CC BY
94
Государственная теория местного самоуправления по А.Д. Градовскому The state theory of local self-government A. D. Gradovsky
Ишимбаев Дамир Зуфарович
Студент 1 курса Факультет права
Национальный Исследовательский Университет «Высшая Школа Экономики» Российская Федерация, г. Москва, ул. Большой трехсвятительский переулок, д. 3
e-mail: lawqu@bk.ru
Ishimbaev Damir Zufarovich
Student 1 term Faculty of Law
National Research University «Higher School of Economics» Russian Federation, Moscow, st. Bol'shoj trehsvjatitel'skij pereulok, h. 3
e-mail: lawqu@bk.ru
Аннотация.
В настоящей работе автором исследуются особенности теоретико-правовых взглядов Александра Дмитриевича Градовского на сущность и понятие местного самоуправления. Для наиболее целостного исследования нормативно-правового регулирования местного самоуправления необходимо внимательно изучить научные концепции и подходы о нем. А.Д. Градовский является одним из основателей исследований в области теоретико-правовых основ местного самоуправления и регионализации в России. Именно поэтому, изучение идей одного из известнейших ученых-государствоведов, историка права, блестящего публициста представляет огромный научный интерес, так как расцвет его творчества пришелся на период либеральных реформ Александра II.
Annotation.
In this paper, the author examines the features of theoretical and legal views of Alexander Dmitrievich Gradovsky on the essence and concept of local self-government. For the most comprehensive study of the legal regulation of local self-government it is necessary to carefully study the scientific concepts and approaches about it. Alexander Dmitrievich Gradovsky (1841-1889) is one of the founders of research in the field of theoretical and legal foundations of local self-government and regionalization in Russia. That is why the study of the ideas of one of the most famous scientists-statesmen, historian of law, brilliant publicist is of great scientific interest, as the heyday of his work fell on the period of liberal reforms of Alexander II.
Ключевые слова: Градовский, местное самоуправление, государственная теория, местные органы, деятельность местной власти, государственная власть.
Key words: Gradovsky, local government, public theory., local authorities, local authorities, government.
В XIX веке местное самоуправление изучалось преимущественно с практической стороны, что, безусловно, требовало теоретических изысканий, которые подкреплялись бы соответствующими материалами. А.Д. Градовским также писал о малом количестве теоретических разработок, позволяющих дать ясное представление об идее местного самоуправления [1, C. 76]. Поэтому для понимания идей Градовского и условий, в которых ему пришлось заниматься исследованиями, нужно сделать краткий обзор научных воззрений и проблемных вопросов того периода на местное самоуправление. Так существовали разночтения в понимании самоуправления, в отличиях местных учреждений от правительственных. Неопределенность в вопросе о природе местного самоуправления не позволяла установить и время его возникновения в России (можно было встретить мнения о появлении его ещё в XII веке [2, C. 186-239].
Для начала рассмотрим подход современников Градовского к понятию местного самоуправления. Принято считать, что понятие местного самоуправления появилось в работах Р. Гнейста. Исследовав английское местное самоуправление, он сделал вывод, что «самоуправление это управление округами и общинами с помощью почётных должностей, безвозмездно отправляемых лицами высшего и среднего сословий при помощи общинных поземельных налогов» [3, С. 832].
Г. Еллинек указывал, что «самоуправление является государственным управлением, осуществляемым лицами, которые не являются профессиональными государственными служащими, - то есть управление, являющееся противоположностью государственно-бюрократического» [4, С. 117].
Лабанд считал, что говорить о самоуправлении можно везде, где высшая власть осуществляется посредством принадлежащих ей прав властвования и делегирует её подчинённым политическим союзам; ограничивается она только тем, что закрепляет нормы для осуществления этих прав и наблюдает за ним [5, С. 116-118].
В данном ключе обязательно следует рассмотреть теории местного самоуправления. Основными теориями местного самоуправления являются: теория свободной общины, государственная теория, общественная теория.
Теория свободной общины самой первой попыталась объяснить саму суть местного самоуправления. Сама теория была сформирована в первой половине XIX в. исследователями К. Ф. Гербером, Г. Аренсом, О. Лабандом, Э. Мейером.
Главной идеей теории является право общин на самостоятельное ведение местных дел, свобода от вмешательства государства во внутренние дела общины. Данные права являлись неотчуждаемыми и естественными. Последователи теории свободной общины опирались на постулаты естественного права и на накопленный исторический опыт самоуправления европейских городов, они признавали первичную роль общинного самоуправления городами перед государственным управлением, ее автономию и обособленный характер.
В соответствии с данной теорией права общин идут от самой ее природы, а не закрепляются государством. Таким образом, государство только признает общину в качестве субъекта, а не учреждает ее.
В дальнейшем концепция свободной общины заложила основы для развития теоретико-правовых обоснований природы самоуправления.
