CC BY
168
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В КОНТЕКСТЕ ТЕОРИЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ
ШВЕЦОВА А.Н.,
бакалавр экономики, магистрант, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: shvetsova-rnd@yandex.ru;
ДУБСКАЯ О.С.,
кандидат экономических наук, доцент, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: odubskaya@sfedu.ru
Различные формы взаимодействия государства и бизнеса имеют длительное историческое развитие. В статье рассматривается становление государственно-частного партнерства (ГЧП) как нового экономического явления для России, условия для развития которого становятся все более благоприятными. Приведены примеры американских и российских проектов ГЧП. В итоге выделены механизмы и условия дальнейшего развития партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; институциональные изменения; взаимодействие государства и бизнеса.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS A FORM OF INTERACTION BETWEEN THE STATE AND BUSINESS IN THE CONTEXT OF THEORIES OF INSTITUTIONAL CHANGES
SHVETSOVA A.N.,
bachelor in economics, Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: shvetsova-rnd@yandex.ru;
DUBSKAYA O.S.,
PhD, Associate Professor, Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: odubskaya@sfedu.ru
Different forms of interaction between the state and business have a long-term historical development. In the article formation of public-private partnership as a new economical phenomenon for Russia is considered, conditions for its development become more favorable. Examples of American and Russian PPP projects are given. As a result we determine mechanisms and conditions of future partnership's development.
Keywords: public-private partnership; interaction between the state and business; institutional changes.
JEL classification: H40, H44.
© А.Н. Швецова, О.С. Дубская, 2013
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
«Институты имеют значение».
Д. Норт
Или... «Все будет хорошо, Россия будет великой, но как долго ждать и как трудно дождаться...».
А. Блок
Опыт экономически развитых стран мира показывает, что на этапе коренных преобразований национальной экономики государственному и корпоративному сектору выгодно партнерство государства и частного сектора, обозначаемого термином Public-Private Partnership (PPP) или «государственно-частное партнерство» (ГЧП). Вопросы государственно-частного партнерства в России исследуют В. Варнавский, М. Дерябина, А. Зельднер, Л. Це-дилин и др.
ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий (Дерябина, Цедилин, 2007. С. 4). Это понятие в последнее время стало активно использоваться в России, а явление - оформляться в отдельный институт. В различных государственных и коммерческих структурах существуют центры и советы в этой области. Тем не менее, так и не определены многие вопросы, касающиеся ГЧП, и в России ГЧП до сих пор рассматривается как новое экономическое явление, которое постоянно претерпевает какие-либо изменения.
Несомненно, институциональные изменения - это сложный процесс. Как считает лауреат Нобелевской премии, известный американский экономист Д. Норт, они «определяют то, как общества развиваются во времени, и таким образом являются ключом к пониманию исторических перемен» (Норт, 1997. С. 17). Теория институциональных изменений является институциональным ответвлением «новой экономической истории», возникшей в 1950-1960-х гг.
Выделяют идеальную теоретическую модель, национальную, нормативную и реальную институциональную модели взаимодействия власти и бизнеса. Идеальная модель взаимодействия государства и бизнеса представляет образ взаимодействия в условиях «идеального рыночного хозяйства», а национальная модель - в условиях рыночной экономики определенного государства. Нормативная содержит формальные нормы, правила и практики их применения, установленные в данной стране, а реальная институциональная модель состоит из совокупности сложившихся на определенной территории формальных и неформальных норм, правил и практик их взаимодействия.
Всегда существовали определенные формы сотрудничества государства и бизнеса. Но институциональная среда, а именно механизмы регулирования и поддержки, нормативно-правовая база, в условиях которых действует ГЧП в течение последних трех десятков лет, представляет новый этап в развитии отношений между бизнесом и государством.
