CC BY
14
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2020. Т. 7, № 4 (28). С. 14-23. УДК 940.2
DOI 10.24147/2312-1300.2020.7(4). 14-23
Д. И. Попов
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И ПОРЯДОК СОЗДАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.
Показана эволюция правового регулирования порядка создания общественных организаций в России во второй половине XIX в. Установлено, что основным критерием законности общественного формирования в России являлось наличие у него утверждённого государственной властью устава. Законодательное регулирование создания обществ частной инициативы сводилось к определению перечня органов государственной власти, правомочных утверждать уставы новых обществ. Посредством издания широкого круга подзаконных актов государственная власть устанавливала требование к содержанию уставных норм, определяла процедуру их утверждения. Автор установил, что во второй половине XIX в. происходила децентрализация механизма создания обществ частной инициативы и упрощение административной разрешительной процедуры.
Ключевые слова: Россия; общественность; интеллигенция; общественные организации; уставные документы; государственная власть; правовое регулирование создания обществ.
D. I. Popov
STATE POWER AND THE PROCEDURE FOR CREATING PUBLIC ORGANIZATIONS IN RUSSIA IN THE SECOND HALF OF THE 19th CENTURY
The article reveals the evolution of legal regulation of the procedure for creating public organizations in Russia in the second half of the 19th century. It is established that the main criterion for the legality of public organizations in Russia was the presence of a charter approved by the state authority. Legislative regulation of the creation of private initiative societies was reduced to determining the list of state authorities authorized to approve the charters of new societies. Through the publication of a wide range of secondary legislation, the state authority established the requirements for the content of statutory norms and determined the procedure for their approval. The author found that in the second half of the 19th century there was a decentralization of the mechanism for creating private initiative societies and simplification of the administrative licensing procedure.
Keywords: Russia; public; intelligentsia; public organizations; charter of organization; state power; legal regulation of the creation of public organizations.
Во второй половине XIX в. разнообразные по характеру и целям деятельности общественные организации отражали социокультурный и общественно-политический потенциал российского социума и являлись ячейками формировавшейся в стране демократической гражданской культуры [1]. Прообразы общественных организаций впервые появились в России в годы царствования Екатерины II. Отечественное законодательство ХУШ-Х1Х вв. рассматривало создание общественных организаций не в качестве законного права населения, но как милость, даруемую властью по своему усмотрению [2,
с. 33]. Подписанный в 1872 г. императрицей Устав благочиния различал «законом утверждённое общество», охраняемое «в своей законной силе», и «законом не утверждённое общество», не признаваемое «за действительное» [3, с. 467]. Наличие устава являлось основным критерием законности общественной организации в России.
В отличие от коммерческих юридических лиц, правовой статус некоммерческих общественных формирований вплоть до 1906 г. не регламентировался каким-либо одним законом и попадал под действие целого ряда различных правовых актов. Устав
первой организации подобного рода - Вольного Экономического общества (1765 г.) -был утверждён лично императрицей и потому получил силу закона [4]. «Основанное на добровольном соединении членов» и именовавшееся «императорским», Вольное Экономическое общество пользовалось личным покровительством Екатерины II и ею субсидировалось [5, с. 4. 11-12, 23]. Одобрение монархом устава Вольного Экономического общества стало прецедентом, уставы создававшихся во второй половине XVIII - первой половине XIX в. общественных организаций также требовали высочайшей санкции. Это серьёзно усложняло процедуру создания новых обществ. Зависимость общественных инициатив от решения одного лица зачастую приводила к самым неблагоприятным последствиям. Например, после 1789 г. Екатерина II, потрясённая событиями Французской революции, создание новых обществ вообще не санкционировала [6, с. 53]. С 1848 по 1859 г. действовал наложенный Николаем I запрет на учреждение благотворительных организаций [7, с. 286].
Для того чтобы устав предполагаемого к открытию формирования прошёл все необходимые бюрократические инстанции и попал на подпись к монарху, учредителям требовалось приложить немало усилий, иметь в своём составе влиятельных лиц, обладавших лоббистскими возможностями. В противном случае их инициативы были обречены. Например, в 1860 г. министр народного просвещения Е. П. Ковалевский сообщил группе учредителей из г. Пензы (преимущественно местным преподавателям и чиновникам), выступившей с инициативой создания Общества распространения грамотности, что он «не находит удобным без настоятельной надобности утруждать Государя Императора» [8, л. 4-5]. Действительно, в ситуации постоянно возраставшего потока прошений, направляемых учредителями новых обществ на высочайшее имя, верховная власть оказалась перегруженной второстепенными функциями.
