CC BY
29
М. В. Романова, аспирант,
кафедра экономики
и антикризисного управления,
Финансовый университет
при Правительстве Российской Федерации,
г. Москва, Россия,
mvromanova.85@mail.ru
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ АНТИКРИЗИСНОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
В мировой и российской практике термин антикризисное управление в основном используется в отношении компаний, исследования по антикризисному управлению территориальными образованиями встречаются достаточно редко. Также экономику России стоит рассматривать как сложную, многоуровневую систему, функционирующую на основе вертикальных связей между федеральным центром — регионами и горизонтальных межрегиональных коммуникаций. Антикризисное управление — это управление социально-экономической системой, при котором происходят контролируемые процессы предвидения кризисов, смягчения их отрицательных последствий, а также предотвращение факторов кризиса с целью дальнейшего развития1. Регион как социально-экономическая система является объектом антикризисного управления.
В настоящее время =
кризис в региональном развитии возникает в результате недостаточности бюджетных средств, направляемых на финансирование крупных инвестиционных проектов инфраструктурного и технико-экономического развития регионов. Как следствие — = отсутствие качественной инфраструктуры провоцирует спад промышленного роста и, соответственно, регионального развития.
Низкая ликвидность инструментов
долгового рынка регионов и высокая стоимость заимствований отрицательно влияет на динамичное и сбалансированное развитие национальной экономики, ведет к снижению производственно-технического потенциала регионов страны.
Из-за серьезного падения налоговых поступлений в 2009-2010 гг. и концентрации капитала в центральном регионе, препятствующей доступу инвестиций в другие регионы, в большинстве из них произошло масштабное сокращение инвестиционных программ. При этом концентрация инвестиционных вливаний лишь в отдельных регионах — Москва, Санкт-Петербург, Сахалин и Архангельск — объясняется недостаточностью усилий со стороны других регионов в плане улучшения качества и количества рабочей силы, а также быстрого усовершенствования инфраструктуры. Более того, с 2010 г. в соответствии с Правилами предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (РФ) бюджетных кредитов приостановлено выделение федеральных бюджетных кредитов регионам на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. Низкая ликвидность инструментов долгового рынка регионов и высокая стоимость заимствований отрицательно влияют на динамичное и сбалансированное развитие национальной экономики, ведет к снижению производственно-технического потенциала регионов страны.
Проведенное автором статистическое исследование на предмет потребности регионов России в инвестиционных ресурсах показывает, что, например, из-за недостаточной развитости железнодорожной инфраструктуры в Дальневосточном регионе ограничен прием заявок на экспортные перевозки новых объемов угля в направлении портов. Минимальная потребность региона в инвестициях на развитие железнодорожной инфраструктуры составляет 246 млрд. руб., за счет собственных средств государство сможет инвестировать только 63 млрд. руб2. Государственные инвестиции в строительство на юге России всесезонных круглогодичных курортов мирового уровня «Курорты Северного Кавказа» составят около 2 млрд. $, при этом всего потребность в частных инвестициях оценивается в сумму до 20 млрд. $. После выхода проекта на полную мощность ежегодный туристический поток на курортах составит до 10 млн. человек, а в ходе реализации проекта будет создано до 300 тыс. рабочих мест3. По Уральскому федеральному округу (УрФО) в настоящее время на генерацию направляется около 0,6 млрд. $, что в 4 раза меньше объема потребностей4. Стоит отметить, что эффективность газовой генерации в УрФО в 2 раза ниже, чем эффективность такой же газовой генерации на европейских станциях, которые работают на российском газе, что связано со старением генерирующих мощностей в России. Решение данной проблемы автор видит в формировании конкурентного рынка и частичной передаче тепловой генерации частным инвесторам, что позволит использовать предпринимательскую динамичность в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования, инвестиций, менеджмента, инноваций.
Автор считает, что с учетом ограниченных бюджетных ресурсов и объема средств Инвестиционного Фонда одним из источников удовлетворения потребности развития инфраструктуры могут стать средства частного бизнеса путем развития системы
эффективного использования механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) и развитие региональных институтов по привлечению инвестиций. В настоящее время поддержка за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда осуществляется для двух типов проектов: проекты, имеющие общегосударственное значение, и региональные инвестиционные проекты.
