CC BY
44
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2015. № 4
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
А.З. Бобылева
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ
РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ:
ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
В статье раскрываются этапы развития налогового регулирования нефтяной отрасли в постсоветской России, ключевые параметры современной налоговой системы, таможенного и тарифного регулирования отрасли. Эволюция налогового режима оценивается с точки зрения выполнения им фискальной и стимулирующей функции, на этой основе обосновываются стратегические направления дальнейших изменений налоговой системы в нефтяной отрасли.
Ключевые слова: налоговое регулирование нефтяной отрасли, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), экспортная пошлина, акцизы на нефть, налог на добавленный доход (НДД), налог на финансовый результат (НФР), стратегические изменения в налогообложении нефтяной отрасли России.
The article focuses on the development of oil industry taxation in postSoviet Russia and the key parameters of the modern tax, customs and tariff regulation of the industry. Evolution of the taxation system is examined in terms of its fiscal and motivational functions. On this basis, the author suggests possible directions for future changes in the taxation system in the oil industry.
Key words: tax regulation in the oil industry, royalty, export tax, excises on oil, excess profits tax, tax on financial result, strategic changes of the oil industry taxation in Russia.
Введение
Российская нефтяная отрасль играет значимую роль в экономике России. Начиная с 2008 г. доля нефтегазовых доходов со-
Бобылева Алла Зиновьевна — доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой финансового менеджмента факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: bobyleva@spa.msu.ru
ставляет около 50% от общих доходов федерального бюджета и 30% консолидированного бюджета1.Прогноз социально-экономического развития страны до 2017 г. предполагает лишь небольшое снижение зависимости бюджета и, следовательно, социально-экономического развития страны от нефтегазовых доходов.
Сложившаяся структура государственных доходов, низкая диверсификация экономики, значительный объем экспорта нефти и нефтепродуктов предопределяют важность построения эффективной системы налогового, тарифного и таможенного регулирования отрасли, которая должна, с одной стороны, обеспечивать получение государством природной ренты, генерируемой при добыче сырья, с другой — соответствовать потребностям долгосрочного развития столь важной для России отрасли.
Следует отметить, что принятая в мире система налогообложения минерально-сырьевого сектора концептуально отличается от системы налогообложения в других секторах экономики, поскольку в ней формируются значительные рентные доходы. Государства, как правило, стремятся создать налоговую систему, которая соответствует следующим основным требованиям:
• обеспечивает стабильность фискальных условий за счет поступления рентных доходов (роялти) в бюджет государства;
• предполагает гибкость, под которой понимается зависимость налоговых поступлений от фактической эффективности добычи нефти (учитывает динамику цен на нефть, издержки освоения и эксплуатационные затраты);
• не требует селективных, точечных решений по каждому проекту;
• является транспарентной и может эффективно админист-рироваться, обеспечивает соблюдение налоговой дисциплины;
• стимулирует деловую активность и экономическую эффективность;
• позволяет изымать сверхприбыль проектов с низкими затратами;
• не допускает досрочного прекращения добычи на месторождениях из-за неадекватно высоких налогов, а также увеличения затрат в целях экономии на налогах.
1 Отчетные данные об исполнении федерального бюджета Российской Федерации за 2010—2013 гг. (Федеральное казначейство [Официальный сайт Казначейства России]. URL: www.roskazna.ru (дата обращения: 20.12.2014); Исполнение бюджета по доходам //Министерство финансов Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://info.minfin.ru/fbisp.php (датаобращения: 25.12.2014)).
Мировая теория и практика еще не предложили идеального, применимого во всех случаях налогового режима для минерально-сырьевого сектора. В связи с этим обзор эволюции ключевых параметров налоговой системы в нефтяной отрасли постсоветской России, оценка возможностей и целесообразности применения элементов передового опыта других стран в России для балансирования, с одной стороны, изъятия из отрасли «рентного» денежного потока, принадлежащего всему обществу, и, с другой стороны, создания условий для развития самой отрасли представляются важной задачей.
1. Ключевые параметры современной налоговой системы, таможенного и тарифного регулирования нефтяной отрасли Российской Федерации
1.1. Этапы развития налогового регулирования в России
Переход к рыночной экономике сопровождался пристальным вниманием исполнительной и законодательной ветвей власти, а также экспертного сообщества к возможностям налогового регулирования нефтяной отрасли. В 90-е гг. ХХ в. использовались следующие виды налогов: плата за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизы и вывозная таможенная пошлина. Однако налоговый режим, сложившийся при переходе от административно-командной к рыночной экономике, был недостаточно транспарентным, допускал различные серые схемы (в частности злоупотребление трансфертным ценообразованием), недостаточно стимулировал рост производства и в целом не справлялся с задачами обеспечения наполняемости бюджета и создания условий для развития отрасли.
Современная система налогового регулирования сформировалась только после 2000 г. Важной составляющей реформ начала XXI в. стало введение в 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых (Н ДПИ)2. Использование Н ДПИ наряду с опреде-
2 Закон Российской Федерации от 29.05.2002 № 57-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Справочно-правовая система «Кон-сультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165425/ (дата обращения: 22.05.2015).