С другой стороны, уставы общественных организаций, получившие посредством высочайшего утверждения силу закона, обладали своего рода защитой от бюрократического произвола и различных вмешательств со стороны полицейских властей. Такие
формирования частной инициативы, в гораздо меньшей степени завися от политической конъюнктуры, обладали возможностью «управляться сами собою», о чём не двусмысленно говорилось в их уставах [4, с. 373].
Общественный подъем начала 1860-х гг. дал мощный импульс развитию общественной самоорганизации, открыв новые возможности для её проявления. На авансцену общественной жизни выдвинулась интеллигенция (чиновники, врачи, преподаватели, офицеры), представлявшая собой новый тип личности, отличающийся гражданской активностью, критическим осмыслением действительности, способностью выстраивать новые формы социальной организации и социальных отношений. Её отличала не виданная ранее потребность в объединении, создании организационно оформленных структур, позволявших на законных основаниях не только собираться для обсуждения актуальных вопросов жизни России, но и «проводить свои мысли в жизнь... приносить пользу родине, жить и общими, а не только узкими личными интересами» [9, с. 240]. Закономерен поэтому быстрый рост числа новых общественных формирований, ставших во второй половине XIX в. атрибутами общественной жизни не только столичных и губернских центров, но и многих уездных городов России. Наряду с увеличением численности общественных организаций, усиливалась их специализация в той или иной области социально значимой деятельности.
В 1860-х гг. правительственная политика в отношении разнообразных проявлений общественной самоорганизации претерпевает известные изменения по сравнению с периодом XVIII - первой половины XIX в. Отечественный исследователь А. С. Туманова вполне справедливо отмечает, что идеология и практика полицейского государства, регулировавшего начиная с царствования Екатерины II создание и деятельность общественных формирований, исходила из того, что «счастья можно достичь только благодаря тотальной регламентации всего и вся и что только государь мог знать, что является для отдельного индивида и для государства в целом позитивным, а что негативным» [2, с. 33]. На этом основывался разрешительный режим создания общественных организаций
в России. Вплоть до 1860-х гг. верховная власть в лице российских государей хоть и давала согласие на открытие отдельных обществ, но делала это скорее в порядке особой милости, чем общего правила. Каждый утверждённый монархом устав представлял собой форму «привилегии и пожалования» [10, с. 16]. Например, император Николай I в течение своего царствования санкционировал открытие всего 25 новых организаций, уставы которых были составлены таким образом, что превращали их в общественно-государственные формирования, находившиеся под правительственной опекой [10, с. 24, 25]. Это были по преимуществу научные, сельскохозяйственные и благотворительные общества. Всего же к середине XIX в. в России функционировало около сотни общественных организаций, с большей или меньшей долей участия государства в их работе [11, с. 182-183].
В условиях начавшихся буржуазных реформ Александр II отказывается от настороженно-неодобрительного отношения своих предшественников к разнообразным проявлениям общественной самодеятельности. Реформаторское крыло его правительства проявило известную заинтересованность в привлечении общественности к решению наиболее острых социальных проблем, воспринимая разнообразные инициативы «снизу» в качестве продолжения и поддержки собственных реформаторских усилий. С помощью упрощённого порядка открытия новых общественных организаций, выдачи им субсидий, санкционирования новых направлений и форм их деятельности власти даже пытались стимулировать общественную самоорганизацию в стране. Члены таких формирований привлекались к решению «общеполезных задач» в области благотворительности, распространения в народной среде специальных (сельскохозяйственных, медицинских и др.) знаний, культурной жизни городских центров и сельской местности (устройство библиотек, театров, музеев, спортивных и детских площадок, озеленение и благоустройство улиц и т. п.), содействия предпринимательству, научно-исследовательской деятельности, а также освоения новых территорий. В начале 1860-х гг. широкую поддержку развернувшемуся в России
общественно-педагогическому движению (сопровождавшемуся открытием по всей стране культурно-просветительных обществ) оказало Министерство народного просвещения, глава которого А. В. Головин прямо заявил о том, что все правительственные усилия в деле «распространения правильных понятий о воспитании юношества... будут недостаточны без содействия частных лиц». В этом министра поддержали редактор «Журнала Министерства народного просвещения» К. Д. Ушинский и попечитель Одесского учебного округа Н. И. Пирогов [12, с. 93; 13, с. 204; 14, с. 65-66].
