CC BY
156
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2007. № 6
Е.А. Махортов, А.С. Семченков
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК
ФОРМА ОТНОШЕНИЙ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА В РОССИИ
Современный этап характеризуется переходом России к поступательному развитию во всех сферах общественных отношений, пришедшему на смену периоду неустойчивости и непрерывных социальных потрясений. Как подчеркнул в своем послании Федеральному Собранию президент РФ В.В. Путин, "политика стабилизации исчерпала себя... и ей на смену должна прийти политика, устремленная в будущее"1.
Оптимальный путь развития страны предполагает не только опору на самобытный национальный опыт России, но и учет общемировых политических и экономических тенденций, возможность критического заимствования зарубежных механизмов и технологий для достижения целей государственной политики.
Один из таких механизмов — взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом. Являясь необходимым условием развития эффективной рыночной экономики, подобное взаимодействие в ходе процесса своей институционализации приобрело характер партнерства государства и частных предпринимателей (Public-Private Partnership — РРР) и получило название государственно-частного партнерства (ГЧП).
Существуют различные подходы к трактовке ГЧП. В рамках экономического подхода государственно-частное партнерство сравнивают с косвенной приватизацией2. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в тех стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП является сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, пере-
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, 25 апреля 2005 г. // Официальный сайт Президента РФ (http://www.kremlin.rii/appears/ 2005/04/25/1223_type63372type63374type82634_87049. shtml).
2 Public/Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985. P. 67.
давались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.
ГЧП также определяется как особая, но вполне полноценная замена приватизационных программ, позволяющая, с одной стороны, реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, а с другой — сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики3. Государство не лишается прав собственника, привлекая при этом ресурсы бизнеса к решению широкого круга проблем.
Стоит отметить, что участие бизнеса в реализации проектов требует правового закрепления партнерства как особого рода взаимодействия государства и бизнеса, что ведет к существенным институциональным изменениям внутри системы отношений "власть — бизнес", позволяющим расширять участие предпринимателей в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-част-ного партнерства. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью4.
Согласно второму подходу, связанному с государственной политикой и управлением, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь при этом ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных благ5. См.:
В отличие от вышеизложенных точек зрения, авторы исходят из расширительной трактовки ГЧП как конструктивного взаимодействия власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д. В данном случае мы согласны с принятым за рубежом толкованием ГЧП как любых форм партнерства государства и предпринимательского корпуссг6. При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности: сюда
3 См.: Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005. С. 34—37.
4 См.: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 2.
5 Gerrard М.В. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? 11 Finance & Development. 2001. Vol. 38. N 3.
6 См.: Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Сайт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (http://ww.riisrand.ru/vlast/publikac/ partn/).
следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нор-мативно-правовых актов и целевых программ.
Рассмотрев основные подходы к трактовке ГЧП как особого механизма взаимодействия власти и бизнеса, остановимся на существующих определениях понятия государственно-частного партнерства.
Так, Е. Коровин определяет ГЧП как "среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод"7.
В.Г. Варнавский считает, что в современном понимании ГЧП — это "институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг"8.
Дефиниции ГЧП, присутствующие в законах субъектов Российской Федерации, демонстрируют специфику понимания данного явления региональными органами государственной власти и управления. Например, в законе "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области" ГЧП понимается как взаимоотношения между Томской областью либо Томской областью и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающихся по поводу развития инновационного потенциала региона, а также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в областной или муниципальной собственности либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального и местного значения.
В законе Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в го-сударственно-частныхпартнерствах" ГЧП определяется как взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществля-
7 Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки. Выступление на круглом столе "Федеральные инструменты поддержки инвесторов", 10 октября 2006 г. // Сайт "Регионалистика" (1Шр://ге-gionalistica.ru/project/ туе81рго]ес1Дес1_т81г).
8 Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство // Сайт «Экспертный канал "Открытая экономика"» (http://www.opec.rn/article_doc.asp7d_по=50578).
ется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.