ленным упорядочением ставок экспортных пошлин, акцизов, та рифов на транспортировку позволило сделать налоговую систему более прозрачной, приблизить ее к мировой практике, частично преодолеть негативные налоговые последствия трансфертного ценообразования, характерного для конца ХХ в. Макроэкономическим эффектом налоговой реформы нефтяной отрасли 2001—2007 гг. стали более высокая наполняемость бюджета, определенный рост добычи и первичной переработки.
Тем не менее ряд серьезных проблем остался нерешенным.
• Корректировка налогового режима нефтяной отрасли выполнила задачу изъятия природной ренты, но в результате увеличилась налоговая нагрузка на отрасль, произошло перераспределение доходов нефтяного сектора в пользу государства. Расчеты, проведенные в Институте экономической политики им. Е.Т. Гайдара, показали, что доля налогов в валовом доходе нефтяного сектора увеличилась с 28,1% в 2000 г. до 63,1% в 2008 г.3 Очевидно, что столь резкое увеличение не могло не иметь негативных последствий для развития отрасли из-за снижения инвестиционных возможностей.
• Налоговая система начала XXI в. не полностью учитывала объективные различия в условиях добычи нефти, обусловленные характеристиками месторождений, их расположением, стадией разработки. В результате ухудшались результаты добычи нефти на месторождениях с высокими затратами: стимулировались отбор наиболее «простых» запасов и соответственно преждевременное прекращение разработки истощенных месторождений. Одновременно дестимулировался ввод в разработку новых месторождений с высокими затратами, особенно в неосвоенных регионах с отсутствующей инфраструктурой.
• Политика в сфере регулирования нефтепереработки привела к стимулированию первичной, неглубокой переработки нефти, сохранению низких темпов модернизации нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ), большинство которых было построено в период индустриализации в 30-е гг. прошлого века и учитывало высокие потребности того времени в топочном мазуте. По оценкам специалистов, глубина переработки на российских НПЗ сохраняется на уровне 70—75% и за последние 10—15 лет она су-
3 Бобылёв Ю.Н., Идрисов Г.И., Синельников-Мурылёв С.Г. Экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты: необходимость отмены и сценарный анализ последствий. М., 2012. С. 27—28.
щественным образом не увеличивалась, хотя в развитых странах этот показатель составляет 90—95%.
• Налоговая, ценовая, таможенная политика в нефтяной отрасли начала XXI в. привели к необходимости субсидирования нефтепереработки из федерального бюджета. Источником такого субсидирования являлось в первую очередь удерживание цен на сырую нефть на уровне ниже мировых: по расчетам экспертов Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара, около половины всего субсидирования экономики путем контроля цен на нефть остается в нефтеперерабатывающей отрасли. Подобное кросс-субсидирование между секторами нефтяной отрасли не стимулировало развития нефтепереработки, ретушировало ее неэффективность, искусственно обеспечивало приемлемую рентабельность. Оно не дало и социально-экономического эффекта: аналитики утверждают, что из 3,5% ВВП прямых субсидий в нефтепереработку только половину получают конечные потребители, а вторая половина остается в самой нефтепереработке4.
Достижение баланса между налоговыми изъятиями и инвестиционными потребностями добывающей промышленности, создание благоприятных условий для инвестиций в секторе нефтепереработки требовали дальнейшего совершенствования системы налогообложения. Это привело к тому, что Минэнерго России инициировало работу по созданию новой налоговой системы.
Уже с 2007 г. ставка НДПИ начала исчисляться с использо ванием двух специальных коэффициентов, позволяющих учесть такие факторы, как текущий уровень мировых цен на нефть и степень выработанности запасов нефти на участке недр. Для стимулирования разработки трудноизвлекаемых запасов нефти (ТРИЗ), месторождений с высокой степенью выработанности запасов (более 80%) и с малыми запасами, для месторождений сверхвязкой нефти законодательство РФ предусмотрело применение пониженной или нулевой ставки НДПИ5.
С принятием в Российской Федерации в 2013 г. закона № 268-ФЗ был оформлен новый налоговый режим для шельфо-вых проектов, предусматривающий разделение участков шельфа на четыре категории сложности и устанавливающий для каж-
4 Там же. С. 9—10, 51.
5 Налоговый кодекс Российской Федерации // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/popular/nalog1/ (дата обращения: 05.01.2015).
дой категории адвалорную ставку НДПИ в размере от 5 до 30% от выручки в зависимости от мировых цен на нефть. А на основании Федерального закона № 213-Ф3 также в 2013 г. в состав формулы для расчета ставки НДПИ на нефть были добавлены новые коэффициенты, снижающие ставку НДПИ в отношении трудноизвлекаемых запасов нефти6.