В то же время охранительно настроенные представители политической элиты России, воспринимая общественные формирования в качестве очагов «брожения умов», мест обсуждения и распространения «вредных учений, возмутительных идей и превратных понятий», предостерегали своих коллег-реформаторов от «излишне либерального» к ним отношения. Так, в ходе обсуждения на заседании Комитета министров ходатайства об открытии Педагогического общества, большинство присутствовавших сановников высказали опасения о том, что даже «в самое благоустроенное общество могут вкрасться люди неблагонамеренные, которые легко найдут предлог к противозаконным манифестациям» [12, с. 93]. Охранители выступили за установление в отношении социальной активности российской интеллигенции довольно жёстких рамок дозволенного.
Эти позиции реформаторского и охранительного лагерей отечественной политической элиты были учтены законодателем и отразились на содержательной стороне реформы правового регулирования создания общественных организаций в России. В начале 1862 г. Александр II, утверждая устав Общества вспомоществования бедным в г. Оренбурге, распорядился передать право санкционировать открытие «обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной или общеполезной целью» Министерству внутренних дел [15, с. 26]. В 1863 г. новый Университетский устав предоставил преподавателям высших учебных заведений возможность учреждать с разрешения министра народного просвещения учёные общества [16, с. 635]. В 1866 г.
утверждение уставов обществ сельского хозяйства стало функциональной обязанностью министра государственных имуществ [17, с. 383], а с 1869 г. уставы общественных и частных благотворительных заведений мог санкционировать министр внутренних дел. В мотивировочной части Высочайше утверждённого положения Комитета министров эти решения объяснялись «всё более и более увеличивающимся» числом общественных организаций, достигшим «в последнее время довольно значительной цифры», излишней сложностью прежнего порядка рассмотрения и утверждения уставов, «без видимой надобности обременяющего Государя Императора», а также «замедлением открытия таких учреждений, кои по значению своему, должны быть всемерно поощряемы правительством» [18, с. 53-54].
Законодательные изменения 1860-х гг. весьма благоприятно отразились на процессе институциализации российской общественности во второй половине XIX в. Количественный рост формирований частной инициативы и их качественное совершенствование (в направлении большей автономии, демократизации управления, увеличения числа членов, самоокупаемости, разнообразия форм и методов работы) закладывали институциональную структуру гражданского общества в России. В 1870-1890-е гг. только в сфере образовательной благотворительности было создано более 6 000 общественных организаций [11, с. 182-183; 19].
В то же время благосклонность властей к обществам частной инициативы имела свои границы. Такие проявления общественного движения 1860-х гг., как восстание в Польше, возникновение революционных народнических кружков, сибирское областничество, пропаганда идей свержения самодержавия революционными демократами, так же как и активизация крестьянских волнений, зачастую перераставших в массовые выступления на селе, не могли не беспокоить царскую администрацию. В 1862 г. были возбуждены уголовные дела против преподавателей ряда общественных воскресных школ Петербурга, обвинённых в «потрясении религиозных верований» и распространении «социальных понятий о праве собственности и возмущения против государства». Вскоре
все воскресные школы в России были закрыты в административном порядке [20, с. 61]. Вполне осознавая подрывную для общественного порядка роль «вредных лжеучений», Александр II в специальном рескрипте потребовал от Комитета министров «охранять русский народ от тех зародышей вредных лжеучений, которые со временем могли бы поколебать общественное благоустройство» [21, с. 31-32].
Вполне понятно, что в этих условиях ни о какой полноценной свободе образования и деятельности общественных организаций не могло идти речи. Можно согласиться с мнением правоведа Н. П. Ануфриева о том, что государство исходило из представления об общественной самоорганизации как области властеотношений, допускающей регламентацию исключительно в административном, а не в законодательном порядке [10, с. 32]. Чтобы не допустить уклонения обществ частной инициативы «в сторону, не соответствующую видам правительства», власти стремились поместить общественную активность под жёсткий административный и полицейский надзор.
В отношении учреждаемых организаций было решено сохранить сравнительно сложный и многоступенчатый порядок утверждения их уставных документов. Эта процедура начиналась на губернском уровне. Составленный и утверждённый на собрании учредителей устав предполагаемой к открытию организации направлялся губернатору, который, запросив мнение местных органов политического сыска, направлял соответствующее ходатайство и проект устава в профильное министерство. Там устав рассматривался в одном из департаментов (например, в Министерстве внутренних дел за рассмотрение уставов отвечал Хозяйственный департамент), который в случае необходимости согласовывал свою позицию с другими департаментами или даже министерствами.
