CC BY
101
УДК 334.021
государственно-частное партнерство: проблемы становления
м. в. рыбасова,
кандидат политических наук,
доцент кафедры регионоведения и региональной экономики E-mail: mrybasova@yandex. ru Ставропольский государственный университет
В статье рассмотрена особая форма отношений бизнеса и власти. Автором отмечено, что эффективное взаимодействие между государством и частным бизнесом распространяется прежде всего в инфраструктурных отраслях, где исторически сложились и потребности, и возможности такого взаимодействия при реализации крупномасштабных социально-экономических задач.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, смешанная экономика, бизнес, частный сектор, рынок.
В экономике ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся стран, возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти. Речь идет о партнерстве государства и частного сектора, обозначаемого обычно термином «Public-Private Partnership» (РРР). В российской литературе принят термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП). Это глобальное явление осложнило разграничение понятий «национальный» и «международный», потребовало изменения привычных форм участия государства в экономике в целях стимулирования ее роста. Все большее распространение получает подход к государству как субъекту хозяйственных отношений, способному участвовать в коммерческом производстве общественных благ в стране и за ее пределами.
Итак, государственно-частное партнерство — «элемент смешанной экономики, который существовал всегда», но единого его определения в мире нет. Наиболее общее дано отечественным экспертом В. Варнавским: «Государственно-частное партнерство — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом для реализации общественно значимых
проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [1].
Государственно-частное партнерство направлено на «реформирование государственной собственности в целях ее более органичного включения в систему рыночных отношений», являя собой «альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности» [2]. Тем самым возникает нечто среднее между государственным предпринимательством, например, в форме казенных и унитарных предприятий, акционерных обществ со 100 %-ным государственным капиталом и полной передачей хозяйственной деятельности частному сектору, в том числе через приватизацию [6].
Таким образом, необходимость в ГЧП возникает прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, например: объекты общего пользования (транспортная, социальная, коммунальная сферы, инфраструктура, объекты культуры и т. п.); «публичные службы» (public services) — ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования; уборка территорий; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; здравоохранение [4].
Поэтому следует отметить, что эффективное взаимодействие между государством и частным бизнесом распространяется прежде всего в инфраструктурных отраслях, где исторически сложились и потребности, и возможности такого взаимодействия при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. При этом принципиально важен комплекс вопросов, связанных с перераспределением правомочий собственности,
- 7
неизбежно возникающим в процессе перерастания преимущественно административно-властных отношений между государством и бизнесом в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые устоявшиеся формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т. е. рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности. Однако, в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля за экономическими процессами, а также некоторые правомочия собственности. В строгом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства [7].
Модели и структура собственно ГЧП, в свою очередь, также весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон.
Так, например, как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основные черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем:
• определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10—15 до 20 лет и более, в случае концессий —до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т. п.), который должен быть завершен к определенному сроку;
• специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;
• реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
• специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство ус-
8 -
танавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта — разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям; • разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон [3].
Обобщение теоретического и практического международного опыта подтверждает тезис о том, что с ГЧП связано принципиально новое качество реализации суверенных функций государства. Здесь важны два взаимосвязанных аспекта.
Во-первых, ГЧП способствовало некоему переосмыслению самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. Публичные интересы, публично-правовые имущественные отношения претерпевают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример — реформирование естественных монополий, в ходе которого естественно монопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу. Нельзя не учитывать также и перемен, происходящих в сфере собственно публичных предпочтений общества. С ростом уровня жизни, образовательного и культурного уровня населения изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Ряд классических публичных благ, например, образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура — население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, т. е. рассматривает их как частные блага. В этой связи суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.
Во-вторых, относительное сокращение сферы традиционных публичных интересов, изменение их структуры и возможное формирование новых требуют ответа на вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В настоящее время в развитых странах под действие публичного права подпадают объекты государственной собственности, публичные службы, природные ресурсы и отдельные виды монопольной деятельности государства. Публично-правовая собствен-
ность принадлежит обществу в целом и никому в отдельности [8]. Государство как суверен сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом.