По мнению большинства специалистов, использование НДПИ в 2008—2014 гг. в определенной степени способствовало вовлечению в разработку месторождений различной сложности, обеспечило дополнительную добычу нефти и дополнительные налоговые поступления в бюджет. О гибкости этого налога свидетельствует, в частности, то, что фактические ставки НДПИ на тонну нефти и на тонну нефтяного эквивалента за анализируемые периоды у ряда компаний ниже, чем общеустановленные ставки. В частности, по ОАО «Роснефть» фактические и установленные ставки имеют вид, представленный в табл. 1.
Различия между установленной и реальной ставкой НДПИ были связаны с применением пониженной ставки НДПИ в отношении месторождений с истощением запасов более 80%, возможностью применения нулевой ставки по ряду месторождений компании.
Следует отметить, что, несмотря на возможный позитивный эффект гибкого налогообложения прежде всего в новых и труднодоступных регионах, действующая система характеризуется большим количеством селективных, точечных, специальных льгот (по типу месторождений, по региону, по залежам). Указанные меры носят во многом адресный характер, могут быть частично пролоббированы отдельными корпорациями. За рубежом налоговые режимы носят более системный характер, в мень-
6 Закон Российской Федерации от 30.09.2013 № 263-Ф3 «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"» // Спра-вочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_152472/ (дата обращения: 22.05.2015); Закон Российской Федерации от 30.09.2013 № 268-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации» // Спра-вочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_171333/ (дата обращения: 22.05.2015).
Таблица 1
Соотношение установленных средних ставок НДПИ и фактических выплат по НДПИ в ОАО «Роснефть»7
Показатель 2013 2012 2011 2013 к 2012,% 2012 к 2011, %
Средние действующие ставки НДПИ 5,33 5,07 4,46 5,2 13,7
Фактические расходы по НДПИ на тонну нефти 4,70 4,73 3,81 (0,6) 24,1
Фактические расходы по НДПИ на тонну нефтяного эквивалента 4,17 4,33 3,50 (3,7) 23,7
шей степени отличаются от налогообложения других отраслей экономики.
Применение вышеописанных подходов обеспечило следу-ющуюдинамикупоступлений в государственный бюджет (рис. 1).
Рис. 1. Динамика доходов федерального бюджета от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья8
7 Источник: ОАО «НК "Роснефть"». Консолидированная финансовая отчетность. 31 декабря 2013 г. URL: http://www.rosneft.ra/attach/0/16/06/Rosneft_ FS_2013_RUS_SIGNED_FINAL.pdf (дата обращения: 22.05.2015).
8 Источник: Данные Росстата и Федерального казначейства (Исполнение бюджета по доходам // Министерство финансов Российской Федерации [Официальный сайт]. URL:http://info.minfln.ru/fbisp.php (датаобращения: 25.12.2014)).
Подобная динамика свидетельствует о росте значения НДПИ для государственного бюджета в 2010—2013 гг., а также об опережающих темпах роста поступлений от НДПИ над темпами роста объемов добычи у основных производителей9.
С 2013 г. начался новый этап налоговой реформы, так называемый «налоговый маневр»10, который был продолжен Федеральным законом № 366-ФЗ от 24.11.201411. Необходимость налогового маневра эксперты объясняют важностью повышения стабильности формирования доходной части бюджета, целесообразностью смещения налоговой нагрузки с экспортеров топлива на добывающие компании.
1.2. Таможенное регулирование нефтяной отрасли России
Составной частью концепции таможенно-тарифного регулирования нефтяной отрасли России являются экспортные пошлины. Они представляют собой еще один механизм изъятия ресурсной ренты, так как привязаны к колебаниям мировых ценна нефть.
Наличие экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты существенно отличает российскую систему налогообложения нефтяного сектора от систем налогообложения, применяемых как в развивающихся странах, так и в развитых нефтедобывающих странах (в США, Канаде, Норвегии, Великобритании, Австралии)12.
Российский законодатель объясняет целесообразность использования экспортных пошлин возможностью:
9 ОАО «НК "Роснефть"». Консолидированная финансовая отчетность. 31 декабря 2013 г.; Источник: ОАО «ЛУКОЙЛ». Консолидированная финансовая отчетность за 2012 и 2013 гг., подготовленная в соответствии с ОПБУ США. URL: http://www.lukoil.ru/df.asp?id=119 (дата обращения: 22.05.2015).
10 Закон Российской Федерации от 30.09.2013 № 263-ФЗ «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"».
11 Федеральный закон от 24.11.2014 № 366-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Кон-сультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171242/ (дата обращения: 11.01.2015).
12 Несмотря на то что экспортные пошлины в том или ином виде применяют около 40 стран (преимущественно развивающихся), экспортная пошлина именно на нефть применяется редко.
• уравновесить внутренние и внешние цены, обеспечить рав-нодоходность поставок на внутренний и внешний рынки, создать еще один канал пополнения бюджета;
• поддерживать на внутреннем рынке более низкие цены на производимые товары по сравнению с ценами мирового рынка;
• влиять на структуру поставок, ограничивать при необходимости вывоз за пределы страны товаров, важных для защиты экономической безопасности страны13.