Власти располагали двумя возможностями: либо вообще не утверждать поданные учредителями уставные документы, не разрешая открытие общества, либо потребовать внести в проект устава такие изменения, которые впоследствии не должны позволить обществу «приять вредное направление». Даже самые незначительные подозрения
в адрес учредителей и их намерений становились основанием для отказа в утверждении проекта устава. В частности, в 1864 г. министр внутренних дел П. А. Валуев отказал преподавателям томской гимназии в утверждении устава созданного ими Общества по распространению грамотности [22, с. 367; 23, с. 72]. Тогда же министр не стал санкционировать устав иркутского Общества распространения грамотности в народе, несмотря на то, что инициативную группу поддержал генерал-губернатор М. С. Корсаков [24, с. 112]. В начале 1880-х гг. гласные Иркутской городской думы, ходатайствовавшие об открытии в городе Общества для содействия народному образованию, получили из Петербурга отказ [25, с. 3]. В 1885 г. аналогичная судьба постигла инициативу иркутской интеллигенции, обратившейся в Министерство народного просвещения с просьбой утвердить устав Общества попечения о начальном образовании [24, с. 112].
Следует отметить, что в наиболее уязвимом положении находились проекты создания культурно-просветительных обществ, уставные цели которых предполагали распространение грамотности и образования среди широких слоёв городского и сельского населения России. В число противников этих общественных формирований входил пользовавшийся влиянием при дворе обер-прокурор Святейшего Синода К. П. Победоносцев, полагавший, что просветительные общества «несут в народный быт опасную нравственную порчу». Его поддерживал министр народного просвещения Д. А. Толстой, объяснивший в 1879 г. императору запрет деятельности Санкт-Петербургского педагогического общества тем, что его члены «неоднократно обсуждали вопросы об изъятии воспитания из-под контроля правительства и преимущественно из-под влияния духовенства с тем, чтобы придать начальному обучению направление, согласное с учением крайних реалистов» [12, с. 96]. Ряд законодательных ограничений, установленных в 1860-1870-е гг. по требованию «охранителей», привёл к закрытию большого количества просветительных обществ, таких, например, как омское Общество бесплатного обучения и тобольское Общество учредителей воскресной школы [1, с. 39].
В то же время власти старались не прибегать к отказам в утверждении учредительных документов как единственно возможной реакции на инициативы российской общественности. С помощью уставов, определявших цели и задачи обществ, регламентировавших способ и условия вступления в членский состав, порядок формирования и расходования бюджетов, организационную структуру и механизм управления, правительство пыталось создать условия для контроля чиновниками повседневной жизни общественных формирований и ограничения их автономии. «Правильно» составленные уставы, по мнению властей, должны были в известной мере гарантировать благонадёжность общественных организаций. Практика, когда чиновники царской администрации соглашались санкционировать предлагаемые на их утверждение проекты уставов, но только с условием внесения в них «соответствующих видам правительства» изменений, приобрела повседневный характер.
Таким способом общественная инициатива «корректировалась» на всех территориальных уровнях, начиная с местного. Например, в 1894 г. представители иркутской общественности (в числе которых были чиновники, преподаватели, служащие, лица свободных профессий) инициировали открытие в городе Общества распространения народного образования. Их ходатайство по поручению иркутского генерал-губернатора рассматривал главный инспектор народных училищ Восточной Сибири И. П. Татлин, который отказался дать делу дальнейший ход, потребовав внести в проект устава ряд изменений. Цель общества, по мнению главного инспектора, должна быть сведена к простому сбору пожертвований на цели развития начального образования в регионе. Одновременно учредители должны были передать право распоряжения собранными средствами инспекции народных училищ. Запрещая иркутской общественности вести культурно-просветительную работу (открывать начальные учебные заведения, библиотеки, вечерние и воскресные классы, читать научно-популярные лекции и т. д.), И. П. Татлин по сути похоронил её социально значимую инициативу. Учредители категорически отказались вносить в проект устава требуемые из-
менения [26, с. 36]. Через три года (январь 1898 г.) последовало новое ходатайство об открытии общества. На этот раз, согласившись с внесёнными иркутским генерал-губернатором поправками в проект устава, учредители смогли довести процесс его утверждения до успешного завершения. В июне 1900 г. (два с половиной года после подачи прошения) устав Общества распространения народного образования и народных развлечений в Иркутской губернии одобрил товарищ министра внутренних дел П. Н. Дурново [27, с. 4].
В 1897 г. в г. Красноярске инспектор народных училищ Енисейской губернии, получив прошение учредителей и проект устава Общества вспомоществования учащим и учившим, просто положил документы «под сукно», даже не попытавшись обсудить с инициативной группой свои претензии к уставным нормам предполагавшейся к открытию общественной организации [28, с. 1]. Объясняя подобную практику, дореволюционный правовед Н. П. Ануфриев отмечал, что согласно действовавшему в России законодательству «администрация может, но не обязана, разрешать образование и действие всякого частного общества» [10, с. 28].
