CC BY
73
Государственное устройство
Мансур АЮПОВ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СУБЪЕКТНОСТЬ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН В СИСТЕМЕ ПОЛИТИКО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(этапы и особенности развития)
В статье выделены этапы формирования и развития государственной субъектности Башкортостана в системе попитико-впастных отношений российского государства в XX - начале XXI вв. Обозначены исторические особенности процесса формирования и развития государственной субъектности Республики Башкортостан и особенности каждого из этапов.
In the article the stages of formation and development of the Republic Bashkortostan state subjectiveness in the system of the Russian Federation political-authoritative relations in the 20th - beginning of the 21st centuries are singled out. The features of the process of formation and development of the Republic Bashkortostan state subjectiveness and peculiarities of each stage are emphasized.
Ключевые слова:
федерализм, модель федерализма, политико-государственная субъектность Республики Башкортостан; federalism, federalism model, the Republic Bashkortostan political-state subjectiveness
Углубленный анализ этапов и путей оформления политикогосударственного положения башкирского народа в российской многонациональной державе позволяет выявить некоторые исторические особенности этого процесса, которые в значительной мере определили формы и содержание государственной субъектности Башкортостана в составе России.
Следует отметить, что эти процессы в течение всей нашей истории инициировались снизу и осуществлялись, как правило, в период коренной ломки или трансформации общероссийской государственности. Так было в 1557 г., когда после падения казанского ханства западные башкиры добровольно определились в качестве подданных расширяющегося на восток Московского царства, усилив одновременно его природу как централизованного государства и как полиэтнического содружества народов и национальностей. Так было в досоветский период демократизации России, когда в начале XX в. общереволюционный подъем, дух свободы и обновления коснулся почти всех окраин страны, всех этносов и конфессий.
В процессе демократической трансформации России в этот период в качестве альтернативы будущего для ее народов просматривались три гипотетические модели: модель унитарного государства, модель этнофедеративного объединения и модель национально-культурной автономии в рамках единой державы. Но при окончательном определении путей решения национального вопроса, безусловно, главную роль играли два фактора: длительный опыт сожительства и взаимодействия различных народов в России и централизованная, державная природа Российской империи, усиленная духовно-нравственными и политико-культурными традициями русского общества.
После Февральской революции почти все политические партии новой России, кроме эсеров и социал-демократов, в своих программах подтвердили приверженность принципу единства и неделимости будущего демократического государства. В этой исторической ситуации башкирские националисты во главе с А.-З. Валидовым, понимая национализм как защиту права нации на самоопределение,
АЮПОВ
Мансур
Анварович —
д.полит.н., ректор
Башкирской
академии
государственной
службы и управления
при Президенте
Республики
Башкортостан
m_aupov@inbox.ru
объявили башкирские территории Оренбургской, Пермской, Уфимской и Самарской губерний автономной частью Федеративной России.
В первых политико-правовых актах Башкирской автономии было продекларировано, что к ее ведению относятся: установление формы и режима функционирования органов власти, судоустройство, охрана общественной безопасности (наличие вооруженных сил и милиции), местное самоуправление, сбор и расходование налогов, финансы, распоряжение землей, недрами, водами, лесами и их охрана, народное образование, продовольствие, кооперация, банковское дело, межгосударственные сношения1. При таком подходе Башкирия фактически превращалась в полноправный субъект федерации с сильными элементами государственности, что соответствует представлениям ряда российских авторов
о современной политической (государственной) автономии.
Национал-автономисты пытались добиться признания государственной субъектности Башкирской автономии всеми существовавшими на тот период властными структурами России (Временное правительство, Комуч, Уфимская директория, Дутов, Колчак и т.д.) и установить политические отношения с ними.
Политическое противостояние в условиях совместной вооруженной борьбы против большевиков превратило отношения между структурами, представлявшими российскую верховную власть, и правительством Башкирской автономии в субъектно-субъектные, но не решило вопрос о конституировании государственной субъектности Башкортостана в рамках России. Это привело к необходимости сначала военного, а затем государственноправового союза с центральной советской властью, что стало по сути вхождением в этап реального существования государственной субъектности Башкортостана.
Подписание соглашения между центральной советской властью и башкирским правительством 20 марта 1919 г. означало вхождение Башкортостана в Советскую Россию в качестве автономного (самостоятельного) государственного образования.
1 Еникеев З.И., Еникеев А.З. История государства и права Башкортостана. — Уфа, 2007, с. 228-229.
На наш взгляд, это было обусловлено следующими обстоятельствами:
— необходимостью решения национального вопроса в соответствии с Программой РКП(б);
— выбором в качестве переходной формы государственного устройства этно-территориального федерализма, который предполагалось создать путем объединения национальных окраин с центром и последующим размежеванием на основе нациестроительства (формирования национальных республик, областей, округов, районов и т. д.);
— потребностью центра в военном союзе с правительством Башкортостана в тяжелый для большевиков период гражданской войны на Южном Урале.