В России экспортные пошлины являются одним из важнейших источников доходов государственного бюджета, их фискальная роль чрезвычайно велика. По расчетам аналитиков, в последние годы доля экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты составила 15—16% доходов консолидированного бюджета14.Основ-ная часть поступлений экспортных пошлин приходится на сырую нефть (рис. 2).
млрд руб. 2 500
2 489,7
2 000
1 500
1 000
500
2 332,4 \чч\\ч 2 333,6 -
\ 4 9 \ Ш
1 672,4 ü iH 1 679,9
ч\\\\Ч
/ §§ ¡¡§
и Г ¡Ü Ü f§ ||
ц в * ш
% к ВВП 4,4
2010 2011 2012 2013 2014
Фактическое исполнение по состоянию на 01.09.2014, % к ВВП
4,2
4,0
3,8
3,6
3,4
Рис. 2. Динамика доходов федерального бюджета от вывозных таможенных пошлин на сырую нефть15
13 Примером такого использования экспортной пошлины явился «бензиновый кризис» весны 2011г.:в целях ограничения экспорта бензина и насыщения внутреннего рынка была введена повышенная ограничительная экспортная пошлина на бензин.
14 Рассчитано на основеданных, приведенных в кн.: Бобылёв Ю.Н., Идри-сов Г.И., Синельников-Мурылёв С.Г. Указ. соч.; Российский статистический ежегодник. 2013. М., 2013.
15 Источник: Данные Росстата и Федерального казначейства (Исполнение бюджета по доходам // Министерство финансов Российской Федерации [Офи-циальныйсайт]. URL: http://info.minfin.ru/ibisp.php (датаобращения: 25.12.2014).
Как и с НДПИ, концепция использования экспортных пошлин и сами ставки пошлин подвергаются частым корректировкам. Наиболее крупным событием были изменения налогового регулирования 2011г., которые известны как налоговая система «60-66-90»16. Можно выделить следующие важные характеристики режима «60-66-90»:
• снижение предельной ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть с уровня 65 до 60%;
• унификация ставок вывозных таможенных пошлин на светлые и темные нефтепродукты и введение единой ставки на уровне 66% от ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;
• установление ставки вывозной таможенной пошлины на бензин на уровне 90% от ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть.
Основная цель введения режима «60-66-90» заключалась в обеспечении повышения доходности в сегменте разведки и добычи за счет перераспределения доходов от первичной переработки нефти, уровень которых был высок. При этом должно было быть решено несколько задач:
• рост добычи и экспорта нефти;
• стимулирование модернизации и закрытие неэффективной первичной переработки (прежде всего мини-НПЗ);
• компенсация падающих доходов бюджета из-за снижения ставки пошлины на нефть поступлением других «нефтяных» налогов.
В настоящее время правительство также имеет право устанавливать особые формулы расчета ставок вывозных таможенных пошлин на сырую нефть в отношении сверхвязкой нефти и нефти сырой с особыми физико-химическими характеристиками.
Ставка экспортной пошлины на нефтепродукты, за исключением сжиженных углеводородных газов (СУГ), в соответствии налоговым маневром 2011 г. рассчитывалась ежемесячно как ставка предельной экспортной пошлины на нефть, умноженная на расчетный коэффициент, зависящий от вида нефтепродукта.
16 Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2011 № 716 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 1155» //Российская газета. 31 авг. 2011. Федеральный выпуск № 5568. URL: http://www.rg.ru/2011/08/31/poshlini-dok.html (дата обращения: 22.05.2015).
Предполагалось, что изменение таможенно-тарифного регулирования нефтепродуктов 2011г. даст следующие результаты:
• повышение ставки вывозной таможенной пошлины на мазут будет стимулировать доходность вторичных процессов нефтепереработки (гидрокрекинг и каталитический крекинг) и стимулировать российские нефтяные компании к инвестированию средств в модернизацию нефтеперерабатывающих заводов, повышению глубины переработки;
• введение единой ставки вывозной таможенной пошлины на большую часть светлых нефтепродуктов (за исключением бензиновых фракций) и темные нефтепродукты в размере 66% от ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть должно было существенно снизить уровень субсидирования экспорта мазута;
• объем ожидаемых дополнительных доходов государства в результате повышения пошлин на нефтепродукты, снижения объема первичной нефтепереработки, увеличения экспорта сырой нефти, пошлины на которую должны уплачиваться по более высокой ставке, позволял снизить максимальную ставку вывозной таможенной пошлины на нефть до 60%.