На основании вышеуказанных научных изысканиях во второй половине XIX века появилась общественная теория самоуправления. Данную теорию основали Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и др. Среди отечественных ученых следует отметить А. И. Васильчикова, Н. М. Коркунова, В. Н. Лешкова. Данная теория предлагала разграничить полномочия местных и государственных органов, обосновывала самостоятельный характер местной общины и минимальный надзора правительственных органов над местными [5, С. 244]. Последователи данной теории считали, что институты гражданского общества, в том числе и институт местного самоуправления, появляются в результате гражданской активности населения спонтанно.
Относительно осуществления контроля над органами местного самоуправления [6, С. 310-311], то в данной сфере предполагалось создание специального органа, который бы контролировал действия органов местного самоуправления только с точки зрения их законности, а не целесообразности [7, С 174-175].
Однако Верещагин в своей работе указывает, что в отечественной науке воззрения о наличии таких теорий появляются лишь в начале 1890-х годов [8, С. 32-33]. Он отмечает, что, скорее всего, подобная мысль была отражена в лекционном курсе Н.М. Коркунова в 1890 году. Затем М.И. Свешников в своем труде предпринял попытку по разграничению авторов, которые исследовали земство и городское самоуправление, на последователей разных теорий местного самоуправления [6, С. 310-311].
Основателями и родоначальниками государственной теории местного самоуправления принято считать исследователей Р. Гнейста и Л. Фон Штейна. В российской науке к последователям государственной теории относят А. Д. Градовского, В. П. Безобразова, Б. Н. Чичерина и иных правоведов. Данная теория базировалась на
идее о том, что самоуправление является одной из форм осуществления государственного управления, соответственно все полномочия в сфере местного самоуправления исходят от государства.
Главным отличием от непосредственно правительственного управления является то, что местные жители осуществляют все местное самоуправление, а не правительственные бюрократы. Последователи государственной теории самоуправления отмечали, что существует органическая связь между государственными и местными интересами [9, С. 83].
Государство только из соображений целесообразности поручает какие-либо задачи или делегирует определенную часть своих полномочий местным органам самоуправления [10, С. 375]. Примечательным моментом государственной теории является двойственная природа органов местного самоуправления, так они пребывают под контролем и государства, и местного населения, а также выражают интересы не только государства, но и свои собственные - интересы местного населения.
Верещагин отмечает, что в относительно цельном виде государственная теория местного самоуправления в России появилась к 1878 году, когда «Сборник государственных знаний» напечатал объемную статью А.Д. Градовского «Системы местного управления на западе Европы и в России», которая отображала положительный опыт реформ в Европе. В политическом контекстом данной статьей ученый стремился вывести земство из того ущемленного состояния, в котором оно пребывало [8, С. 90-91].
А.Д. Градовский представлял государство как особый верховный союз, который должен соблюдать интересы всего общества [11, С. 77-78]. Однако кроме интересов всего общества присутствуют множество местных и частных, которые лучше всего будут соблюдаться при наличии местного самоуправления, деятельность которого также имеет государственный характер. Полномочия местных органов Градовский подразделял на две сферы: собственную и делегированную. Ученый также примечал, что со временем собственная компетенция уходит на второй план, а на первый план выходят чисто задачи правительства [11, С. 85].
По утверждению ученого самоуправление является частью государственной системы, но построена она на вовлечении общественных элементов, которые таким образом принимают участие в политике на уровне всей страны [11, С. 101, 104, 106].
Градовский указывает на наличие исторической тенденции в развитии отечественного законодательстве в русле постепенного сокращения и ограничении полномочий правительственных органов на местах, прежде всего губернатора, которые, прежде всего, должны были надзирать, а не управлять. По мнению Градовского, подобное сочетание деятельности местных органов под надзором центральных наилучшим образом поможет взаимодействию между обществом и государством [11, С. 93]. Именно поэтому ученый в дальнейшем защищал основные принципы земской реформы, отмечал отрицательные моменты усиления власти губернатора, указывая, что главная обязанность губернатора состоит не в действительном управлении, а контроле [11, С. 570].
Стоит отметить, что именно в работах А.Д. Градовского государственная теория местного самоуправления получила наибольшее развитие. С теоретико-правовой точки зрения у нее была позитивистская основа, так как позитивизм признает только полномочия, которые исходят непосредственно от государства, а их предел и характер находятся в зависимости от усмотрения целесообразности той же центральной власти.
Список используемой литературы:
1.Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. СПб., 1878. Т. 5. 530 с.
2.Покровский М.Н. Местное самоуправление в Древней Руси // Мелкая земская единица. СПб., 1902. Вып. 1. С. 186-239.
3.Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / пер. с нем. М., 1885. 876 с.
4.Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. СПб., 1908. 532 с.
5.Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. Ч. 1. 299 с.
6.Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. СПб.: К. Л. Риккер, 1896. 311 с.
7.Матвеев В. Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1. С. 165-183.
8.Верещагин А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). М.: Международные отношения, 2002. 192 с.
9.Градовский А. Д. Собрание сочинений. в 9 т. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1908. Т. 9. 793 с. 10.Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. В 3 ч. М.: Типо-лит. т-ва И.Н. Кушнерев и К, 1894-1899.
Ч. 1. 492 с.
11.Градовский А.Д. История местного управления в России. Собр. соч., СПб., 1899, Т. 2, 527 с.