Но в дальнейшем путем многократных уточнений границ, изъятия полномочий автономии в пользу центра, слияния партийных и советских органов Малой Башкирии и Уфимской губернии и других мер центральные советские органы постепенно создали политико-правовую ситуацию, которую можно назвать началом централизации власти по всем направлениям. Постепенно формировалась административно-командная сущность советской модели автономии. Эта модель опиралась на партизацию и советизацию всех сторон общественной жизни и государства, укрепление этих двуединых форм централизации как скрепы российского, а затем союзного федеративного государства. Продолжение большевиками великодержавно-централистской (имперской) политики, постепенно закрепляемой в виде сверхцентрализованного унитарного государства при формальном его федеративном характере, приводило, естественно, к сужению полномочий Башкортостана и созданию в последующие годы на этой основе псевдогосударс-твенных образований в виде союзных и автономных республик в рамках СССР и РСФСР.
Новый этап развития государственной субъектности Башкортостана в советский период охватывает события с февраля 1936 г. по 19 августа 1991 г. Это был период, связанный с новыми попытками коренного изменения модели федерализма в процессе конституционной реформы в середине 30-х гг. и обновления Союзного договора в конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого столетия. В 1930-х гг. неоднократно меня-
лась формальная конфигурация союзного федеративного государства: автономные образования декретом центра преобразовывались в союзные, а союзные — в автономные, возникали новые национальногосударственные и национально-территориальные образования. К середине 1930-х гг. в СССР было 240 этнотерриториаль-ных районов и 5,3 тыс. соответствующих советов1.
Партийные органы Башкирии и Татарии инициировали перед Конституционной комиссией вопрос о придании указанным автономным республикам статуса союзных республик. Однако эта инициатива не получила поддержки у И. Сталина, который впервые ввел формулу ранжирования республик в зависимости от местонахождения их территории, численности титульного населения и культурно-хозяйственного развития. Советский федерализм, в первые десятилетия советской власти сыграв немаловажную роль в решении этнокультурных и политико-властных задач (за исключением обеспечения демократии), в последующий период постепенно приобрел в условиях сталинизма сугубо формальный характер, обеспечивая лишь ограниченную национально-культурную автономию союзных и отчасти автономных республик 2.
В конце 1980-х гг. XX в. перед руководством СССР вновь встала проблема преобразования и дальнейшего развития советской федерации. Концепция нового политического мышления, предложенная М.С. Горбачевым, признающая приоритет общечеловеческих ценностей над классовыми, давала возможность открыто и ответственно обсуждать национальные вопросы. Был взят курс на расширение прав союзных, автономных образований путем разграничения компетенции Союза ССР и советских республик, усиления их самостоятельности. Допускалась множественность путей развития народов на социалистической основе, возможность создания новых национально-территориальных образований или преобразования одних их форм в другие. В связи с этим признавалось целесообразным преобра-
1 Ачкасов В. А. Этнополитология : учебник. — СПб., 2005, с. 115.
2 Празаускас А.А. Федерализм и права народов СССР // Что делать? В поисках идей совершенствования межнациональных отношений в СССР. — М., 1989, с. 78.
зование Татарской и Башкирской АССР в союзные республики.
Эту проблему мог бы решить новый Союзный договор. Он был новаторским по своему содержанию, закреплял новое государственно-правовое положение Башкортостана, его государственную субъектность как суверенной союзной республики. Однако и эта попытка не состоялась из-за позиции ряда государств — участников Новоогаревского процесса и последующего распада СССР как единого федеративного государства.
Следующий этап развития государственной субъектности Башкортостана начинается с принятия Верховным Советом 11 октября 1990 г. Декларации о государственном суверенитете республики. Одной из самых главных характеристик государственной субъектности Башкортостана в условиях суверенитета было то, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на его территории, а также весь экономический и научно-технический потенциал являются исключительной собственностью его многонационального народа. Особо оговаривалось, что, вступая в договорные отношения с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками, Башкирская ССР сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно передаваемых ею Союзу ССР и РСФСР. Такое понимание федерации давало возможность институционализировать ее в качестве модели, близкой к классической федерации.
Важным событием в становлении государственной субъектности стало ее политико-правовое закрепление в Конституции республики, принятой 24 декабря 1993 г. Конституция отражала в наиболее полной степени государственно-политические амбиции республики. Конституция исходила из идей Федеративного договора и Конституции РФ о том, что республика есть государство, предусматривала существенную трансформацию региональной политико-властной системы и строительство ее ядра — самостоятельного государства. В ней были закреплены институт Президента республики, двухпалатный парламент — Государственное Собрание — Курултай, отражено наличие института Конституционного суда, подтверждены новый статус, компетенция и полномочия кабинета министров, намечалась транс-
формация системы местного самоуправления, создавалась собственная законодательная и судебная системы.
Со второй половины 90-х гг. XX в. начался новейший этап развития государственной субъектности Республики Башкортостан в системе политико-властных отношений Российской Федерации. На этом этапе проявились попытки усиления централизации власти в позднеельцинский период путем «торга» с региональными лидерами и использования политико-правовых механизмов давления на республики. Важным инструментом усиления централизации власти должны были стать представители Президента РФ в регионах. Соответствующим указом от июля 1997 г. (когда политическая игра в местное самоуправление была уже развернута в полном объеме) предписывалось создавать в краях и областях под руководством представителя Президента РФ специальные коллегии, состоящие из первых лиц всех территориальных отделений федеральных служб.