Примером успешного применения ГЧП стала реализация стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 г., которая обеспечит рост регионального внутреннего продукта на 0,5 % выше, чем в среднем по России, создание 27 000 рабочих мест, увеличение доходов населения в 3,5 раза. Доля федеральных инвестиций в общем объеме составит 160 млрд. руб., при этом общая потребность в инвестициях превышала данную сумму в 5 раз. Фонд прямых инвестиций в форме открытого акционерного общества с инвестированием со стороны государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (ВЭБ) стал оператором проектов института развития по специальной программе на 70 млрд. руб. в течение 5 лет. Потенциальным инвесторам банк будет выдавать под проекты субординированные кредиты. При наличии 20 % собственных средств столько же выделит государственная корпорация, а ее участие снизит риски для частных инвесторов, поможет привлечь более дешевые заемные деньги от других структур5. В будущем возврат инвестированных средств частному бизнесу будет формироваться за счет дополнительных налоговых поступлений в рамках реализации механизма развития инфраструктуры на основе концепции комплексных проектов развития территории.
Другим примером реализации программы регионального развития на базе механизма ГЧП является создание ОАО «Нижегородская областная управляющая компания» в рамках организации инве-
В будущем возврат инвестированных средств частному бизнесу будет формироваться за счет дополнительных налоговых поступлений в рамках реализации механизма развития инфраструктуры на основе концепции комплексных проектов развития территории.
стиционного процесса в коммунальный комплекс Нижегородской области. Учредителями компании являются министерство государственного имущества и земельных отношений и представители частного бизнеса. Ежегодный экономический эффект после реализации проекта будет состоять в увеличении доходной части бюджета на 770 млн. руб. за счет налога на прибыль коммунальных предприятий — 400 млн. руб., арендных платежей — 370 млн. руб. Дополнительный экономический эффект будет состоять в ежегодном снижении инвестиционной нагрузки на региональный бюджет с 60 % до 23 % от общего объема инвестиций при ежегодном совокупном росте объема инвестиций в 3 раза6.
С момента введения категории региональных инвестиционных проектов Инвестиционного фонда в Министерство регионального развития России поступило в 2008 г. — 52 заявки от 33 субъектов РФ на общую сумму около 200 млрд. руб., в 2009 г. — 60 заявок от 35 регионов на 220 млрд. руб., в 2010 г. — 24 новые заявки от 16 субъектов РФ в объеме 65 млрд. руб. В настоящее время лидерами по количеству реализуемых проектов ГЧП и объему привлеченных на их основе денежных средств являются ЦФО, СФО и ЮФО (рис. 1, 2)7.
Эффективное антикризисное управление регионом в первую очередь должно носить превентивный характер, поэтому, с точки зрения автора, предвидению кризисных явлений на региональном уровне необходимо уделять особое значение. В России наибольший ВРП на душу населения получен в регионах, где высокая концентрация производства приходится в одной сфере деятельности — развитии монопрофильных крупных производств или добыче полезных ископаемых. При этом очевидно, что снижение активности в конкретной отрасли может привести данное территориальное образование в состояние кризиса. В настоящее время ГЧП проекты, направленные на диверсификацию экономики монопрофильных территориальных образований, являются одним из приоритетных направлений государственной поддержки региональных инвестиционных проектов: более чем 270 подобных проектов от 34 субъектов РФ.
В отличие от масштабных проектов общегосударственного значения, региональные инвестиционные проекты характеризуются более короткими сроками реализации и сроками окупаемости, их рисками легче управлять, что способствует снижению негативных последствий мирового финансового кризиса в субъектах России. Реги-
Рис. 1. Распределение региональных проектов ГЧП по федеральным округам,
количество проектов
ДИСКУССИЯ .
журнал научных публикаций %
Рис. 2. Распределение региональных проектов ГЧП по федеральным округам, млн. руб.
ональные инвестиционные программы на основе ГЧП уже доказали свою эффективность в качестве антикризисной меры, способствующей притоку частных инвестиций в регионы:
♦ катализатор инвестиционной активности — 1 руб. бюджетных ассигнований фонда стимулирует приток частных инвестиций в размере 6 руб.;
♦ бюджетная эффективность — за 10-летний прогнозный период 1 руб. бюджетных средств фонда сгенерирует прирост налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты в объеме более 3 руб. на общую сумму свыше 257 млрд. руб.;
♦ финансовая эффективность — NPV по проектам доходит до 1 млрд. руб.;
♦ решение социальных проблем в регионах — создание более 61 000 новых рабочих мест по реализуемым региональным проектам в 32 субъектах РФ8. Исходя из вышеприведенного статистического материала, доказывающего, с одной стороны, актуальную потребность регионов России в инвестиционных ресурсах и, с другой стороны, социально-экономическую эффективность проектов ГЧП, автором разработана система формирования этапов по использованию механизма ГЧП в целях антикризисного развития региональной экономики (рис. 3).
Автор предполагает, что как инструмент превентивного антикризисного управления экономикой региона механизм ГЧП, во-первых, должен базироваться на комплексной стратегии развития региона. При этом данная стратегия должна разрабатываться федеральными органами власти — в рамках единой программы развития регионов, образующих производственную цепочку в рамках национальной экономики, региональными и муниципальными органами власти — путем целенаправленного воздействия на ряд факторов регионального развития, прежде всего инфраструктуру и человеческий капитал, и частными предприятиями, осуществляющими деятельность на территории данного региона.