Учитывая принятую нами расширительную трактовку партнерства и определенную ограниченность вышеприведенных определений экономической сферой, дадим, на наш взгляд, обобщенную дефиницию понятия ГЧП. Мы считаем, что государственно-частное партнерство представляет собой взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах (начиная от контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая консультациями государства и бизнес-ассоциаций) и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях.
Согласно подходу Л. Отула9, государственно-частное партнерство является элементом и разновидностью политических сетей — сетей производителей (в соответствии с классификацией Р. Родеса10). Поэтому для него характерна вся полнота признаков данного рода взаимодействия правительственных и общественных структур.
Как любая политическая сеть, ГЧП основывается на объединяющем его участников общем интересе. "Расходные", т.е. ориентированные на затраты в сфере безопасности и развития страны, интересы государства и "доходные", ориентированные, в первую очередь, на получение прибыли, интересы бизнеса11 совмещаются в рамках достижения общихцелей государственной политики, связанной с созданием и восстановлением важныхдля страны объектов и инфраструктуры.
Для ГЧП, как и для политических сетей, характерно наличие институциональной составляющей сотрудничества — договора, определяющего цели, направления и принципы отношений власти и бизнеса в той или иной сфере.
Политическим сетям и партнерству присущ обмен ресурсами между участниками. В ГЧП данный обмен проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или иными объектами в ответ на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний.
Подобно политическим сетям, ГЧП ограничено определенными секторами взаимодействия — жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, энергетика, культура, разработка высоких технологий и т.д.
ГЧП и политические сети характеризуются неиерархическим характером: отношения власти и бизнеса основаны на паритете, равенстве прав и ответственности участников друг перед другом и перед законом.
9 О'Toole L. The Implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World // Journal of Public Administration Research and Theory. 1997. Vol. 7.
10 Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches // Policy Network in British Government. Oxford, 1992.
11 Подробнее см.: Якунин В.И. Партнерство в механизме государственного управления // Социс. 2007. № 2.
Наконец, общим признаком сетей и ГЧП является наличие особой культуры консенсуса, когда государство и бизнес, не вмешиваясь в сферы автономной компетенции, способны на конструктивной и доверительной основе достигать согласия по поводу средств и результатов своего сотрудничества.
Формы государственно-частного партнерства можно классифицировать по разным основаниям, но наиболее подходящим для нашего анализа критерием является разграничение по сферам реализации данных отношений власти и бизнеса. Традиционно рассматривается ГЧП в сфере экономики и государственного управления.
В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия общественного и частного секторов при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. Чем больше функций и правомочий берет на себя одна из сторон, чем больше ее участие в реализации проекта, тем больше данная модель взаимоотношений напоминает приватизационную или национализирующую схему.
Существуют такие формы партнерства, как взаимодействие на основе контракта, договор аренды (лизинг), соглашение о разделе продукции (СРП), инвестиционный контракт, концессии, акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия).
На основе рассмотрения типов взаимодействия бизнеса и власти с определенной долей условности можно выделить различные модели ГЧП, удобные для теоретического осмысления, поскольку на практике партнерства соединяют в себе несколько моделей. Каждой из базовых моделей партнерства присуще специфичное соотношение форм организации, финансирования и кооперации (таблица)12.
Таблица
Модель Собственность Управление Финансирование
Модель оператора Частная/государственная Частное Частное
Модель кооперации Частная/государственная Частное/государственное Частное/государственное
Модель концессии Государственная Частное/государственное Частное/государственное
Модель договорная Частная/государственная Частное Частное
Модель лизинга Частная Частное/государственное Частное/государственное
12 См.: Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. № 2. С. 13.
зованный лоббизм призван усилить управленческую, распределительную и иные функции институтов власти. При этом необходимо иметь в виду, что важнейшим условием проявления лоббизмом своих позитивных качеств выступает политическая, экономическая и духовная стабильность в стране.
Формами ГЧП в политической сфере являются: консультации представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей; независимая экспертиза проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней в области экономики и других сферах; подготовка и внесение предложений по реализации тех или иных направлений государственной политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке экспортеров; информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей.