Анализ практики взаимодействия властей и учредителей новых общественных формирований показывает, что основные претензии чиновников к проектам уставов возникали не на местном, а на центральном уровне. В качестве примера можно привести историю утверждения устава томского Общества попечения о начальном образовании. На этот устав впоследствии ориентировались учредители аналогичных общественных организаций в других городах Сибири. Разработанный группой учредителей во главе с предпринимателем, меценатом, председателем городской училищной комиссии П. И. Макушиным проект устава Общества друзей начального образования в г. Томске был одобрен гласными Городской думы и от её имени в начале 1881 г. представлен на утверждение властей [29; 30, с. 34]. Сочувственное отношение к целям общества высказали томский епископ Пётр, местные полицейские и административные власти. В Петербурге же проект устава не был даже рассмотрен. Более года П. И. Макушин ожидал
решение министра внутренних дел, прежде чем сам отправился в столицу. После длительного «поиска подходов», П. И. Макушин благодаря общественному деятелю М. Н. Яд-ринцеву познакомился с чиновником министерства А. И. Деспот-Зеновичем, который и оказал сибирскому просветителю «протекцию» [31, с. 79]. Ходатайству томской общественности в министерстве дали ход, предварительно потребовав внести в проект устава ряд изменений. Переработке подлежали положения устава, предусматривавшие «устройство музея наглядных пособий для начальных школ, педагогической библиотеки, библиотек ученических» и осуществление других форм внешкольной работы [29, с. 1]. Совместная позиция Министерства внутренних дел и Министерства народного просвещения заключалась в том, что «постановкой учебного дела» должно заниматься только учебное ведомство. Общество же могло сосредоточить свою деятельность исключительно в сфере образовательной благотворительности. Учредители вынуждены были принять эти ультимативные требования [31, с. 79]. 20 апреля 1882 г. устав был одобрен министром, и общественная организация, получив название «Общество попечения о начальном образовании в г. Томске», приступила к работе [32]. Если для утверждения устава томского общества потребовалось 15 месяцев, то устав минусинского Общества попечения о начальном образовании был утверждён министром внутренних дел спустя два года после подачи совместного ходатайства учредителями из числа минусинской общественности и гласных Городской думы [33, с. 1]. Шестнадцать месяцев (февраль 1900 - июнь 1901 г.) ожидали министерского одобрения учредители Общества содействия устройству сельских бесплатных библиотек-читален в Томской губернии [34, с. 67].
В 1880-1890-е гг. поток прошений об утверждении уставов новых общественных организаций настолько перегрузил отвечавших за соответствующее делопроизводство сотрудников министерских департаментов, что они уже не могли с ним справляться. Анализируя проект устава, чиновники каждый раз оценивали возможную благонадёжность учреждаемой организации. С этой целью привлекалось не только действующее
законодательство, но и положения разного рода министерских инструкций и циркуляров (зачастую секретных и противоречащих друг другу), агентурные сведения об учредителях, сопроводительные записки местных административных и полицейских властей. Делались запросы в другие ведомства, чьи интересы могла затронуть деятельность будущего общества. Нередко учредителям предлагалось внести в проект устава те или иные изменения, которые, по мнению министерских чиновников, повышали уровень благонадёжности общества, помогали избегать межведомственных конфликтов и учитывали позиции губернских властей. Соответствующие рекомендации (как правило, в ультимативной форме) направлялись учредителям на места, и после внесённых правок (если учредители с ними соглашались) проект устава вновь поступал на рассмотрение в столичные ведомства. Поэтому простое на первый взгляд дело, связанное с утверждением устава новой общественной организации, превращалось в сложнейшую бюрократическую процедуру.
В 1890-е гг. ряд министерств, стремясь найти выход из этой ситуации, выступил с инициативой унификации уставов общественных организаций, которые предполагалось разделить на группы в силу схожести целей и принципов деятельности. Первым типовым уставом, разработанным в 1869 г. Министерством внутренних дел, был Устав (нормальный) общества врачей NN губернии, или NN города [35, с. 11]. Однако в 18701880-е гг. министерство не стало распространять эту практику на другие общественные организации. В 1896-1897 гг. в целях «более облегчённого порядка разрешения обществ» министр внутренних дел утвердил Нормальный устав обществ вспомоществования нуждающимся учащимся, Примерный устав общества пособия бедным, Нормальный устав городских пожарных обществ [36, с. 17, 32, 93]. В 1898 г. Министерство земледелия и государственных имуществ разработало и опубликовало Нормальный устав для местных сельскохозяйственных обществ [37, с. 113]. В конце XIX в. типовые (нормальные и примерные) уставы были разработаны для благотворительных, музыкально-певческих, трезвенных общественных организаций, обществ велосипедистов, пожарных, охотни-
ков, любителей конского бега и т. п. [36, с. 230, 239, 246]. В отличие от нормального, примерный устав содержал факультативные нормы, оставлявшие учредителям возможность отразить в основном для жизнедеятельности общества документе местную специфику.