Самые первые партнерства появились еще в XIX в. с железнодорожными компаниями во Франции, затем в Германии - в сфере ЖКХ. А само понятие «государственно-частное партнерство» появилось в начале 90-х гг. XX в. Так, в 1992 г. в Великобритании было объявлено о «частной финансовой инициативе»: по определенным договорам и соглашениям частному сектору делегировались функции строительства, реконструкции, эксплуатации, управления некоторых объектов государственной недвижимости. Это существенное изменение системы государственного управления повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса. Только в 1980-1990-е гг. некоторые функции начали передаваться частному сектору. Но при этом, как считает В. Варнавский, базовые отношения собственности не менялись: государство по-прежнему могло «распоряжаться» объектами. На наш взгляд, в каком-то смысле это можно назвать «размыванием прав собственности», так как спецификация прав собственности являлась неполной (вообще проблема прав собственности - это основная проблема в эффективном функционировании ГЧП).
Заинтересованность государства в ГЧП заключается в том, что оно может переложить часть своих расходов по содержанию и инвестированию имущества на частный сектор, сберегая часть средств бюджета. Для бизнеса выгодно то, что в случае неудачи, государство гарантирует возврат вложенных средств в реализацию проекта, обе стороны несут определенные риски (согласно договоренностям).
Не только в России, но и за рубежом нет четкого общего определения такого явления, как ГЧП. В США, например, под этим термином понимается «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой» (Коновалова, 2010. С. 83). То есть сотрудничество оформляется в виде контракта, и обязанности обеих сторон не изменяются. Контракты варьируются от относительно простых до сложных.
В России ГЧП начало формироваться, когда стали появляться новые институты: экономические зоны, Российская венчурная компания, Инвестиционный фонд РФ и т. д. Примерно в это же время стали появляться первые законы, имеющие отношение к ГЧП. Если говорить о траектории институциональных изменений, то произошла естественная диффузия заимствования («частное» заимствование правила с последующим естественным его распространением).
Конкретными примерами проектов ГЧП в России можно считать особые экономические зоны, одна из которых находится в Татарстане, в городе Елабуга. Сегодня ОЭЗ «Алабуга» - это около 36 резидентов, 3 500 рабочих мест, 47,3 млрд руб. освоенных инвестиций, 5,46 млрд руб. налоговых поступлений (Алабуга). Кроме того, к ГЧП можно отнести комплекс нефтехимических заводов в городе Нижнекамске, строительство некоторых школ в Московской области и т. д. Но все это не общепринятая практика, а единичные проекты в отдельных регионах.
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ.
155
Так в Ростовской области нет действующих проектов ГЧП, несмотря на то, что они планировались. Еще в 2012 г. мэр г. Ростова-на-Дону М. Чернышев подписал постановление о проведении конкурса на проектирование и строительство скоростного платного тоннеля, который соединил бы центр города с Северным жилым массивом. Сегодня стоимость проекта оценивается примерно в 10 млрд. Подземная магистраль могла бы стать очень востребованным дорожно-транспортным проектом ГЧП. Итальянцы и израильтяне, которых пытались привлечь к сотрудничеству, отказались от участия, а германская делегация до сих пор не дала конкретного ответа. Но вполне вероятно, что и этот проект перейдет в разряд «исторических», как, например, обещанное уже много лет назад метро.
В США особенно распространено ГЧП на муниципальном уровне. Существует Национальный совет по государственно-частному партнерству, который выполняет функции выработки общей стратегии и координации в данной сфере. Местные органы власти отвечают за вопросы подготовки и реализации конкретных проектов. По данным Национального совета, в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, школьное образование, уборка мусора, эксплуатация парковок и т. д.) средний город использует коммерческие фирмы в 23-х. Из-за специфики правовой системы США нормативное регулирование ГЧП зависит от законодательств отдельных штатов, которые обычно не носят шаблонный характер.
Хорошо знакомый москвичам полумафиозный бизнес сбора денег за парковку у тротуаров в Вашингтоне имеет вполне респектабельный вид ГЧП. После того, как сборы за парковку упали с 1 млн долл. в месяц до 200 тыс. долл. (вследствие серии взломов парковочных счетчиков), столица США передала все парковки у тротуаров частной компании-оператору, которая обязалась перечислять 1 млн в месяц в виде фиксированной суммы, взяв на себя содержание и охрану системы счетчиков и приняв на работу бывших городских служащих (Лихачев, Азанов, 2009). Конечно, можно сказать, что использованная в этом примере фиксированная доходность для бюджета - пример, сводящий ГЧП к давно известному налоговому откупу, в то время, как обычно доходы (и риски) сторон в большинстве проектов ГЧП стараются сделать зависящими от результатов деятельности. Но в США государство и бизнес активно взаимодействуют, совместно решают общественные проблемы.