Одновременно государство действует и как субъект гражданского права, опирающегося на принципы равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам. В таких распространенных формах ГЧП, как концессии и соглашения о разделе продукции, права государства, представляющего интересы всего общества, сужены быть не могут. В той же части партнерства, где государство выступает субъектом гражданского права, действует и соответствующий порядок регламентации отношений сторон и способов разрешения конфликтов.
В качестве публичной стороны партнерских отношений с частным бизнесом государство выполняет следующие задачи:
• выявление необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики;
• выработка предложений и рекомендаций по проектам ГЧП;
• описание ключевых характеристик проектов с учетом публичных интересов, организация процедур отбора частных партнеров;
• подготовка пакета документации для проектов, проведение переговоров и заключение соглашений с частными партнерами;
• контроль за исполнением соглашений, мониторинг и обеспечение реализации публичных интересов в рамках партнерства;
• оценка выполнения частным партнером условий соглашения;
• выработка рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером.
Государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы.
Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от
имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии, например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др. Государство может также создать единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как например, в Сербии [11].
Важнейшим аспектом ГЧП является практическое разделение многочисленных рисков между сторонами партнерства, неизбежно возникающих в процессе сооружения и эксплуатации объектов. Например, Евростат официально выделяет следующие риски, принимаемые в расчет при отражении на балансах партнеров ценностей, являющихся предметом договоров о партнерстве. Во-первых, это риск просрочки поставок или несоблюдения принятых нормативов — так называемый строительный риск. Большую часть таких рисков несет государство. Во-вторых, риск неоплаты требований, который, как правило, возлагается на частного партнера. В-третьих, риск недостаточности или колебания спроса, на что частный партнер практически повлиять не может. Этот риск также несет государство [9].
Примеры неэффективных проектов ГЧП из-за просчетов со стороны государства нередки. Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы (PFI). Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью в 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку.
- 9
В настоящее время бюджетное финансирование развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: во-первых, напрямую — для крупных проектов, например по реконструкции автобанов и аэропортов; во-вторых, опосредованно — через государственный фонд развития инфраструктуры [10].
В России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20 % в год. И причины не только в банальных ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах — постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью [5].
Таким образом, можно отметить, что система партнерских отношений между государством и частным сектором (бизнесом) — это один из основополагающих элементов функционирования любого современного общества. На практике эта система проявляется в форме определенной институциональной среды и структуры отношений и включает разнообразные виды деятельности. Реализация государственно-частного партнерства позволит, по мнению автора, успешнее решать такие важные задачи, как повышение эффективности взаимодействия нашего государства и бизнеса; повышение эффективности использования государственных ресурсов и возможностей в экономике; повышение эффективности исполнения государственных экономических функций; повышение инвестиционной привлекательности российской экономики, профессионализма в реализации экономических проектов; гармонизация интересов государства, общества и бизнеса. России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической квалифика-
ции многочисленных форм государственно-частного партнерства.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6.
2. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 5.
3.Варнавский В. Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора. М.: Моск. Обществ. науч. Фонд, 2003.
4. Государство и бизнес: некоторые проблемы взаимодействия // Социально-экономические и организационно-управленческие аспекты становления рыночной экономики России. Сб. науч. статей. М.: Социальные отношения, 2007.
5. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Государство и бизнес. 2008. № 2.
6. Николаев А. И. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации: экономическое содержание и правовое обеспечение // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2007. № 1-2.
7. Паппэ Я. Ш., Галухина Я. С. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. Экономические хроники 1993—2008 гг. М.: ГУ-ВШЭ, 2009.
8. Субботин М. А. Государственно-частные партнерства: мировой опыт и Россия / Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО, 2006. С. 62—89.
9. Comparative Economics // Journal of Comparative Economics, 2003. Vol. 31. № 4.
10. Public Private Partnership International: Ein Unternehmerleitfacten fur PPP-Engagcments im Ausland / Bundesministerium fur Wirtschaft unci Arbeit, 2004.
11. Sullivan A. , Sheffrin S. M. Economics: Principles in action. Upper Saddle River. New Jersey 07458: Pearson Prentice Hall, 2003.
издательски и дом
ШАНСЫ
\
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
_)