В то же время все попытки общественности добиться от Министерства внутренних дел, а затем и Министерства народного просвещения разработки типовых уставов для культурно-просветительных обществ успеха не имели. Сфера народного образования была слишком чувствительной для властей, стремившихся к консервации школьных порядков, поэтому упрощать бюрократические процедуры открытия просветительных общественных организаций они не решались. Продолжавшаяся более пяти лет межведомственная переписка по этому поводу завершилась признанием в одном из циркуляров Министерства внутренних дел того факта, что типовой устав «едва ли в ближайшее время будет создан» [38, л. 9 об.]. Поэтому дореволюционные правоведы рекомендовали учредителям просветительных обществ использовать в качестве образцов типовые уставы наиболее близких по роду деятельности организаций либо тех формирований, уставы которых были успешно утверждены в недавнем прошлом [36, с. 3].
Тем самым заметно облегчались разрешительные бюрократические процедуры. По существу, они сводились к механическому сопоставлению чиновником проекта устава нового общества с текстом типового устава, являющимся образцом. Дословное повторение текста образца в известной степени гарантировало одобрение министром устава создаваемой организации. Приморский историк Н. В. Котляр, в частности, отмечала, что ни один из проектов уставов дальневосточных общественных организаций, составленных по утверждённому министерскому «образцу», не был возвращён на доработку [39, с. 204]. То же в значительной степени характерно для инициатив сибирской общественности.
Успешная практика применения разработанных министерствами образцов для составления уставных документов обществ частной инициативы позволила в конце XIX в.
децентрализовать административный порядок создания общественных организаций в России. С 1896 г. право санкционировать открытие обществ, чьи уставы соответствовали нормальным или примерным образцам, передавалось главам региональных администраций. Генерал-губернаторы, губернаторы, а в особых случаях и градоначальники должны были удостовериться, что предлагаемые учредителями проекты уставных документов соответствуют букве закона, т. е. текстам утверждённых министерствами типовых уставов. Также проверялась благонадёжность заявителей. Если вопросов к ним не возникало и текст устава соответствовал нормативу, как правило, давалось разрешение на открытие общества. Однако в этом случае уставы уже не были продуктом творчества их учредителей. Содержание уставных норм, как справедливо отметил исследователь А. Д. Степанский, прямо навязывалось администрацией [35, с. 9].
Отсутствие утверждённого профильным министерством типового устава по-прежнему требовало санкции министра на открытие новой общественной организации. Учредители для того, чтобы ускорить процесс утверждения своего устава, как правило, использовали в нём формулировки типовых уставов либо вообще полностью копировали их содержание, заменяя только уставные определения цели и направлений работы. Составленные «по аналогии» уставы утверждались профильными министрами сравнительно быстро и без внесения в них изменений. На рубеже XIX-XX вв. проблемными с точки зрения разрешительных процедур оставались преимущественно культурно-просветительные общества. В 1901 г. Министерство внутренних дел в межведомственной переписке сообщало, что «революционеры обратили особое внимание на всякого рода просветительные учреждения для рабочих и в последние три-четыре года из добродушного русского парня выработался своеобразный тип полуграмотного интеллигента, почитающего своим долгом пренебрегать законом, не повиноваться власти и глумиться над нею» [40, с. 8-9]. Отсюда вполне объяснима охранительная политика властей в отношении общественных организаций с образовательными и культурно-воспитательными целями.
Таким образом, во второй половине XIX в. законодательное регулирование создания общественных организаций в России заключалось в определении перечня органов государственной власти, правомочных утверждать уставы новых обществ. Наличие уставных документов являлось основным критерием законности общественного формирования в России. Круг лиц из числа ведомственной бюрократии, ответственных за рассмотрение и утверждение уставов, порядок этой процедуры, требование к содержанию уставных норм - всё это, вместе взятое, регулировалось посредством издания широкого круга подзаконных актов, главным образом внутриведомственных распоряжениях и инструкциях. В большинстве своём они имели секретный характер и не были известны учредителям. Кроме того, капиталистическая модернизация России и изменения общественно-политической ситуации в стране не могли не отражаться на содержании ведомственных требований к создаваемым организациям. Власти демонстрировали избирательный подход к разрешению разных типов общественных формирований. Тем не менее, на всём протяжении рассматриваемого периода происходила децентрализация механизма создания обществ частной инициативы и упрощение административной разрешительной процедуры.
