательств с учетом определенных санкций за невыполнение.
Со стороны государства.
1. Переход к гибкой системе предложения денег в экономике, к снижению процентной ставки по кредитам путем долгосрочного рефинансирования коммерческих банков. Введение залогового обеспечения только отечественными активами для получения кредитов по низкой ставке.
2. Проведение разовой налоговой амнистии по капиталам, возвращенным из офшоров; введение современных норм амортизации оборудования; снижение до минимума налогообложения расходов на НИОКР. Ограничение права офшорных компаний на доступ к природным ресурсам, владение крупными
900 000,00 800 000,00 700 000,00 600 000,00 500 000,00 400 000,00 300 000,00 200 000,00 100 000,00
0,00 2004-2005
1
2
3 \
i
2006-2007
2008-2009
2010-2011
2012-2013
Рис. 3. Динамика привлечения капиталовложений в ходе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства в 2004-2013 гг., млн руб.: 1 - частный сектор; 2 - федеральные органы исполнительной власти; 3 - региональные органы исполнительной власти; 4 - муниципалитеты
4
и стратегическими объектами. Введение налога на вывоз капитала.
Следует отметить, что ряд мер уже принят. Например, введена в действие система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, которые являются одним из видов ГЧП.
3. Создание условий для эффективного развития биржевой и электронной торговли.
4. Прекращение неконтролируемого роста тарифов естественных монополий.
5. Применение современных норм таможенного администрирования.
6. Снижение административных барьеров.
7. Тотальная и перманентная борьба с коррупцией на всех уровнях, вплоть до внедрения в сознание масс необходимости общественного порицания коррупционеров. Государство должно убедить население и бизнес, что борьба с коррупцией - это не сиюминутная акция, а постоянный, долгий процесс, в котором принимают участие все заинтересованные в ее искоренении лица.
8. Развитие институтов гражданского общества, в том числе как формы общественного контроля за реализацией крупномасштабных проектов.
9. Совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе законодательства о государственных закупках.
10. Для успешного развития ГЧП в России существует необходимость в создании единого всероссийского реестра проектов, реализация которых осуществляется или завершена на основе государственно-частного партнерства. Информация в этом реестре должна быть официальной. Она позволит использовать данные о ГЧП в научных исследованиях, для подготовки обобщенных анализов. Также бизнес будет осведомлен об успешных и неудачных проектах.
Со стороны бизнеса.
1. Возврат капиталов и переход на внутренние источники кредитования.
2. Прекращение вывоза капитала и открытия компаний в офшорных странах в целях ухода от налогообложения и перевода собственности в иностранную юрисдикцию.
3. Прекращение использования фиктивных бизнес-схем и механизмов трансфертного ценообразования в целях ухода от налогообложения.
4. Соблюдение принципов добровольной конкуренции, обеспечение прозрачности бизнеса, прекращение использования монопольного положения, применения схем «серого» импорта.
Очевидно, что главное условие реализации взаимных обязательств - желание обеих сторон построить современное государство, в котором будут привлекательный деловой климат, доступные долгосрочные кредиты, оптимальные налоги на бизнес, хорошие ценовые пропорции, т. е. государство, в котором комфортно жить и работать. Только при изменении сознания чиновников и бизнесменов возможна эффективная реализация государственно-частных социально значимых в долгосрочной перспективе проектов. И начать каждому партнеру необходимо прежде всего с себя.
Список литературы
1. Беляков С. Ю. Интервью директора департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России. URL http://www. ppp-russia. ru/mnenia/item-36.html.
2. Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности. URL http://www. Irex. ru/press/pub/ polemika/13/var.
3. Глазьев С. Жребий брошен // Эксперт. 2013. № 17-18. URL http://expert. ru/expert/2013/18/zhrebij-broshen/?n=2299.
4. Емельянов Ю. С. Государственно-частное партнерство в инновационном развитии экономики России. URL https://dvs. rsl. ru.
5. Информационный проект «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России». URL http://www. pppi. ru/projects/.
6. Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 01.03.2008 № 134.
7. Семенов М. О. Региональные инвестиционные фонды как новый инструмент ГЧП. URL http://www. interregional. ru/analytics/52.htm.
8. Халимовский Ю. А. Государственно-частное партнерство в субъектах РФ: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14.
9. Шевчук Е. В. Государственно-частное партнерство как институт модернизации сферы образовательных услуг: международный и отечественный опыт. URL https://dvs. rsl. ru.
10. URL http://www. minregion. ru/upload/ investfond/instructions_guides/metodichka2009.doc.
