CC BY
59
УДК 37.014
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
В ПЕРИОД 2000 - 2010-х ГОДОВ
© 2011 г. Л.Г. Неупокоева
Краснодарский государственный университет культуры и ул. 40-летия Победы, 33, г. Краснодар, 350072, kguki@list.ru
Krasnodar State University of Culture and Art,
40 Anniversary of the Victory St., 33, Krasnodar, 350072,
kguki@list.ru
Рассматриваются принятые в исследуемый период основные нормативно-правовые акты, которые регулируют деятельность системы образования современной России, анализируются цели и задачи проводимой государством образовательной политики. Приводятся различные оценки и точки зрения по ключевым вопросам политики государства в сфере образования, по развитию и модернизации этой сферы, выявляются тенденции развития образовательной отрасли.
Ключевые слова: система образования, модернизация образования, образовательная политика государства, развитие образовательной системы.
Considered adopted in the study period the main legal acts that regulate the activities of the education system of modern Russia, analyzes the goals and objectives of the state's education policy with respect. Various evaluation and perspective on key issues of state policy in education, development and modernization of this sector, identifies trends in the education sector.
Keywords: education system, education modernization, educational policy of the state, development of educational system.
На рубеже XX - XXI вв. в мире произошли огромные качественные перемены. Это, например, проявилось в начавшемся процессе глобализации. Появление новых «вызовов», связанных с процессом глобализации, инициировало разработку Правительством Российской Федерации Концепции национальной безопасности в 1997 г., в новой редакции которой от 10 января 2000 г., в частности во втором разделе «Национальные интересы России», отмечалось, что эти интересы в духовной сфере состоят в сохранении и укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны; что обеспечение национальной безопасности Российской Федерации включает в себя также защиту культурного, духовно-нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни, сохранение культурного достояния всех народов России, формирование государственной политики в области духовного и нравственного воспитания населения [1].
Важнейшим ресурсом в решении этих задач становится человеческий капитал. Как показывают специальные исследования, ведущая роль в формировании человеческого потенциала и человеческого капитала принадлежит именно его образовательной со-
ставляющей: по различным оценкам, она образует от 60 до 80 % всего человеческого капитала [2].
При комплексном подходе в решении задач сохранения, развития и консолидации российского народа и поддержания конкурентоспособности России в глобальном соревновании инновационных экономик очень большая роль отводится такой сфере духовной жизни общества, как образование.
Прежде чем перейдем к краткой характеристике современной государственной политики в сфере образования, остановимся на раскрытии содержания используемых в работе понятий.
«Большой энциклопедический словарь» дает определение понятия «образование» как процесса развития и саморазвития личности, связанного с овладением социально значимым опытом человечества, воплощенным в знаниях, умениях, творческой деятельности и эмоционально-ценностном отношении к миру; необходимое условие сохранения и развития материальной и духовной культуры. Очень близкое по смыслу определение этого понятия находим в «Современной энциклопедии», трактующей образование как целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, который ведёт к овладению ценностями культуры и нравственно-эмоционального отношения к
миру, опытом профессиональной и творческой деятельности, сохраняющими и развивающими духовные и материальные достижения человечества. Образование в соответствии с интересами и способностями личности относится к фундаментальным правам человека.
В ФЗ «Об образовании» (1992 г.) под образованием понимается «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)». Этой трактовки понятия «образование» будем придерживаться в нашей работе.
Чтобы подойти к раскрытию понятия «образовательная политика», сначала отметим, что термин «политика» имеет много толкований, которые предлагаются разными науками - философией, политологией, социологией, историей, правом и т.п. Обобщенное определение политики (греч. politika - государственные или общественные дела от polis - государство) как сферы деятельности, связанной с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержания деятельности государства, даваемое «Большим энциклопедическим словарем», позволяет выйти на конкретизацию понятия «образовательная политика».
Под образовательной политикой мы понимаем такую сферу деятельности государства, которая направлена на создание условий для осуществления «целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства» посредством существующей системы образования. Понятие «система образования» в самом общем виде включает совокупность преемственных образовательных программ и официальных стандартов общего и профессионального образования, реализующих их государственных и частных образовательных учреждений, а также соответствующие органы управления.
В контексте данной работы будем пользоваться также понятием «образовательные услуги». Отметим, что сегодня предпринимаются попытки толковать образовательную деятельность как предоставление «образовательных услуг», что находит отражение и в обсуждаемом ныне проекте нового закона «Об образовании». Вопрос о том, как связаны между собой понятия «образовательная деятельность» и «образовательные услуги», стал одним из самых дискутируемых в последнее время. Ограниченные рамками статьи, мы не имеем возможности подробно остановиться на раскрытии этого вопроса. Поэтому просто сделаем ссылку на статью В.С. Потапенко, появившуюся в интернете [3], в которой он отмечает, что «введенная названным Законом 1992 г. как вид платной образовательной деятельности, рассматривавшийся скорее как исключение в деятельности образовательного учреждения, обусловленное недостаточным его бюджетным финансированием, образовательная услуга постепенно приобрела все более широкое смысловое значение. Сегодня исследователи все чаще исходят не из буквального содержания данного понятия, закрепленного законодательством, а придают ему более объемное звучание, рассматривая образовательные услуги не просто как вид образо-
вательной деятельности платного характера, а как ее основное содержательное наполнение». Далее приводятся различные точки зрения по этому вопросу и их обоснование. В частности, мы разделяем точку зрения Ян де Гро-офа, который, проанализировав понятия «образовательные услуги» и «образование», пришел к выводу, что между ними существует четкое разграничение. Он объясняет это тем, что в Законе «Об образовании» понятие «образование» раскрывается «как процесс развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения». При этом образовательным услугам отводится второстепенная роль, поскольку в соответствии с Законом РФ «Об образовании», они могут оказываться образовательным учреждением только «за пределами определяющих его статус образовательных программ».