Характеризуя положение дел в сфере государственно-частного партнерства в России, следует отметить неоднозначность складывающейся ситуации. С одной стороны, правительство и органы исполнительной власти приступили к созданию особых экономических зон, которые станут "инкубаторами" технических нововведений и изобретений, начинается разработка концессионных соглашений, очень важных для привлечения долгосрочных инвестиций в страну. С другой стороны, такая форма взаимодействия государства и бизнеса требует огромной работы в сфере законодательства. Необходимо четко определить все аспекты контрактов, заключаемых между сторонами. Так, принятый в 2006 г. закон РФ о концессиях является, безусловно, важным шагом в реализации потенциала ГЧП в нашей стране. Однако этот закон не лишен недостатков, главный из которых состоит в том, что из объектов концессионных соглашений исключены природные ресурсы, в том числе в области недропользования. Не решены многие проблемы и с магистральным трубопроводным транспортом, в создании которого может участвовать частный капитал (необходимость и возможность такого участия в принципе уже признаны). Особой формой ГЧП в сфере нефтяного бизнеса стали соглашения о разделе продукции, широко используемые в мировой практике. Подобная форма партнерства особенно важна для России при переходе к освоению новых районов нефтедобычи, особенно на арктическом шельфе. К сожалению, нынешние процедуры достижения подобных соглашений предельно забюрократизированы. По оценкам Министерства природных ресурсов, в настоящее время до начала реализации любого соглашения о разделе продукции необходимо пройти 28 этапов подготовки и согласований, и эта процедура растягивается на 2—3 года16.
Таким образом, экспертами отмечается, что внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем
16 См.: Осадчая И., Осадчий Н. Становление крупных бизнес-структур в России и их взаимоотношения с государством // Наука и жизнь. 2007. № 2.
правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера. В этой связи возникает вопрос: существуют ли политические условия для реализации партнерских отношений власти и бизнеса в нашей стране и в какой мере они к этому предрасполагают?
Следует отметить, что ГЧП служит инструментом экономической и, говоря шире, государственной политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства, а с другой — гражданского общества и его отдельных корпораций. В странах Запада удал ось установить более или менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм взаимодействия.
Политический режим, в рамках которого осуществляется партнерство власти и бизнеса, может быть не только демократическим, но и авторитарным. В последнем случае конструктивные отношения правительства и компаний возникают в системе корпоративизма, способствующей установлению баланса интересов между государством и конституирующими политическую систему группами. Однако именно развитые формы демократии, правовой государственности предоставляют возможность выстраивать данные отношения, руководствуясь принципами равноправия сторон, добровольности принятия ими на себя обязательств, ответственности за их исполнение, соблюдения норм законодательства, свободы обсуждения проблем, представляющих взаимный интерес, уважения позиций партнеров и т.д. Государство и бизнес на Западе уже стали достаточно зрелыми партнерами, которые не посягают на автономные сферы жизни друг друга и сохраняют друг от друга известную степень независимости. При этом государство и в развитых странах выступает в роли первого и ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом.
В России подобный опыт исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса отсутствует, хотя ГЧП в форме концессий, акционирования и т.п. широко использовались еще самодержавными правителями для модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры городов, строительства и эксплуатации железных дорог, развития металлургии и т.д. Концессии существовали и в советской России периода нэпа, однако весомого вклада в развитие экономики они не внесли, а впоследствии были упразднены.
На возможность использования ГЧП существенное влияние оказывает и российская политическая традиция, доминанта развертывания политического процесса в нашей стране в виде роли государства как основного субъекта ее социально-экономической и политической модернизации. Российское государство нередко осуществляет вмеша-
4 ВМУ, политические науки, № 4
49
тельство в автономные сферы жизни общества, в том числе и компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно.
Не способствует внедрению ГЧП в России и коррумпированность государственного аппарата на всех уровнях власти, что препятствует установлению доверительных и конструктивных отношений с предпринимателями.
