CC BY
17
УДК 334.723
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК МЕХАНИЗМ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКУЮ
ОТРАСЛЬ
Д.Р. НЕСТУЛАЕВА Казанский государственный энергетический университет
В статье описан один из механизмов привлечения внешних и внутренних инвестиций в электроэнергетическую отрасль - государственно-частное партнерство. Дано определение понятия ГЧП и представлены инструменты данного механизма. Рассмотрены риски при заключении инвестиционных договоров между бизнесом и государством и представлены меры, разработка и применение которых даст возможность успешной реализации проектов ГЧП в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиции в электроэнергетику, реформа электроэнергетики, права инвесторов.
Целью реформы российской электроэнергетики было: сокращение масштабов прямого государственного регулирования, приток внешних и внутренних инвестиций, формирование конкурентной среды, появление новых собственников. Все это должно было привести к надежному и безопасному развитию электроэнергетической отрасли.
В последние годы российская экономика развивалась высокими темпами, что сопровождалось ростом энергопотребления. Новое строительство и реконструкция генерирующих мощностей, передающих и распределительных сетей не обеспечивали возрастающие потребности экономики. Для дальнейшего развития нужны были средства.
До кризиса 2008 г. деньги в отрасль поступали, но приток государственных и частных инвестиций не перекрывал потребностей. Объем привлечения заемных средств был незначителен из-за ограниченных возможностей и неразвитости внутреннего рынка капиталов. Стратегический инвестор в отрасль не шел, так как слишком высоки риски: традиционные риски, связанные с высокой капиталоемкостью и длительностью строительства; дополнительные риски которые привносит незавершенность реформирования рынка электроэнергии, непрозрачность финансовых потоков, непрогнозируемость покупательной способности потребителей в различных регионах и секторах, а также неопределенность ценового поведения поставщиков топлива. Возвратность средств никем и ничем не гарантируется.
Сейчас в условиях углубившегося экономического кризиса в электроэнергетике сложилась острая инвестиционная ситуация. У реальных собственников не достает средств для покрытия потребности отрасли в капиталовложениях. За счет собственных накоплений: амортизации и части прибыли едва поддерживается простое воспроизводство. Уровень тарифов на электроэнергию также не гарантирует выполнение инвестиционных программ.
Решение этой проблемы представляется в новой форме сотрудничества власти и частного бизнеса - государственно-частном партнерстве (ГЧП). Для предпринимателей партнерство с властью означает снижение долгосрочных рисков ведения бизнеса и укрепления доверия кредитных организаций. Для государства присутствие частного экономического расчета позволяет повысить эффективность реализации проекта.
Исследования, проведенные в Великобритании, показали, что те проекты,
успешность которых зависела только от частных партнеров, эффективны на 100 %. Там же, где в качестве инвестора выступало государство, оказались сдвинуты сроки реализации и превышены затраты, причем это происходило не по вине частных предпринимателей, а было связано с непредсказуемыми решениями правительства [1].
Практически во всех странах с развитой экономикой государственные органы партнерствуют с энергетическими компаниями при регулировании: отношений собственности; реализации прав собственности, когда государство является землевладельцем; налоговой и денежно-кредитной политики, служащих инструментами развития энергокомпаний и в направлениях, предусмотренных национальными программами; уровня тарифов и производства; трудовых отношений.
Опыт многих стран показывает, что с 1980-х годов. в инфраструктурных отраслях, затрагивающих общенациональные интересы, существенно возросла роль совместного государственного и частного партнерства при реализации крупных инвестиционных проектов. Оно не ограничивается финансированием инвестиций, предоставлением льгот или гарантий. Это довольно сложный комплекс договорных взаимоотношений между внутренними и внешними инвесторами, заемщиками, заказчиками, поставщиками, регулирующими органами власти различного уровня. Ответственность, полномочия, границы деятельности между множеством участников жестко регламентируются быстро развивающимся законодательством [2].
ГЧП обладает особенностями, которые связаны с участием в проекте государства, определяющего рамочные условия партнерства. К ним, например в ЕС, относятся: специфические требования бюджетного учета; необходимость особого «бюджетного» мышления (в дополнение к «бухгалтерскому»); различный правовой статус партнеров; детальное регулирование задолженности государственного сектора; ограниченная готовность государства принимать решения по проекту; формальные требования к процедуре принятия решений; различные правила и нормы в области государственных заказов и закупок для проекта [2].
Для России механизм ГЧП нов и еще не до конца проработан, но, несмотря на это, «пилотные» проекты партнерства государства и бизнеса уже разрабатываются и реализуются в сфере транспорта, инноваций, ЖКХ, энергетики и др.
