CC BY
43- создание научного предпринимательства, в том числе трансформация учреждений науки в учреждения прикладного научного предпринимательства путём формирования инновационных бизнес-центров, крупных научных инжиниринговых центров по производству технологий;
- капитализацию интеллектуальной собственности на предприятиях, в том числе восстановление принципа законности использования на предприятиях технологий (обязательность в структуре их активов минимальной доли нематериальных активов);
- реформирование бухгалтерского учета, в том числе повышение значения в учетной политике компании учета нематериальных активов, как минимум, до уровня учета материальных активов;
- изменение инвестиционного механизма в промышленности, предполагая принцип начала бизнеса не с материальной базы, а с приобретения промышленной интеллектуальной собственности;
- постепенное введение системы экономических стандартов (системы показателей рынка интеллектуальной собственности (ИС) применительно к предприятиям: доля ИС в активах предприятия, доля затрат на ИС, объемы продаж ИС и др.);
- принятие необходимых правовых норм в различных отраслях права, учитывающих специфику оборота прав на результаты интеллектуальной деятельности и необходимость приоритетного развития рынка промышленной интеллектуальной собственности (прав на технологии).
Декларативность положений Стратегии долгосрочного инновационного развития Российской Федерации должна быть подкреплена нормативными актами, которые обязаны подкреплять механизм реализации данных положений.
Койка А.М.
к.и.н., главный эксперт ТПП РФ, координатор деятельности Совета руководителей ТПП государств-участников
СНГ
государственно-частное партнерство как эффективный инструмент привлечения инвестиций для модернизации экономики стран снг: проблемы развития и совершенствования национального
законодательства
Модернизация экономики, ее обновление и совершенствование на инновационной основе, то есть при помощи активного и широкого внедрения новейших научно-технических достижений, а также передовых технологий, представляет собой объективную необходимость для стран СНГ, переживающих длительный период системной трансформации. Не секрет, что от успеха модернизации в существенной степени зависит достижение и уровень прогресса в экономической и социальной сферах стран Содружества, их место в мировом хозяйстве, где в настоящее время лидирующую роль играют страны с развитой экономикой знаний. Более того, от этого напрямую зависит и судьба интеграционных процессов в рамках Содружества1.
Испытывая назревшую потребность в модернизации экономики, страны СНГ в то же время в большей или меньшей степени имеют дефицит внутренних финансовых и интеллектуальных ресурсов для ее осуществления. Поэтому существенную и во многом решающую роль в модернизации сейчас играют внешние факторы: глобальные (взаимодействие со странами, занимающими лидирующие позиции в мире в области науки и технологии) и региональные (сотрудничество с партнерами по Содружеству). При этом страны СНГ получают модернизационные импульсы в основном из высокоразвитых государств, тогда как сотрудничество в рамках СНГ играет незначительную роль в модернизации экономик большинства стран-участниц2.
В настоящее время приходится констатировать неутешительный факт, что многостороннее сотрудничество в рамках СНГ и субрегиональных интеграционных группировок на инновационной основе, призванное стать одним из важнейших факторов модернизации экономик государств-участников, по существу, находится в зачаточном состоянии.
Формирование общего инновационного пространства стран СНГ возможно при консолидации усилий государства и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП). ГЧП вполне может выступать в качестве важного фактора усиления экономической интеграции стран СНГ, а также как гибкий и эффективный инструмент для привлечения инвестиций в целях модернизации экономики стран Содружества.
Государственно-частное партнерство способно содействовать переходу на новый уровень сотрудничества в инновационной сфере на экономическом пространстве СНГ. В частности, на основе долгосрочных программ развития стран-участниц разрабатываются проекты сотрудничества в сфере машиностроения, в которые в той или иной форме привлекаются машиностроительные предприятия заинтересованных стран, устанавливаются
1 См.: Модернизация экономики в странах СНГ: национальные, региональные и глобальные факторы. Научный доклад Центра сравнительных исследований трансформационных процессов стран СНГ и Балтии. - М., 2008. - С. 2.
Как показывает мировой опыт, привлекательность интеграционной группировки и ее устойчивое развитие зависит от того, насколько она содействует способности производить, распространять и воспринимать новые товары и услуги, новые технологии, принципы и формы построения бизнеса и общественных услуг во всех странах-участницах. Не случайно в официальных программных документах, принятых в последние годы в странах Содружества, модернизация экономики включена в число первоочередных задач.
2 Там же, с. 2-3.
объемы и определяются инструменты государственной поддержки. Аналогичная транснациональная система ГЧП содержит в себе существенный потенциал для разработок и создания новейших образцов техники и технологий, формирования международных сетей сборочных предприятий, а также предприятий, производящих качественные комплектующие.