Бизнес как партнер в России остается пока во многих отношениях незрелым участником во взаимодействии с властью. Недостаточно развита социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных, но и общенациональных проблем. Как крупный, так и средний и малый бизнес демонстрируют в основном стремление к получению собственности, прибыли, перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны, не к предпринимательской активности как таковой.
В результате подобного недальновидного поведения отечественного бизнеса в экономике наблюдаются истощение минерально-сырьевой базы страны на фоне очевидных успехов компаний нефтегазодобывающей отрасли, деградация инфраструктуры топливно-энергетического комплекса, дезорганизация системы воздушного транспорта, появление вместо государственных частных монополий (в морских портах Дальнего Востока и Новороссийска). Все эти обстоятельства указывают на недостаточное осознание большинством предпринимательского корпуса наличия у него интересов, совпадающих с национальными приоритетами, а следовательно, на неоднозначность последствий допуска частных компаний к эксплуатации производственной инфраструктуры, находящейся в собственности государства.
Если же оценивать роль отдельных компаний, корпораций и бизнес-ассоциаций как участников политического партнерства с государством, то следует отметить, что в данном качестве они еще только конституируются. Далеко не все бизнес-структуры заинтересованы в осуществлении функций представительства интересов общества в органах власти. Кроме того, препятствует отсутствие законодательно закрепленных за ассоциациями прав решающего, а не просто совещательного голоса при принятии соответствующих нормативных актов и программ. Как справедливо отмечает В.И. Якунин, "в Германии есть блестящий опыт, когда предпринимательство объединяется в ассоциации и союзы. Казалось бы, в России тоже есть ассоциации и союзы: РСПП, отраслевые союзы, ТПП РФ. Но, в отличие от Германии, эти медиаторские структуры практически бесправны перед лицом государства. Иногда их призывают на совет по конкурентоспособности и частному предпринимательству при правительстве, но все их права заключаются в основном в том, чтобы присутствовать и иногда выступать и констатировать, что никто всерьез не воспринимает. А вот в Германии по закону национально значимые экономические, финансовые, правовые решения не принимаются, условно скажем, без визы
этих негосударственных, ассоциативных образований бизнеса. И государство понимает, что, вырабатывая свои законы и иные решения, оно прежде всего должно сверить часы с потребителями этих законов, с субъектами регулируемых отношений. В данном случае с частным партнером"17.
Все сказанное о политических условиях для функционирования ГЧП в нашей стране не означает, что в РФ отсутствует практика позитивного сотрудничества власти и бизнеса. В качестве примера можно привести естественные монополии, некоторые крупные корпорации в сфере энергетики, которые давно и вполне осознанно идут на кооперацию с федеральным правительством и его ведомствами, органами власти субъектов федерации в различных сферах и при реализации национальных проектов. В ответ на это государство оказывает помощь и существенную поддержку данным корпорациям в продвижении их интересов за рубежом, заключению контрактов и экономической экспансии в других странах.
Оптимальной формой государственно-частного партнерства в экономике в современных российских реалиях следует признать концессию в виде вертикально-интегрированных структур, деятельность которых находилась бы под жестким контролем государства. При этом концессия не может быть использована в отношении стратегических объектов, сетевых сегментов естественных монополий, систем жизнеобеспечения населения и предприятий. Избежать коррупции позволит перекрестный контроль этих структур со стороны органов власти и общества, а также законодательно закрепленный отказ от передачи в концессию вышеуказанных объектов и систем. В политической сфере ГЧП целесообразно развивать в направлении придания ассоциациям и объединениям предпринимателей прав полноценного участия в выработке государственных решений по затрагивающим интересы бизнеса проблемам.
Таким образом, наряду с правовыми, экономическими условиями и условиями в области управления, сильная и дееспособная государственная власть, руководствующаяся национальными целями, а также превращение компаний и бизнес-структур в полноценные субъекты политики, выражающие интересы общества, позволят и далее развивать ГЧП в России.
17 См.: Якунин В.И. Указ. соч.