Необходимость усиления властных полномочий федерального центра требовала изучить возможности для снятия всенародно избранных руководителей исполнительной власти регионов. Правовой механизм решения этой проблемы был предложен Конституционным судом РФ. В ответ на запрос высшего законодательного органа Республики Бурятия — Народного Хурала о праве президента Бурятии снять мэра г. Улан-Удэ, Конституционный суд РФ не признал такой сценарий отстранения законным, ссылаясь на отсутствие подчиненности в отношениях между органами государственной власти и местного самоуправления1. В то же время был предложен другой выход из ситуации: сначала суд, затем региональные органы законодательной власти выносят решение об отстранении главы местного самоуправления. Далее подчеркивалось, что такой порядок отстранения от должности может быть применен и в отношении избранных губернаторов.
В 1999 г. запускается механизм «восстановления целостности государства и укрепления вертикали власти». Сначала центром активно педалировался принцип равноправия субъектов, который ставил на повестку дня вопрос преодоления последствий «парада суверенитетов» и сниже-
1 СЗ РФ, 1997, № 42, ст. 4902.
ния государственного статуса республик, постепенного перевода отношений между Российской Федерацией и регионами из субъектно-субъектных в субъектно-объектные. Был принят ряд принципиально важных решений Конституционного суда РФ, признающих положения о государственном суверенитете республик в их конституциях противоречащими федеральному законодательству. Так, были признаны неконституционными государственный суверенитет Республики Алтай и ее исключительные права на недра, землю и леса, положения о государственном суверенитете, верховенство местного законодательства, право приостанавливать правовые акты Российской Федерации. Отмена этих положений означала, что Республика Башкортостан лишается статуса национально-государственного образования, которого она добилась в 1991— 1994 гг. После приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным и обеспечения принципа верховенства российских законов статус республики и ее государственная субъект-ность в реальной практике в значительной мере стали формальными.
Итак, весь опыт советского и российского федерализма позволяет сделать ряд выводов, касающихся сущности и признаков его отечественной модели и высказать предложения по совершенствованию его современной формулы. Представляется, что данная модель, исторически возникшая на заре советской власти, была связана с политико-властными амбициями этнонаций и регионов, этнических и региональных элит, партий и движений. Будучи результатом субъектно-субъектных отношений центра и регионов, советская форма федерации стала вынужденной мерой со стороны центра, стремящегося решить свои политико-конъюнктурные задачи.
Одной из главных причин возникновения и усиления в стране тенденций к реальной федерализации является «зажа-тость» и отсталость регионов в условиях унитарного государства, когда все управляется из центра.
Российская модель федерализма — это всегда колебание между унитарным централизованным государством и стремлением регионов к самостоятельности. Амплитуда этого колебания определяется противоречием между необходимостью
реальной федерализации политико-властных отношений, с одной стороны, и потребностью усиления управляемости, единства и целостности федеративного государства — с другой.
Одним из достижений постсоветского федерализма в России является то, что в этот период жизненно важные государственные функции выполняли как федеральные, так и региональные органы власти. Каждый из них добивался преодоления правовым путем проблем социально-экономического развития, а инициативная деятельность региональных законодателей позволяла оперативно и самостоятельно решать местные вопросы. При этом региональная власть добивалась признания и учета интересов регионов при принятии центром принципиальных политических решений.
Кроме этого, федерализм содействует движению от паритета прав народов и прав граждан к безусловному приоритету прав граждан. Опыт Башкортостана показывает, что признание равенства прав народов и прав граждан нациями и лидерами этнических сообществ, государственная поддержка их усилий в решении культурно-духовных проблем народов дает возможность интегрировать этнополитичес-кие объединения в структуры гражданского общества и удовлетворять потребности граждан в этнокультурном развитии.
В то же время необходимо подчеркнуть, что централизация власти как способ
управления остается одной из фундаментальных характеристик функционирования нашего государства. По существу, степень централизации власти на современном этапе такова, что все важные предметы ведения находятся у центра, изъятие и реализация им предметов совместного ведения не ограничена никакими правовыми условиями. Все это, безусловно, еще больше ограничивает политико-властные полномочия, а значит, политикогосударственную субъектность регионов. Устанавливая широкие, неоднозначно понимаемые способы вмешательства в деятельность исполнительной и законодательной власти субъектов, федеральный центр скорее подчеркивает стремление не к правовому, компромиссному, а к силовому решению проблем, возникающих между ним и регионами. Это, бесспорно, повышает управляемость регионов, обеспечивает примат интересов центра и резко снижает самостоятельность, инициативность и самодостаточность субъектов федерации.
Извлекая уроки из опыта предыдущего развития и современного состояния федерализма в России, мы должны наполнить действующую конституционную формулу федерализма реальным содержанием, добиваться действия тех его механизмов, которые направлены на обеспечение баланса интересов центра и регионов в целях поступательного развития страны.