Автор в полной мере солидарен с позицией старшего специалиста Всемирного банка Джеффри Делмона, согласно которой проекты с использованием механизмов ГЧП должны быть стратегическими проектами приоритетного характера, которые являются частью отраслевой стратегии и экономической политики. Государство играет ключевую роль в обеспечении надлежащей реализации проекта, мониторинга деятельности частных инвесторов и оперативного и продуманного реагирования на любые возникающие изменения или конфликты во избежание потенциальных споров1.
Не следует упускать из виду, что для представителей частного бизнеса государственно-частное партнерство, хотя и представляет собой особую форму взаимодействия с государством, тем не менее, должно быть, в первую очередь, эффективным с экономической точки зрения.
Представляется, что ведущую роль в данном процессе призвано сыграть национальное законодательство, регулирующее взаимоотношения публичного собственника и частного бизнеса в сфере ГЧП.
Несомненно, доминирующее значение в рассматриваемой сфере имеет институциональная и законодательная среда, в которой протекают экономические процессы, а также страновая специфика, внеправовые аспекты и факторы (традиции, менталитет населения и т.п.).
Как показывает разнообразный опыт зарубежных стран, законодательные меры, имеющие отношение к ГЧП, могут быть воплощены в различных формах:
• в ряде стран приняты специальные законы о государственно-частном партнерстве;
• в большинстве стран действуют отдельные законодательные акты, закрепляющие основные принципы и инструменты ГЧП, и идет работа над подготовкой и принятием подзаконных актов в сфере ГЧП;
• в Российской Федерации и ряде стран с федеративным делением приняты региональные законопроекты (и готовятся специальные законы).
К государствам, в которых данный вопрос регулируется специальным законодательным актом относятся: Германия, Польша, Румыния, Чехия, Венгрия, Греция, Бразилия, Южная Корея, Япония, Аргентина, Латвия, Молдова, Кыргызстан, Российская Федерация, Украина и др.
К государствам, где нормы, регулирующие вопросы государственно-частного партнерства закреплены в различных нормативных правовых актах (законах о концессиях, государственных закупках, контрактных формах, секторальном регулировании и др.) относятся: Италия, Великобритания, Бельгия, США, Китай, Болгария, Хорватия, Словакия, Индия, Литва, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан и др.
Кроме того, имеется ряд государств, в которых вопрос государственно-частного партнерства законодательно не урегулирован. Это Австрия, Армения, Израиль, Швеция, Сирия, Эстония, Туркменистан и др.
Страны, делающие выбор в пользу принятия специального законодательства, регулирующего ГЧП, обычно преследуют цель четко определить все необходимые элементы регулирования ГЧП: функции и обязанности различных государственных органов; повысить уровень транспарентности процедур по заключению соглашений о ГЧП и прав инвесторов.
Характеризуя опыт стран СНГ по исследуемому вопросу, следует подчеркнуть, что в России разработан Модельный Закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», который стал побудительным импульсом для разработки субъектами РФ своих законов. В упомянутом Модельном Законе отражены: законодательное определение ГЧП; обусловленная сфера применения ГЧП; блок финансовых обязательств, которые в рамках бюджетного законодательства могут взять на себя органы государственной и муниципальной власти; основные договоры по проектам ГЧП.
К тому же, практика в отношении проектов ГЧП показала, что федеральное законодательство не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровней, которые и могут сформировать массовый проектный рынок развития инфраструктуры. Однако, учитывая приоритетность инвестиций в региональные и муниципальные проекты, надо констатировать, что сейчас настоятельно требуется модернизация нормативно-правовой базы также и на региональном уровне.
На данный момент в России создана достаточно развитая организационная структура, ориентированная на развитие государственно-частного партнерства. После принятия Федерального закона «О концессионных соглашениях» в 2005 г. в Минтрансе России был создан Экспертный совет по развитию ГЧП, а также было подписано Соглашение о сотрудничестве с Внешэкономбанком России.
Кроме того, при Минэкономразвития России был создан Департамент инвестиционной политики и развития государственно-частного партнерства и образован Экспертный совет по государственно-частному партнерству. В Государственной Думе РФ при Комитете по экономике и предпринимательству создан Подкомитет по государственно-частному партнерству. При Внешэкономбанке в июне 2008 г. был образовании Центр государственно-частного партнерства.
1 См.: Делмон Дж. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: практическое руководство для органов государственной власти. Издание Всемирного банка. Версия на русском языке была подготовлена для АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» при финансовой поддержке Консультативного офиса по участию частного сектора в инфраструктуре РИДЕ. 2010. - С. 14.
Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) организовал Комитет по государственно-частному партнерству и инвестиционной политике. В рамках РСПП также функционирует Национальное агентство прямых инвестиций.
Все большую значимость приобретает развитие института ГЧП также и в других в странах СНГ: Казахстане, Украине, Молдове, Кыргызстане, Узбекистане и др. В этих странах интенсивно разрабатывается нормативно-правовое обеспечение механизмов ГЧП, реализуется ряд проектов, создаются институциональные основы партнерства, определяются условия и инструментарий вступления регионов в сферу ГЧП.
В Молдове, Кыргызстане и Украине законы о государственно-частном партнерстве были приняты. В остальных странах СНГ правовая база, поддерживающая развитие ГЧП, включает в себя ряд специальных законодательных актов, среди которых следует в первую очередь назвать законы о концессиях, о разделе продукции, о государственном заказе и др.
Например, Украина с 1 июля 2010 года имеет Закон «О государственно-частном партнерстве» № 2404-У1, а 9 февраля 2011 года Кабинет Министров Украины утвердил Постановлением № 81 «Порядок предоставления частным партнером государственному партнеру информации о выполнении договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства». Таким образом, законодательная и нормативно-правовая база предоставляет реальную возможность использовать механизмы ГЧП в различных секторах реальной экономики, в том числе регулировать деятельность местных громад (территориальных общин)1.
Однако экспертный анализ указанного ранее Закона «О государственно-частном партнерстве» позволяет сделать вывод о некотором несовершенстве этого украинского законодательного акта, призванного регулировать отношения между государством и частным бизнесом в сфере ГЧП. Так, например, в ст. 1 «Определение и признаки государственно-частного партнерства» зафиксировано, что «Государственно-частное партнерство - сотрудничество между государством Украина, Автономной Республикой Крым, территориальными общинами в лице соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления в лице соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления (государственными партнерами) и юридическими лицами, кроме государственных и коммунальных предприятий, или физическими лицами - предпринимателями (частными партнерами), осуществляемое на основе договора в порядке, установленном настоящим Законом и другими законодательными актами (часть 1)»2.
Вдумчивое прочтение первых же слов цитируемой статьи Закона вызывает вполне закономерный вопрос: А почему в тексте столь важного акта сразу же декларируется «сотрудничество»?3 А не взаимодействие, например? Ведь, мировой опыт и современная зарубежная практика наглядно свидетельствует, что государственно-частное партнерство - это не некое «царствие благоденствия», в котором все весьма довольны друг другом, а все проекты реализуются в комфортных условиях (то есть, частный бизнес получают вожделенную прибыль, публичный собственник осуществляет свой публичный интерес, поскольку цены (на товары) и тарифы (на услуги) на повышаются в течение всего жизненного цикла проекта на основе ГЧП, широкие слои населения также довольны и т.п.).
По нашему мнению, украинскому законодателю следовало бы использовать понятие «взаимодействие», которое имеет более нейтральный контекст и представляет собой определенную «ступеньку» (промежуточную форму) между понятиями «контакт» и «сотрудничество».
Думается, что государственно-частное партнерство является особым видом взаимодействия государства и частного сектора в экономической области, проявляющимся в различных формах и отличающимся уравновешенностью интересов, прав и обязательств сторон при доминирующей ориентации на достижение публичной пользы в процессе осуществления социально-значимых проектов.
Следующим аспектом, вызывающим некоторое недоумение, выступает отнесение украинским законодателем органов местного самоуправления к числу «государственных партнеров», хотя, с позиций теории государства и права, органы местного самоуправления в принципе не могут быть отнесены к последним, поскольку они не являются частью государства.
1 Сущность местного самоуправления заключается в том, что оно представляет собой децентрализованную форму управления, предполагающую известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ - громад (городской, сельской громады, союза громад). Это закрепила ст. 140 Конституции Украины, провозгласившая, что местное самоуправление является правом территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселков и города - самостоятельно решать вопросы местного значения. Основные функции самоуправления: административная (управленческая) и функция самоорганизации населения. Таким образом, первичным субъектом местного самоуправления Конституция провозгласила не административно-территориальную единицу, а территориальную общину в качестве определенной самоорганизации граждан, объединенных по территориальному признаку в целях удовлетворения в рамках закона своих коллективных потребностей и запросов, а также защиты своих легитимных прав и интересов. Закрепленные в Конституции Украины (раздел XI) основы функционирования местного самоуправления в целом соответствуют Всемирной Декларации местного самоуправления и Европейской хартии о местном самоуправлении. В свете этих документов Основной закон Украины определяет понятие субъектов местного самоуправления, порядок формирования его органов, предметы ведения, материальную и финансовую основу.