Сводной статистики по ГЧП, к сожалению, не существует. Разные исследовательские центры предоставляют разные оценки масштабов ГЧП. Всемирный Банк публиковал информацию, что в 1990-2009 гг. выполнялось более 4,5 тыс. проектов ГЧП с объемом привлеченных инвестиций 1,5 трлн долл. США и Великобритания являются несомненными лидерами в области ГЧП.
В условиях глобализации экономики становление и развитие ГЧП становится особо актуальным. Проекты ГЧП с участием не только отечественного, но и иностранного капитала позволяют России интегрироваться в мировую экономику и получать новый опыт и передовые технологии. Кроме того, бизнес обретает возможности для деятельности в таких сферах экономики, где раньше не приветствовалось участие частных капиталов, и, что немаловажно, гарантии возврата инвестиций (Sadka, 2006. P. 25).
ГЧП привлекает иностранные инвестиций в материальное производство. Для регионов такое партнерство особенно важно, потому что с его помощью более активно развиваются рынки товаров и услуг, капитала, и развивается общественная инфраструктура. В то же время разделение рисков между участниками соглашения осуществляется на основе договоренностей сторон. Так как российский бизнес сложно назвать конкурентоспособным, то без проектов ГЧП, ситуация может стать только хуже, что отрицательно скажется на формировании инновационной экономики.
Так почему же ГЧП в России настолько не развито? Прежде всего, это связано с отсутствием идеологии, цели, стратегии партнерства, не сложилась культура партнерства, не выстроены цивилизованные отношения между государственным сектором и частным предпринимательством, что порождает много проблем. В частности, либо функция контроля над решением в сфере экономики полностью принадлежит чиновникам, принуждающим предпринимателей к участию в невыгодных для них проектах, либо, наоборот, бизнес покупает власть, выдвигает в нее своих людей, по сути приватизирует ее, в чем проявляется оппортунистическое поведение, как назвал бы это 0. Уильямсон. В результате формируются теневые, криминальные, коррупционные отношения, т. е. в обоих случаях монополия порождает, как минимум, коррупционные взаимосвязи и повышение транзакционных издержек. Необходимо в отношения государства и бизнеса активно включать гражданское общество, передавая ему часть гражданских функций.
Для обеспечения институционализации взаимодействия государства и бизнеса в России целесообразно формирование действенной системы представления интересов предпринимательства во властных органах через создание института лоббизма, обеспечивающего баланс дифференцирующихся интересов различных слоев российского общества.
Перейдем ли мы на более высокий уровень развития рынка ГЧП зависит от различных институциональных, политических и экономических факторов. Государственно-частное партнерство может стать механизмом создания высокотехнологических корпоративных структур, которые обеспечат ориентацию бизнеса и государства на решение задач, связанных с выводом реального сектора экономики из финансового кризиса.
Для кардинального улучшения ситуации с развитием в нашей стране ГЧП в производственной и социальной инфраструктуре предстоит большая работа, которая должна выполняться органами государственной власти. Учитывая мировую практику и недостаточный опыт российских органов государственного и местного управления в использовании форм и механизмов ГЧП, в России в ближайшее время потребуется усовершенствование концессионного законодательства и устранения имеющихся бюджетных ограничений по финансовым схемам ГЧП. Необходима адекватная система управления, в том числе учреждение нового или наделение существующего федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие ГЧП, соответствующими полномочиями, и новая система подготовки и повышения квалификации чиновников по вопросам ГЧП.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
Основным пунктом разработанной Правительством РФ долгосрочной Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. является развитие механизмов государственно-частного партнерства практически во всех приоритетных отраслях экономики, поскольку для становления и развития инновационной экономики в России необходимо тесное взаимодействие государства и частного сектора. Условия для развития ГЧП в России становятся все более благоприятными: сегодня бизнес более подготовлен к переходу на партнерские отношения с государством, чем несколько лет назад.