ЛИТЕРАТУРА
1. Попов Д. И. Культурно-просветительные общества в Сибири в конце XIX - начале XX вв. -Омск : Изд-во Ом. гос. ун-та, 2006. - 511 с.
2. Туманова А. С. Рецепция Европейского права в формировании законодательных основ функционирования общественных организаций в Российской империи // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2011. -№ 1. - С. 32-36.
3. Устав благочиния или Полицейский : [от 1782, 8 апр.] // Полное собрание законов Российской империи : собр. 1-е. - Т. XXI : 1781-1783. - СПб. : Тип. II Отд-ния Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1830. - С. 461-488. -[Док.] 15379.
4. Устав Вольного Экономического общества : [от 1765, 31 окт.] // Полное собрание законов Российской империи : собр. 1-е. - Т. XVII : 1765-1766. - СПб. : Тип. II Отд-ния Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1830. - С. 369-373. -[Док.] 12502.
5. Ходнев А. И. История Императорского Вольного экономического общества с 1765 до
1865 года. - СПб. : Тип. т-ва «Общественная польза», 1865. - 667 с.
6. Туманова А. С. Общественность и формы её самоорганизации в имперской России, конец XVIII - начало XX в. // Отечественная история. - 2007. - № 6. - С. 50-64.
7. Линденмайер А. Добровольные благотворительные общества в эпоху Великих реформ // Великие реформы в России. 1856-1874. -М., 1992. - С. 283-300.
8. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 735. Оп. 6. Д. 61.
9. Тыркова-Вильямс А. Воспоминания. То, чего больше не будет. - М. : Слово / Б!оуо, 1998. -559 с.
10. Ануфриев Н. П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России // Вопросы административного права. - М. : Тип. А. И. Мамонтова, 1916. - Кн. 1. - С. 15-44.
11. Ульянова Г. Н. Благотворительность и общественное призрение в России XIX - начала XX вв. Институциональное развитие в контексте формирования гражданского общества // Труды Института Российской истории РАН. 1997-1998 гг. - М., 2000. - Вып. 2. - С. 164205.
12. Зикеев Н. К истории возникновения Петербургского педагогического общества // Советская педагогика. - 1938. - № 11. - С. 92-97.
13. Пирогов Н. И. Избр. пед. соч. - М. : Педагогика, 1985. - 496 с.
14. Ушинский К. Д. Воскресные школы // Журнал Министерства народного просвещения. -
1861. - № 1. - С. 58-82.
15. Устав Оренбургского Общества вспомоществования бедным: [Высочайше утверждённый,
1862, 12 янв.] // Полное собрание законов Российской империи : собр. 2-е. - Т. XXXVII :
1862. - Отд-ние 1 : от № 37827-38621. -СПб. : Тип. II Отд-ния Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1865. - С. 26-28. - [Док.] 37852.
16. Общий Устав Императорских Российских Университетов : [Высочайше утверждённый,
1863, 18 июня] // Полное собрание законов Российской империи : собр. 2-е. - Т. XXXVIII : 1863. - Отд-ние 1 : от № 39117-40024. -СПб. : Тип. II Отд-ния Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1866. - С. 621-638. - [Док.] 39752.
17. О временных мерах к упрощению порядка производства дел, вносимых ныне на рассмотрение Комитета Министров : [Положение Комитета Министров Высочайше утверждённое, 1866, 15 апр.] // Полное собрание законов Российской империи : собр. 2-е. - Т. XII : 1866. - Отд-ние 1 : от № 42861-43602. -СПб. : Тип. II Отд-ния Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1868. - С. 377-384. - [Док.] 43191.
18. О предоставлении Министерству Внутренних Дел права утверждения Уставов общественных и частных благотворительных заведений : [Положение Комитета Министров Высочайше утверждённое, 1869, 3 янв.] // Полное собрание законов Российской империи : собр. 2-е. -Т. XI.IV : 1869. - Отд-ние 1 : от № 4661047357. - СПб. : Тип. II Отд-ния Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1873. - С. 53-54. - [Док.] 46615.
19. Благотворительность в России. - СПб. : Типолитография Н. Л. Ныркина, 1907. - Т. 1. -959 с.
20. Абрамов Я. В. Наши воскресные школы. Их прошлое и настоящее. - СПб. : Тип. М. Мерку-шева, 1900. - 352 с.
21. Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР. Вторая половина XIX в. / отв. ред. А. И. Пискунов. - М. : Педагогика, 1976. - 599 с.