По мнению автора, с целью успешной реализации ГЧП как инструмента антикризисного управления регионом также должен быть создан основной координирующий орган регионального развития по аналогии с «эффективным собственником» на уровне предприятия, который заинтересован в долгосрочном антикризисном развитии и «капитализации» региона. В качестве основных участников данной организации целесообразно включить представителей частного сектора, чьи интересы по производству наиболее конкурентоспособных товаров и предоставлению услуг связаны с данным регио-
1. Сгратепш развития региона и карта ресурсного потенциала региона
2. Формирование рынка проектов ГЧП в рамках региональной политики на базе кластерного подхода и анпаппации бюджет1[ы>; ассигнований на капительные вложения в объекты ГЧП
3. Выбор частного инвестора на основе конкурса
4. Мониторинг процесса реализации проекта ГЧП и корректировка выплат частному инвестору в долгосрочном периоде
Рис. 3. Этапы формирования эффективно действующего механизма ГЧП в рамках политики антикризисного развития региона
ном, а имеющиеся в распоряжении средства и ресурсы позволяют существенно влиять на развитие региона.
Во-вторых, формирование рынка проектов ГЧП и выделение ассигнований из регионального бюджета под инвестиционные проекты необходимо проводить в рамках региональных кластеров различных производственных цепочек — комплексов связанных между собой промышленных фирм, органов государственного управления, коммерческих организаций.
В настоящее время предвидение кризисных явлений на региональном уровне практически не осуществляется. Традиционная региональная политика часто заключается в отсутствии диверсификации региональной экономики и создании искусственных «точек экономического роста», которые не имеют необходимой устойчивости в долгосрочной перспективе и ведут к формированию дотационных регионов. Региональная политика на основе кластерного подхода нацелена на эффективное использование внутреннего потенциала территориальных образований на основе мобилизации конкурентных преимуществ, стимулирование предпринимательской активности, повышение качества трудового потенциала, создание технопарков как базы инновационной экономики и повышения инвести-
ционного рейтинга территории. При этом кластер дает возможность входящим в него частным компаниям, не теряя самостоятельности, приобретать те же конкурентные преимущества, которые независимые компании могут получить лишь на основе увеличения масштабов производства или создания формальных альянсов с другими компаниями.
В-третьих, наиболее характерным недостатком региональных законов являются отсутствие единой процедуры и конкретных схем реализации проектов ГЧП, в первую очередь в части организации конкурсов. Возникает необходимость в обеспечении прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам ГЧП. Сегодня использование инструментов ГЧП во многих регионах является прикрытием для реализации проектов по стандартной схеме бюджетного финансирования с выделением средств из федерального бюджета, что ставит под вопрос саму целесообразность применения подобных инструментов. Для российской практики требуется создание условий, обеспечивающих интенсивную конкуренцию потенциальных концессионеров на этапе конкурса, что в свою очередь способствует реализации проекта с наименьшими капитальными и операционными затратами. В настоящее время для России ценовое
ДИСКУССИЯ .
журнал научных публикаций %
преимущество схемы генподряда составляет порядка 6 % по сравнению с реализацией проекта по схеме ГЧП9.
С точки зрения автора, существующая система государственного заказа, осуществляемая на базе федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», основана на ограничении вариантов допустимых способов размещения заказа, преувеличении значения цены как критерия оценки конкурсных предложений и увеличении государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе. Данный факт свидетельствует в ряде случаев о доминировании ценового критерия над качеством выполнения работ и предоставляемых услуг, а также об исчерпании антикоррупционного потенциала текущего нормативного правового регулирования в области государственных закупок. При этом из-за несовершенства действующего законодательства потери казны каждый год составляют более 1 трлн. руб.
В-четвертых, осуществление мониторинга процесса реализации проекта ГЧП особой группой на уровне главы региона позволит своевременно оценивать эффективность инвестиционных затрат регионального бюджета, качественные и количественные показатели проекта, а на основании полученных значений корректировать выплаты частным инвесторам, тем самым стимулируя их к осуществлению проектов ГЧП качественно и с наименьшими издержками.
В настоящее время бизнес демонстрирует стремление в основном к получению прибыли, перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в проектах ГЧП. Несмотря на то, что в рамках инвестиционной политики налоговые льготы и прочие меры финансового стимулирования предусмотрены почти в каждом регионе, в большинстве случаев они
Сегодня использование инструментов ГЧП во многих регионах является прикрытием для реализации проектов по стандартной схеме бюджетного финансирования с выделением
средств из федерального бюджета, что ставит под вопрос саму целесообразность применения подобных инструментов.