2 См.: Официальное Интернет-представительство Президента Украины // www.president.gov.ua
3 В этой связи следует отметить, что и в проекте Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» содержится определение ГЧП, трактующее его как «сотрудничество» между государством и частным сектором («государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество на договорной основе между государственным и частным партнерами с целью реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности на национальном и региональном уровнях на условиях разделения ресурсов, рисков, доходов и ответственности») (п. 1 ст. 1).
Некоторый свет на столь странное нарушение незыблемых основ теории проливает п. 1 ст. 7, в которой речь идет об объектах государственно-частного партнерства. Указанный пункт гласит: «Объекты государственно-частного партнерства - объекты, находящиеся в государственной или коммунальной собственности или принадлежащие Автономной Республике Крым»1.
Таким образом, если исходить из того, что вся совокупность собственности в государстве Украина делится на государственную и коммунальную собственность, то органы местного самоуправления законодателю следовало бы отнести в разряд «коммунальных партнеров»2. Однако, понимая некоторую неблагозвучность предлагаемого названия, можно предложить более приемлемое словосочетание - «публичные партнеры», заменив им содержащейся в рассматриваемом Законе термин «государственные партнеры».
С нашей точки зрения, термин «публичные партнеры» как нельзя более емко и точно выражает собой сущность ГЧП или PPP (Public Private Partnership - по-английски). Государственная и коммунальная собственность на Украине в своей совокупности составляют именно публичную собственность, а органы государственной власти и органы местного самоуправления являются публичными собственниками.
Конечно, читатель вправе спросить: «Имеют ли эти терминологические тонкости какой-либо смысл? Государственные или публичные партнеры, не все ли равно?»
В том то и дело, что не все равно. Вполне реальна ситуация, при которой зарубежный инвестор заключает, например, концессионный договор с органом местного самоуправления (пусть предметом этого договора будет осуществление газификации какого-либо района). В концессионном договоре первый будет зафиксирован как государственный партнер. При неблагоприятных обстоятельствах реализации данного проекта на основе ГЧП (концессия - одна из разновидностей государственно-частного партнерства) концессионер (иностранный инвестор) обращается в Третейский суд. «Зубастые» адвокаты концессионера сразу же «зацепятся» за то обстоятельство, что орган местного самоуправления не может являться (с позиций теории государства и права и международного права) «государственным партнером». Все апелляции к тому, что этот термин зафиксирован в национальном Законе о ГЧП, не будут иметь никакого результата (со всеми вытекающими отсюда последствиями).
Тем более, пункт 2 ст. 2 анализируемого Закона гласит, что «В случае, если международными договорами Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом, применяются правила международного договора». Таким образом, своеобразная «мина замедленного действия» уже изначально «заложена» в самом первом пункте первой статьи Закона «О государственно-частном партнерстве».
К сожалению, приходится констатировать, что ошибка, имеющая концептуально-теоретический характер, «прокралась» и в Федеральный закон Российской Федерации «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 3 названного Закона, право собственности на объект концессионного соглашения принадлежит или будет принадлежать концеденту (то есть государству в лице его уполномоченного органа), который обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный концессионным соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления вида деятельности, определенного таким соглаше-
нием3.
Однако в ст. 8 названного Закона, где речь идет о правах и обязанностях концессионера, зафиксировано, что при исполнении концессионного соглашения концессионер вправе распоряжаться объектом концессионного соглашения в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и концессионным соглашением (п. 1)4.
Налицо юридическая коллизия, то есть явное противоречие (столкновение) одной нормы рассматриваемого законодательного акта другой норме, которая также закреплена в его тексте.
Таким образом, долгожданный российский закон5, обеспечивший легитимную основу для реализации проектов в сфере ГЧП (известно, что концессия является наиболее гибкой и эффективной формой государственно-частного партнерства), закрепил норму, согласно которой концессионеру передается право распоряжаться концессионным объектом. Данная ситуация вызывает, мягко говоря, легкое недоумение. Почему нарушается фундаментальное право публичного собственника на распоряжение его объектом, который передан во временное пользование и на возмездной основе? Почему оказалась «забытой» знаменитая триада прав собственности (право владения - право пользования -право распоряжения), которую должен знать любой студент-старшекурсник юридического вуза?