22. История Сибири с древнейших времён до наших дней : в 5 т. - Л. : Наука, 1968. - Т. 3 : Сибирь в эпоху капитализма. - 530 с.
23. Адрианов А. В. Город Томск в прошлом и настоящем. - Томск : Тип. Михайлова и Маку-шина, 1890. - 443 с.
24. Оглезнева Г. В. Научные и культурно-просветительные общества дореволюционного Иркутска: опыт сравнительной характеристики // Известия Иркутского государственного университета. Серия «История». - 2016. -Т. 16. - С. 110-118.
25. Отчёт о деятельности Общества распространения народного образования и народных развлечений в Иркутской губернии за 19011902 гг. - Иркутск : Тип. И. Н. Казанцева, 1903. - 56 с.
26. Корнилов А. А. Воспоминания // Минувшее : ист. альм. - М. ; СПб. : АШепеит Феникс, 1992. - С. 9-118.
27. Отчёт о деятельности Общества распространения народного образования и народных развлечений в Иркутской губернии за 19001901 гг. - Иркутск : Тип. газ. «Восточное обозрение», 1902. - 48 с.
28. Отчёт правления Общества взаимного вспомоществования учащим и учившим в Енисейской губернии за 1903-1904 гг. - Красноярск : Тип. А. Жилина, 1907. - 26 с.
29. Устав Общества друзей начального образования в г. Томске. Проект. - Томск : Типо-лито-графия Михайлова и Макушина, [б. г.]. - 9 с.
30. Отчёт совета Общества попечения о начальном образовании в г. Томске за 1887 год. -Томск : Типо-литография Михайлова и Маку-шина, 1888. - 105 с.
31. Карташова Т. П. Причины изменения устава первого школьного общества Сибири // Вестник Томского государственного университета. - 2011. - № 347. Июнь. - С. 79-82.
32. Устав Общества попечения о начальном образовании в г. Томске. - Томск : Типо-литогра-фия Михайлова и Макушина, 1882. - 10 с.
33. Отчёт Общества попечения о начальном образовании в г. Минусинске за 1888-1891 гг. -Минусинск : Тип. В. В. Фёдорова, 1891. -19 с.
34. Крекнин Г. Ревнитель света П. И. Макушин. 50 лет просветительной деятельности в Сибири. - Томск : Изд. служащих и рабочих П. И. Макушина, 1916. - 103 с.
35. Степанский А. Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX-XX вв. - М., 1980. - 96 с.
36. Плато К. Г. фон. Положения о частных обществах, учреждённых с разрешения министров,
губернаторов и градоначальников. - Рига : Типо-литография Э. Платеса, 1903. - 268 с.
37. Об утверждении Нормального Устава для местных сельскохозяйственных обществ : [Положение Комитета Министров Высочайше утверждённое, 1898, 13 февр.] // Полное собрание законов Российской империи : собр. 3-е. -Т. XVIII : 1898. - Отд-ние 1 : от № 1486116309. - СПб. : Тип. II Отд-ния Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1901. - С. 113-114. -[Док.] 15032.
Информация о статье
Дата поступления 20 мая 2020 г.
Дата принятия в печать 10 ноября 2020 г.
Сведения об авторе
Попов Дмитрий Иванович - доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры истории и теории международных отношений Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского (Омск, Россия)
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а E-mail: 55popov@mail.ru
Для цитирования
Попов Д. И. Государственная власть и порядок создания общественных организаций в России во второй половине XIX в. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2020. Т. 7, № 4 (28). С. 14-23. DOI: 10.24147/ 2312-1300.2020.7(4).14-23.
38. РГИА. Ф. 733. Оп. 172. Д. 2061.
39. Котляр Н. В. Право и общество дореволюционной России: проблемы формирования общественных организаций на Дальнем Востоке // Территория новых возможностей. Вестник Владивостокского государственного университета экономики и сервиса. - 2009. - № 2. -С. 202-207.
40. Фрид Л. С. Культурно-просветительная работа в России в годы революции 1905-1907 гг. -М. : Госкультпросветиздат, 1956. - 47 с.
Article info
Received May 20, 2020
Accepted
November 10, 2020 About the author
Dmitry I. Popov - Doctor of Historical Sciences, Associate Professor, Professor of the Department of History and Theory of International Relations of Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia)
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077, Russia
E-mail: 55popov@mail.ru For citations
Popov D.I. State Power and the Procedure for Creating Public Organizations in Russia in the Second Half of the 19th Century. Herald of Omsk University. Series "Historical Studies", 2020, vol. 7, no. 4 (28), pp. 14-23. DOI: 10.24147/ 2312-1300.2020.7(4).14-23 (in Russian).