неприменимы для многих категорий инвесторов, или требования и процессы получения льгот слишком сложные и перевешивают возможные выгоды. По мнению автора, антикризисное управление с применением инструмента ГЧП на уровне региона должно строиться параллельно с разработкой государственной системы поощрения предпринимателей за участие в проектах ГЧП с целью развития региона.
Реализация мер демонополизации региональной экономики также способствует повышению мотивации конкурирующих предприятий к производству в рамках проектов ГЧП. Искусственно завышая издержки на производство, монополия снижает налогооблагаемую базу по налогу на прибыль и уходит от налогообложения. Разрешение погашать задолженность по налогу вложениями в проекты ГЧП позволит стимулировать расширение предложений на регио-= нальных рынках.
Особое значение для реализации превентивного антикризисного управления развитием региона в рамках проектов ГЧП имеет использование потенциала малого и среднего бизнеса. В настоящее время концессионные соглашения в соответствии с федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» существуют в узко определенном сегменте
— только в отношении использования или создания объектов недвижимого имущества, и реализуются, как -правило, только с привлечением организаций крупного бизнеса. Установленный ранее высокий «барьер входа» — проекты от 5 млрд. руб. для рассмотрения заявки в Инвестиционном Фонде РФ — делает применение принципов ГЧП с малым и средним бизнесом невозможным и тем самым существенно ограничивает возможности развития ГЧП в менее масштабных, но не менее значимых проектах, например, комплексного развития территорий. Малые предприятия могли бы принимать участие в ГЧП и как непосредственные участники, и опосредованно, в качестве субподрядчиков более крупных компаний, участвующих в реализации проектов ГЧП.
Таким образом, автор считает, что антикризисное управление на уровне региона должно строиться в первую очередь на основании превентивных антикризисных мероприятий. В качестве системы предвидения кризиса следует обозначить сферу деятельности стратегического центра развития региона, основной задачей которого является мониторинг социально-экономического и финансового состояния региона, предварительное выявление факторов кризиса в регионе, обоснование факторов конкурентоспособности. Дефицит бюджетных средств в процессе реализации региональных программ технико-экономического и инфраструктурного развития обуславливает потребность в привлечении частных инвестиций. При этом осуществление масштабных и социальнозначимых проектов не может быть полностью возложено на предпринимательские структуры. Автором выводится новое определение ГЧП как наиболее эффективного инструмента управления региональной инвестиционной деятельностью в целях антикризисного развития региона в современных социально-экономических условиях российской экономики. Стимулирование внутреннего спроса на территории региона путем реализации социально-экономических проектов в форме ГЧП позволяет не только привлечь частные инвестиции и
^ижение активности в конкретной отрасли может привести данное территориаль ное образование в состояние кризиса.
наиболее эффективно использовать финансовые ресурсы, но и создать новые рабочие места, сформировать внутренний спрос для бизнеса — тем самым повысить уровень деловой активности, благосостояние населения и доходную часть бюджета = путем увеличения налоговых поступлений. С помощью предлагаемого методологического подхода может быть разработана реальная стратегия развития и применения ГЧП как инструмента превентивной антикризисной региональной политики. I'4
1. Кован С. Е., Мокрова Л. П., Ряховская А. Н. Теория антикризисного управления предприятием: учебное пособие // под редакцией М. А. Федотовой, А. Н. Ряховской. М. КНОРУС, 2009. С. 22.
2. Доценко И. Дальневосточный международный экономический форум // Российская газета. [Электронный ресурс] URL: www.rg.ru (дата обращения: 04.10.2011).
3. Литвинова Н. Горячая точка на карте туризма // Эксперт. 2011. № 39 (772), www.expert.ru (дата обращения: 30.01.2012).
4. Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года // Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6.10.2011 г. № 1757-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года».
5. Кукол Е. Байкальский экономический форум пытается привлечь деньги для развития Дальнего Востока // Российская газета — Федеральный выпуск № 5579 (203), 2011.
6. В Нижегородской области потребность на восстановление основных средств ЖКХ до уровня износа в 30 % составляет около 65 млрд. руб. // «НТА-Приволжье». [Электронный ресурс] URL: www.nta-nn.ru (дата обращения: 01.10.2011).
7. www^Kru (дата обращения: 04.01.2012).
8. Печенова А. Государственная поддержка региональных инвестиционных проектов, реализуемых на принципах ГЧП // Рынок ценных бумаг. 2010. № 8. С. 15-21.
9. Шабашевич М. Эффективность реализации инфраструктурных проектов ГЧП в России // [Электронный ресурс] URL: www.kpmg.com (дата обращения: 23.11.2011).