Само по себе привлечение частных инвестиций под государственные деньги или кредитование госбанком частных заемщиков - это еще не есть государственно-частное партнерство. ГЧП - это особый инструмент. На наш взгляд, отличительная особенность ГЧП это то, что четко зафиксированы взаимные обязательства бизнеса и государства [3].
МЭРТ РФ определяет ГЧП как «сотрудничество на контрактной основе между государственными органами, органами местного самоуправления и бизнесом». При этом со стороны государства сохраняется жесткий контроль за объемом и качеством предоставляемых услуг. То есть ГЧП - это такое партнерство, где существуют контрактное право и соответствующие договорно-правовые отношения.
В настоящее время для продвижения и реализации механизма государственно-частного партнерства необходимо: совершенствование и развитие нормативно-законодательной базы, стабильная политико-правовая среда, создание соответствующей институциональной среды и системы обучения, анализ отечественного и зарубежного опыта и его распространение среди органов федеральной, региональной и муниципальной власти, четко определенный рынок государственных заказов и возможность точной оценки выгод каждого проекта [2].
Со стороны государства требуется выдача гарантийных обязательств с целью снижения стратегических рисков инвесторов. Вариантами таких обязательств могут быть - долевое финансирование, льготное кредитование, обеспечение облигационных займов, гарантированные закупки, страхование и гарантирование доходности. Также государство должно создать такие налоговые, кредитные, экспортно-импортные и иные экономические рычаги, использование которых сделает инвестиции в национальную экономику привлекательными.
Прежде всего необходимо органам государственного и муниципального управления разработать процедуру проведения конкурсов на выбор дееспособного
частного оператора и сформулировать требования к планируемым проектам. На региональном уровне требуется развитие контрактных моделей, механизмов гарантий и страхования, совершенствование законодательства. Также нужно использовать человеческий потенциал - привлекать квалифицированных служащих в процесс управления капиталовложениями и профессиональных участников рынка ГЧП. В совокупности все эти меры должны обеспечить приемлемые риски частных инвестиций в общественную инфраструктуру [4].
Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в России, действительно, выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики. Этот механизм будет способствовать повышению инвестиционной и инновационной активности, развитию производственной и социальной инфраструктуры. Такое взаимодействие позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики.
Ключевым словом в определении ГЧП для нас является «партнерство», т.е. наличие многосторонних отношений, в которых государство выступает равноправной стороной и на общих основаниях несет как юридическую, так и финансовую ответственность. К сожалению, государство на практике часто использует свой административный ресурс при разрешении конфликтов с хозяйствующими субъектами и назвать подобные отношения «партнерством» нельзя. Поэтому применение ГЧП в большей степени зависит от условий, прописанных в контракте по конкретному проекту, т.е. для реализации ГЧП нужна стабильная правовая база. Здесь важна форма заключения в рамках Гражданского кодекса договоров между инвестором и государством в части взаимных интересов и обязательств по реализации проекта. Еще три-четыре года назад отношения государства и инвесторов в части госинвестиций не регулировались никакими контрактными обязательствами. Обязательства государства никак не были закреплены ни в рамках федеральных целевых программ (ФЦП), ни в рамках федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП). Инвестору приходилось «изворачиваться», чтобы хоть как-то попытаться зафиксировать интересы и обязательства государства. Очень важно, чтобы теперь в заключаемых контрактах между бизнесом и государством все права и обязанности регулировались и прописывались инвестиционными соглашениями.
Summary
The article describes one of mechanisms of attraction of external and internal investments into electropower branch that is public-private partnership. Definition of PPP is made and tools of the given mechanism are presented. Risks taken at the conclusion of investment contracts between business and the state are considered and measures working out and application of which will provide an opportunity of the successful realisation of projects of PPP in Russia are presented.
Key words: public-private partnership, investments into electric power industry, reform of electric power industry, the right of investors.
Литература
1. Понизовкина Е. Государственно-частное партнерство: российские перспективы. URL: http://www.uran.ru/gazetanu/2007/07/nu16_17/wvmnu_p11_16_17_ 072007.htm.
2. Сильвестров С.Н. Государственно-частное партнерство в инвестиционной сфере энергетики // Тезисы доклада. URL: http://www.koism.rags.ru/science/actions/silv2.php
3. Как расшифровать ГЧП - Время новостей. - 2007. - 5 декабря - № 223.
4. Дмитриев В.А. Вступительное слово на конференции «Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой». 21 октября 2008 г. URL: http://www.veb.ru:80/ru/about/press/publications.
Поступила в редакцию
14 мая 2009 г.
Нестулаева Диана Рустамовна - соискатель кафедры «Инженерный менеджмент» (ИМ) Казанского государственного энергетического университета (КГЭУ). Тел. 8 (843) 238-15-93. E-mail: Diana_n_r@mail.ru.