Собственник может передать концессионеру право владения и право пользования, но уж никак не право распоряжения, поскольку такое право является его неотъемлемой прерогативой. Распоряжаться, то есть определять судьбу концессионного объекта, может исключительно собственник указанного объекта (то есть, исходя из норм рассматриваемого Закона, публичный собственник - государство или орган местного самоуправления).
1 См.: Официальное Интернет-представительство Президента Украины // www.president.gov.ua
2
В данной связи надо заметить, что в период НЭПа (20-е гг. ХХ века) были широко распространены так называемые «коммунальные концессии».
3
См.: Российская газета. - М., 2005. - 26 июля.
4 Там же.
5 В этой связи следует заметить, что еще 21 августа 1995 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу законопроект «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами», который был принят Госдумой в первом чтении 3 апреля 1996 г. В процессе подготовки ко второму чтению поступило около 200 поправок от субъектов законодательной инициативы.
Изложенное ранее свидетельствует о несовершенстве действующего российского концессионного законодательства, которое отнюдь не способствует развитию концессионных форм хозяйствования в нашей стране. И, в сущности, потенциальному концессионеру (инвестору) совсем не важно, откуда «взялась» такая концептуально-теоретическая ошибка и какова ее правовая природа (недоработка ли это редакторов-юристов Государственной Думы или сознательно внесенная некорректность с тем, чтобы государственные чиновники могли еще неопределенное время «греть руки» на лицензионно-разрешительной системы, успешно развивая коррупционную составляющую).
Конечно, можно возразить и сказать, что указанная норма «работает» как раз на концессионера, предоставляя ему больше прав, чем заявлено в ст. 3. Однако п. 2 ст. 2 Закона «О концессионных соглашениях» гласит о том, что «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора»1. Поэтому потенциальный иностранный концессионер вряд ли рискнет иметь дело в России, участвуя в проекте, реализуемом на основе концессий, зная о данной коллизии, говорящей о несовершенстве действующего законодательства в рассматриваемой сфере.
В контексте изложенного ранее, надо сказать о типичности таких (и других) аспектов и нюансов, содержащихся в национальных законах стран СНГ в области ГЧП и порождающих определенные трудности, не решенные проблемы и недостатки в деятельности органов власти и представителей частного бизнеса. Среди таких недостатков, в первую очередь, необходимо назвать следующие:
• отсутствие единых подходов к дефинициям форм взаимодействия государственного и частного секторов, реализуемых на основе ГЧП;
• наличие системных ошибок в процессе выстраивания взаимоотношений с бизнесом, которые вызывают недоверие у инвесторов и не дают возможности осуществить потенциально выгодные и нужные публичному собственнику проекты;
• отсутствие соответствующих полномочий у ведомственных министерств, выступающих в качестве одной из сторон партнерских отношений с частным бизнесом.
Представляется, что процесс развития и совершенствования национального законодательства в сфере государственно-частного партнерства, а также гармонизация такого законодательства на пространстве СНГ позволят не только определить общую Концепцию развития института ГЧП в странах Содружества, стратегию поэтапного введения и использования разнообразных моделей государственно-частного партнерства, но и определить четкие ориентиры развития отраслей и сфер, в которых допустимо заключение договоров и соглашений на основе ГЧП.
Кочерга С.А.
к.ю.н., доцент, проректор МЭСИ, сертифицированный международный и федеральный эксперт по оценке
качества профессионального образования
трансформация профессиональных компетенций государственных
гражданских служащих в условиях информационного общества
Динамичные изменения, происходящие в мировом сообществе и Российской системе государственного управления, в условиях глобализации экономики и интенсивной информатизации предъявляют принципиально новые требования к работе государственных служащих. Главной целью административной реформы, происходящей в России, является модернизация и повышение эффективности государственного управления. Реализация поставленных задач напрямую зависит от профессионализма и компетенций государственных служащих в области инновационных технологий.
В соответствии с Указом президента РФ № 261 от 10 марта 2009 г. утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», в соответствии с которой одной из приоритетных задач является формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Для этого, прежде всего, необходимо совершенствовать кадровую политику: систему отбора, обучения и развития кадров.
Одним из основополагающих принципов государственной гражданской службы является профессионализм и компетентность, что законодательно закреплено2. К числу квалификационных требований к должностям гражданской службы относятся требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей3, к которым в рамках административной реформы инновационными процессами в системе государственной гражданской службы относится и ИКТ компетенции государственных служащих.
Реформа государственной службы предусматривает разработку и внедрение в деятельность федеральных и региональных органов власти целого спектра информационных технологий для создания единой системы взаимодейст-
1 Российская газета. - М., 2005. - 26 июля.
2 Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. - М., 2004. - № 3539, 31 июля.
3 Там же.