Однако согласно наблюдениям 2012—2013 гг., закрепленные Постановлениями правительства № 1155, № 719 и другими документами изменения не дали нужного эффекта в полной мере, что проявилось в следующем:
• первичная переработка осталась выгодней экспорта сырой нефти, в результате продолжает экспортироваться мазут, глубокая переработка нефти развивается недостаточными темпами, налицо определенное сокращение доходов федерального бюджета. По оценкам специалистов Сколково, при избыточном экспорте мазута и газойля федеральный бюджет ежегодно недополучает 10—20 млрд долл. из-за разницы в пошлинах на нефть и нефтепродукты17;
• сохранение пошлины на бензин в размере 90% не создает достаточных стимулов для модернизации российских НПЗ, снижает инвестиционную привлекательность строительства установок каталитического крекинга;
17 См.: Выгон Г., Рубцов А, Ежов С., Козлова Д. Система «60-66-90-100» и сценарии развития нефтепереработки в России / Энергетический центр Московской школы управления СКОЛКОВО. Февраль 2013 г.
• из-за более низкой ставки экспортной пошлины на дизельное топливо экономическая эффективность его производства выше, чем автомобильного бензина. Это приводит к риску возникновения дефицита бензина при недостаточном уровне модернизации отрасли, стимулирует избыточное производство дизтоплива.
В целом следует отметить, что, хотя экспортные пошлины и НДПИ обеспечивают достаточно эффективное изъятие получаемой в нефтяном секторе природной ренты в пользу государства, нефть внутри страны продается по цене ниже мировой на величину экспортной пошлины. Поэтому на внутреннем рынке можно говорить об упущенной выгоде для производителя в размере экспортной пошлины.
Также следует отметить, что особенностью таможенно-тарифного регулирования в России является то, что экспортные пошлины не уплачиваются в случае экспорта нефти на территорию стран, являющихся участниками Таможенного союза. Это, с одной стороны, укрепляет экономические и политические связи со странами СНГ, дает мультипликативный эффект для экономики стран Таможенного союза, предоставляет определенные дополнительные возможности России при транспортировке нефти через эти страны, но, с другой стороны, снижает наполняемость российского бюджета, увеличивает объемы неявного субсидирования экономики Беларуси и других стран Таможенного союза. В связи с этим позитивный эффект от подобного регулирования для России не очевиден.
Таким образом, в целом обоснованность использования экспортных пошлин вызывает серьезные сомнения, так как:
• низкие цены на энергоресурсы препятствуют их эффективному использованию;
• отдельные компании получают сверхприбыль;
• тормозятся процессы модернизации экономики;
• замедляются инвестиционные процессы в нефтяной отрасли;
• национальная экономика субсидируется, однако общество, являющееся собственником природных недр, не получает выгоды от снижения цен на конечные товары;
• снижается транспарентность принятия операционных, инвестиционных, финансовых решений;
• компании получают адресные льготы по экспортной пошлине и НДПИ.
Тем не менее приведенные доводы не являются однозначной рекомендацией для одномоментной отмены экспортных пошлин. Долголетняя практика использования в России экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты позволяет утверждать, что реформирование системы экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты является чрезвычайно серьезной экономической мерой, требующей комплексного и поэтапного подхода, глубокой оценки макроэкономических и микроэкономических последствий таких решений.
1.3. Использование акцизов и тарифов на транспортировку для регулирования в нефтяной отрасли
Важную роль в регулировании экономического развития нефтяного сектора играют также акцизы на нефтепродукты. Как известно, акциз — это косвенный налог, устанавливаемый преимущественно на предметы массового потребления (табак, вино, бензин) внутри страны. Использование акцизов наряду с экспортными пошлинами обычно направлено на реализацию принципа равной доходности поставок на внутренний и внешний рынок, при этом пошлины призваны снижать цену нефтепродуктов, а акцизы — увеличивать. В России использование акцизов имеет и еще одну цель — обеспечить более низкие внутренние цены на внутреннем рынке для стимулирования развития отрасли. Тем не менее в настоящее время акцизы в цене на нефтепродукты составляют существенную долю. Например, доля акцизов в цене бензина составляла в последние годы 18%18.
Из расчетов экспертов следует, что после включения косвенных налогов, затрат на распространение и транспортировку внутри страны и маржи в торговле конечные цены на бензин для промышленных потребителей находятся на уровне 80% от европейских, а для населения — на уровне 95% от европейских, при этом уровень рентабельности продаж бензина в оптовой и розничной торговле в России достаточно высок19. Это является еще одним доказательством того, что эффект более низких оптовых цен не доходит до конечного потребителя.
18 См.: Бобылёв Ю.Н., Идрисов Г.И., Синельников-Мурылёв С.Г. Указ. соч. С. 58.
19 Там же. С. 51.
Акцизы также используются с целью стимулирования производства более качественных нефтепродуктов. Для этого в последние годы ставки акцизов были дифференцированы по классам топлива: для более высоких классов топлива устанавливаются более низкие ставки акциза. Это увеличивает премию для топлива высоких классов. Последняя корректировка ставок акцизов проведена в соответствии с Ф3-366 от 24.11.2014 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», их размер определен до 2017 г.