Как отметил президент РФ В.В. Путин: «Сейчас оптимальный период для того, чтобы «дошлифовать» все детали механизма государственно-частного партнерства, и на стадии нового экономического подъема двигаться вперед, не теряя времени».
На наш взгляд, предпосылки для развития института ГЧП в России к настоящему времени созданы. Можно надеяться, что по мере развития и совершенствования механизмов партнерства между государством и частным бизнесом сфера его применения будет расширяться и распространяться на все важнейшие сферы деятельности государства и муниципальных властей.
ЛИТЕРАТУРА
Белокрылов К. (2009). Институционализация взаимодействия государства и бизнеса в процессе обеспечения потребностей госсектора // Экономический вестник Ростовского государственного университета. т. 7, № 4.
Белокрылов К., Кетова Н. (2009). Институциональная структура взаимодействия государства и бизнеса. Ростов н/Д.
Буланов В. (2012). Проблемы развития социального партнерства в России // Общество и экономика. № 6.
Дерябина М., Цедилин Л. (2007). Государственно-частное партнерство: теория и практика (научный доклад). М.
ЗельднерА. (2012). Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики. М.
Коновалова М. (2010). Государственно-частное партнерство и его роль в структурных преобразованиях экономики России // Проблемы современной экономики. № 2.
Лихачев В., Азанов М. (2009). Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах. Доступно на: www.pppinrussia.ru.
НикитаеваА. (2006). Система взаимодействия государства и бизнеса в региональной экономике: концептуальный подход и инструментарные составляющие // Экономический вестник Ростовского государственного университета. т. 4, № 3.
Норт Д. (1997). Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.
Свердлова А. (2012). Государственно-частное партнерство в исследовательском секторе российской экономики // Общество и экономика. № 2.
Свободная экономическая зона «Алабуга» (2014). Доступно на: http://alabuga.ru.
Хекилаев С., Болиева И. (2013). Государственно-корпоративная стадия развития и прогресс России // Экономист. № 2.
Tan V. (2012). Public-private partnership.
SadkaE. (2006). Public-private partnerships: a public economics perspective.
REFERENCES
Special economic zone «Alabuga» (2014). Available at: http://alabuga.ru. (In Russian.)
BelokrylovK. (2009). Institutionalization of interaction between the state and business in the process of provision of state's needs. Economic herald of Rostov State University, vol. 7, no. 4. (In Russian.)
Belokrylov K., Ketova N. (2009). Institutional structure of interaction between the state and business, Rostov-on-Don. (In Russian.)
Bulanov V. (2012). Problems of development of social partnership in Russia. The society and economy, no. 6. (In Russian.)
Derybina M., Cedilin N. (2007). Public-private partnership: theory and practice (scientific report). Moscow. (In Russian.)
Hekilaev S., Bolieva I. (2013). The state-corporate stage of development and the progress of Russia. The economist, no. 2. (In Russian.)
Konovalova M. (2010). Public-private partnership and its role in structural transformations of Russian economy. Problems of the modern economy, no. 2. (In Russian.)
Lihachev V., Azanov M. (2009). Practical analysis of modern mechanisms of Public-private partnership in foreign countries. Available at: http://www.pppinrussia.ru. (In Russian.)
NikitaevaA. (2006). The system of interaction between the state and business in regional economy: conceptual approach and instrumental constituents. Economic herald of Rostov State University, vol. 4, no. 3. (In Russian.)
NortD. (1997). Institutions, institutional changes and economic functioning. Moscow. (In Russian.)
Report to Congress on Public-Private Partnerships. (2012). Washington. (In Russian.)
SadkaE. (2006). Public-private partnerships: a public economics perspective
Sverdlova A. (2012). Public-private partnership in the research sector of Russian economy. The society and economy, no. 2. (In Russian.)
Tan V. (2012). Public-private partnership.