На конечную цену нефти и нефтепродуктов оказывают влияние и транспортные тарифы трубопроводных и железнодорожных монополий (в первую очередь ОАО «АК "Транснефть"» и ОАО «РЖД»), которые устанавливаются Федеральной службой по тарифам (ФСТ). ФСТ устанавливает величину базового тарифа на территории Российской Федерации по транспортировке сырой нефти и нефтепродуктов через магистральные трубопроводы, которая включает в себя тарифы по перекачке, перевалке, сливу/наливу, приему/сдаче нефти и диспетчеризации в системе магистральных нефтепроводов и др.
Тариф не привязан к валютному курсу и устанавливается для каждого отдельного направления трубопроводной сети в зависимости от длины указанных участков, направления транспортировки и прочих факторов. В некоторых случаях тарифы могут устанавливаться для всего маршрута транспортировки по трубопроводной сети. Тарифы для железнодорожной перевозки зависят от вида груза и расстояния транспортировки.
Все тарифы постоянно индексируются (табл. 2).
В целом можно сделать заключение, что тарифы на перевозку нефти и нефтепродуктов растут быстрее темпа инфляции и не всегда объясняются объективными причинами, что может приводить к необоснованному завышению цены нефти и нефтепродуктов.
Таким образом, в последние годы было сделано множество попыток усовершенствования налогового режима нефтяной отрасли России для повышения наполняемости бюджета и усиления стимулирования развития нефтяной отрасли, повышения прозрачности налогового режима и его приближения к передовой зарубежной практике: смещение налоговой нагрузки с экспортеров топлива на добывающие предприятия, сокращение
Таблица 2
Динамика тарифов на перевозку нефти и нефтепродуктов20
Индексация тарифов ОАО «Транснефть», %
Нефть
2011 г.
Сентябрь 2,85 (транспортировка)
Ноябрь 5 (перекачка)
Ноябрь 2013 г. 5,5 (по отдельным направлениям больше; например, порт Козьмино и Китай — на 10,2%)
Февраль 2013 г. 9,7 (по территории Белоруссии; изменены тарифы по соглашениям между РФ и КНР, проч.)
Нефтепродукты
2012 г., январь
Экспорт 8,6
Внутренний рынок 6,1
2012 г., август
Экспорт 3
Внутренний рынок 5,4
Январь 2012 г./декабрь 2013 г.
Экспорт 6,6
Внутренний рынок 4,6
Индексация транспортировки железнодорожным транспортом, %
Январь 2011 г. 8
Январь 2013 г. 9 внутри России
Январь 2013 г. [—15 + 6] по сухопутным пограничным переходам — дифференцированное изменение по видам груза
объемов кросс-субсидирования между сегментами добычи и переработки, создание финансовых стимулов для добычи ТРИЗ и освоения новых месторождений. Однако остается необходимость
20 Источник: составлено автором.
осуществления дальнейших стратегических мер, направленных на коренную модернизацию налогового режима.
2. Основные направления дальнейших изменений налогового режима
В условиях высокой неопределенности геополитической обстановки, секторальных санкций, высокой волатильности курса рубля прогнозирование объемов добычи и цен на нефть и нефтепродукты представляется весьма затруднительным, что значительно осложняет проведение корректировки налогового режима в нефтяной отрасли. Тем не менее 24.11.2014 г. был принят Закон № З66-ФЗ, предполагающий в ближайшие годы следующие изменения21:
• снижение ставки вывозных таможенных пошлин и акцизов на нефть и нефтепродукты при одновременном повышении НДПИ и вывозных таможенных пошлин на мазут (до 100% от пошлины на нефть сырую за 3 года). К 2017 г. предельную ставку вывозной таможенной пошлиныы на нефть сырую предлагается снизить с 59 до 30%, вывозную таможенную пошлину на товарный бензин — с90до30%, а на прямогонный бензин — с90до55% от вывозной пошлины на нефть;
• уменьшение акцизов на топливо, при этом наибольшее снижение должно произойти по бензину и дизельному топливу (не соответствующим классам 3, 4, 5 ставка снизится примерно вдвое);
• увеличение базовой ставки НДПИ примерно вдвое (до 919 руб. за тонну);
• отмену нулевой ставки НДПИ.
Проведенные авторами законопроекта расчеты позволяют прогнозировать, что в результате данного маневра налоговая нагрузка за три года сместится с экспортеров топлива на добывающие предприятия, сократится кросс-субсидирование между добычей и переработкой, налоговая система станет более транс-парентной.
21 Федеральный закон от 24.11.2014 № Збб-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_171242/ (дата обращения: 22.05.2015).
В то же время в основе принятого Закона продолжают оставаться налоги с валовых показателей — выручка от добычи, переработки, экспорта, которые позволяют относительно эффективно администрировать налоги, наполнять бюджет, однако не мотивируют развивать инвестиционный потенциал самих компаний, обеспечивать связь финансовых результатов компаний и величины уплаченных ими налогов.
Важной составляющей стратегического реформирования налогового режима России может стать введение широко применяемых в развитых странах налога на добавленный доход (НДД), или налога на финансовый результат (НФР), концепция которых была впервые внесена на рассмотрение Государственной думы еще в 1997 г.
Применение этих налогов позволяет учесть не только получаемый производителем валовой доход (НДПИ и экспортная пошлина), но и затраты на добычу нефти на конкретном месторождении, так как все характеристики месторождения в конечном счете отражаются в получаемом при его разработке доходе. Эти налоги обеспечивают дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от конкретных условий добычи нефти, обеспечивают приемлемый уровень рентабельности даже при высоких затратах, если есть операционная прибыль. В результате не возникает экономических препятствий для разработки нефтяных месторождений, характеризующихся повышенными капитальными, эксплуатационными, транспортными затратами.
Возможны разные подходы к выбору налогооблагаемой базы такого налога: может использоваться либо прибыль, либо чистый доход от добычи. Первый подход — применение НДД при налоговой базе чистого денежного потока от добычи, прогрессивная налоговая ставка, зависящая от отношения накопленных доходов к накопленным затратам, т.е. показателю прибыльности проекта. С одной стороны, этот подход обеспечивает гибкость налогообложения, рост доли государства в получаемом чистом доходе при росте мировых цен на нефть, с другой — применение более низкой ставки налога для месторождений с высокими затратами на разработку. Второй подход предполагает отказ от переменной ставки налога, применение единой налоговой ставки и использование в качестве налоговой базы финансового результата от добычи. Такой подход проще в использовании, однако теряет ряд описанных преимуществ первого варианта. Развернутое описание подходов и формулы расчета такого налога
предлагаются, в частности, сотрудниками Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара22.
Все налоговые механизмы, основанные на НДД (НФР), имеют ряд преимуществ по сравнению с практикой применения НДПИ, поскольку в значительной степени снижают возможности селективного подхода при принятии решений о налогообложении конкретного проекта, стимулируют инвестиции в освоение новых месторождений, так как налог не взимается вплоть до полной окупаемости капитальных затрат, а последующее налогообложение соответствует показателям доходности.
Однако переход на НДД (НФР) в современных российских условиях нельзя однозначно оценить как благо. Для рассмотрения возможных последствий такого перехода целесообразно использовать В^ОТ-анализ, который позволяет выделить сильные и слабые стороны принимаемого решения, сопровождающие его угрозы и возможности (табл. 3).
Таблица 3
SWOT-анализ введения НДД (НФР) в России23
Сильные стороны (Strengths) Слабые стороны (Weaknesses)
• Снижение нагрузки на компании • Создание стимулов для разработки сложных месторождений • Сохранение потребности в адресных льготах для ряда проектов
Возможности (Opportunities) Угрозы (Threats)
• Использование более высоких объемов собственных средств на инвестиционные цели • Повышение транспарентности (по сравнению с действующим налогообложением) валовых показателей • На этой основе — увеличение кредитоспособности • Требуется формирование новой системы контроля затрат и администрирования налогов, обеспечение достоверного учета производственных, инвестиционных, финансовых показателей, включая уровень добычи, эксплуатационных затрат и капитальных вложений. Такую систему в российских условиях (практики ведения «креативного» бухгалтерского учета, трансфертных цен) сложно выстроить • Многие проектные, ценовые, валютные риски должно взять на себя государство, в связи с чем возможно снижение доходов бюджета
22 Бобылёв Ю.Н., Идрисов Г.И., Синельников-Мурылёв С.Г. Указ. соч. С. 33.
23 Источник: составлено автором.
Таким образом, по нашему мнению, одномоментный и однозначный переход на НДД (НФР) невозможен. Можно выделить следующие этапы перехода:
• выработка системного долгосрочного видения стратегии налогообложения нефтяной отрасли;
• достижение консенсуса по параметрам НДД (НФР) (налогооблагаемая база, ставка налога, проч.), а также ставки других отраслевых налогов (НДПИ, экспортная пошлина) при их сохранении;
• разработка контрольно-учетной системы операционных, инвестиционных, финансовых результатов при переходе на новый налоговый режим;
• оценка результатов перехода на новую систему по пилотным проектам;
• корректировка и уточнение проекта системного изменения налогового режима на основе выявленных на пилотных проектах недостатков.
В настоящее время в России делаются первые шаги для введения НДД. В частности, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти совместно с нефтяными компаниями проводится последовательная работа по разработке условий проведения указанного налогового эксперимента на пилотных проектах, месторождениях, предлагаемых компаниями.
Заключение
Таким образом, можно заключить, что, с одной стороны, действовавший с начала XXI в. налоговый режим дал определенный положительный результат, произошло увеличение добычи и переработки, повысилась наполняемость бюджета и доходы от экспорта. Однако, с другой стороны, налоговый режим нефтяной отрасли России подвержен частым корректировкам (иногда несколько раз в год), что говорит об отсутствии стратегического понимания у исполнительной и законодательной власти механизмов регулирования выполнения налоговой системой своих основных функций — фискальной и стимулирующей, невозможности для нефтяных компаний разрабатывать и реализовывать долгосрочную стратегию развития.
Принятый в конце 2014 г. Федеральный закон № З66-ФЗ в качестве одного из стратегических направлений изменения на-
логового режима нефтяной отрасли России реализует концепцию снижения экспортных пошлин и компенсации выпадающих доходов государственного бюджета путем повышения ставки НДПИ, что делает налоговую систему более транспарентной.
В то же время в основе принятого Закона продолжают оставаться налоги с валовых показателей (выручки от добычи и переработки, экспорта), которые не обеспечивают связь финансовых результатов компаний и величины уплаченных ими налогов. Поэтому важной составляющей стратегии реформирования налогового режима России может стать введение НДД или НФР, преимущества которых доказаны многолетним опытом применения за рубежом.
Однако угрозы для России, в которой бюджет в значительной степени зависит от нефтяных налогов, при резком налоговом маневре представляются очень серьезными. В результате ввода НДД (НФР) бюджетные доходы с большой вероятностью сократятся в частности из-за того, что многие проекты добычи ТРИЗ, на которые вынуждена переходить нефтяная отрасль в ближайшие годы будут находиться в стадии разработки, их доходность будет относительно невелика. Понятно, что в России снижение поступлений от нефтяной отрасли в бюджет в настоящее время может привести к необратимым финансово-экономическим, социальным, политическим последствиям.
В целом системный подход в реформировании налогового режима нефтяной отрасли для обеспечения баланса интересов всего общества и нефтяных компаний должен быть основан на долгосрочных целевых ориентирах социально-экономического развития страны и разработанных в соответствии с ними параметрах налогообложения, содержать четкие этапы (дорожную карту) по переходу к новому режиму налогообложения. Долгосрочные целевые ориентиры и соответствующая им дорожная карта должны исключить частые и бессистемные корректировки законодательства, дать возможность как компаниям, так и государству строить планы на перспективу.
Список литературы
Закон Российской Федерации от 21.05.1993 № 5003-1 (ред. от 24.11.2014) «О таможенном тарифе» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc _LAW_171318/
Закон Российской Федерации от 29.05.2002 № 57-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http:// www.consultant.ru/do cument/cons_do c_LAW_165425/
Закон Российской Федерации от 23.07.2013 № 213-Ф3 «О внесении изменений в главы 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164904/
Закон Российской Федерации от 30.09.2013 № 263-Ф3 «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/do cument/cons_do c_LAW_152472/
Закон Российской Федерации от 30.09.2013 № 268-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ do cument/cons_do c_LAW_171333/
Налоговый кодекс Российской Федерации // Справочно-право-вая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/popular/ nalog1/
Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1155 «О расчете ставок вывозных таможенных пошлин на отдельные категории товаров, выработанных из нефти» // Российская газета.
2010. 31 дек. Федеральный выпуск № 5376. URL: http://www.rg.ru/2010/ 12/31/neft-poshliny-dok.html
Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2011 № 493 «О внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 1155» // Российская газета.
2011. 24 июня. Федеральный выпуск № 5511. URL: http://www.rg.ru/ 2011/06/24/stavki-dok.html
Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2011 № 716 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 1155» // Российская газета. 2011. 31 авг. Федеральный выпуск № 5568. URL: http://www.rg.ru/2011/ 08/31/p oshlini-dok.html
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.2012 № 1308 г. Москва «О внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 1155» // Рос-
сийская газета. 2012.21 дек. Федеральный выпуск № 5968. URL: http:// www.rg.ru/2012/12/21/tamozh-dok.html
Постановление Правительства Российской Федерации от 29.03.2013 № 276 г. Москва «О расчете ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и отдельные категории товаров, выработанных из нефти, и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации» // Российская газета [Интернет-портал]. 2013. 01 апр. URL: http://www.rg.ru/2013/04/01/neft-site-dok.html
Федеральный закон от 24.11.2014 № 366-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ do cument/cons_do c_LAW_171242/
Бобылёв Ю.Н., Идрисов Г.И., Синельников-Мурылёв С.Г. Экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты: необходимость отмены и сценарный анализ последствий. М., 2012.
Выгон Г., Рубцов А., Ежов С., Козлова Д. Система «60-66-90-100» и сценарии развития нефтепереработки в России / Энергетический центр Московской школы управления СКОЛКОВО. Февраль 2013 г.
Исполнение бюджета по доходам // Министерство финансов Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: 1http://info.minfin.ru/ fbisp.php
ОАО «ЛУКОЙЛ». Консолидированная финансовая отчетность за 2012 и 2013 гг., подготовленная в соответствии с ОПБУ США. URL: http://www.lukoil.ru/df.asp?id=119
ОАО «НК "Роснефть"». Консолидированная финансовая отчетность. 31 декабря 2013 г. URL: http://www.rosneft.ru/attach/0/16/06/ Rosneft_FS_2013_RUS_SIGNED_FINAL.pdf
Российский статистический ежегодник. 2013. М., 2013. Федеральное казначейство [Официальный сайт Казначейства России]. URL: www.roskazna.ru