Дав характеристику понятийного аппарата, рассмотрим основные вехи образовательной политики государства на современном этапе.
В Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу 2000 - 2010 гг. («программа Грефа») в разделе 1.1. «Ожидаемый вклад образования в модернизацию России» отмечалось, что Россия сможет сохранить свое место как государство, способное влиять на протекающие в мире процессы только при условии опоры на образованность общества, при повышении качества человеческого капитала. Основные изменения и общая направленность развития образовательной сферы в первом десятилетии XXI в. будут определяться потребностями общества и государства [4].
Первым шагом государства в направлении развития системы образования стало принятие постановлением правительства от 4 октября 2000 г. № 751 Национальной доктрины образования в РФ. В ней отмечалось, что поставленные перед системой образования цели диктуются имеющимися в российском обществе проявлениями социально-экономического и духовного кризиса, необходимостью создать прочную базу для устойчивого развития страны.
В доктрине отмечается, что потрясения предшествовавшего времени привели к утрате многих завоеваний в сфере образования. Реализация провозглашенных в доктрине принципов должна была изменить направленность образовательной политики государства, изменить общественное сознание в сторону признания образования решающим фактором развития, обеспечить каждому человеку достойную жизнь, а России - достойное место в мире [5].
На основе Национальной доктрины Министерством образования была разработана концепция модернизации образования в России, в которой получила дальнейшее развитие политика государства в сфере образования. Распоряжение правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р за подписью Председателя Правительства Российской Федерации М.Касьянова одобряло Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 г.
Согласно Концепции, намечалось решить три базовые задачи - добиться эффективности, качества и доступности образования при сохранении его фундамен-
тальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Образование предполагалось реформировать в несколько этапов. На первом этапе (2001 - 2003 гг.) государство брало на себя ответственность за предоставление минимально необходимого финансирования из средств бюджета, за решение социально значимых вопросов образовательной сферы, осуществление намеченного курса модернизации. С другой стороны, сфера образования должна была за этот период качественно подготовить необходимые для реформирования других отраслей кадры. На втором этапе (2004 - 2005 гг.) планировалось реализовать в полном масштабе те меры, которые, пройдя экспериментальную проверку на первом этапе, получили положительную оценку, внедрить новые модели управления, финансирования, содержания образования. В ходе второго этапа планировалось за счет бюджетов всех уровней значительно увеличить ресурсное обеспечение образовательной сферы.
Первые реальные результаты осуществляемой модернизации системы образования, по замыслу разработчиков Концепции, должны были проявиться в 2006 - 2010 гг., т.е. реальный рост качества образования, приток молодых кадров и улучшение качественного состава педагогического корпуса, повышение обеспеченности ресурсами, рост заработной платы педагогов и престижности этой профессии, достаточное финансирование [6].
К сожалению, не все эти задачи, поставленные государством, к 2010 г. были решены, например, вопрос о финансировании. Директор Центра экономики непрерывного образования Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Т. Клячко в интервью газете научного сообщества «Поиск» 17.07.2010 г. отмечает, что, по ее подсчетам, в 1990-е гг. на разных уровнях образования недофинансирование составляло 60 %. За последние годы оно снизилось до 40 - 30 %, но тем не менее сохраняется [7].
Не произошло и реального роста качества школьного образования, о чем свидетельствуют результаты ЕГЭ.
Давая оценку Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., некоторые исследователи отмечают, что за «модернизацией» российского образования на самом деле скрывается ее коренное реформирование, «а за разговорами о повышении его качества скрыт ускоренный переход к платности образования, причем всех уровней, начиная от дошкольного, заканчивая высшим» [8].
Дальнейшие изменения правового поля российского образования были определены принятым летом 2004 г. Госдумой Законом 122-ФЗ, который внес значительные изменения в «Закон об образовании» и соответственно в нормативно-правовое пространство экономики образования России. Закон вступал в силу с 1 января 2005 г.
Внесенные изменения существенно повлияли на положение негосударственных школ. Пункт 4 ст. 5, п. 20 ст. 50 ФЗ «Об образовании» утратили силу. Аналитики расценили этот шаг как нежелание государства платить за учеников частных школ, как лишение учащихся негосударственных школ некоторых аспектов социальной защиты, так как льготы, предусмотренные законом для уча-
щихся государственных школ, на обучающихся в негосударственных школах теперь не распространялись. И это притом, что ст. 8 Закона «Об образовании» провозглашала равенство частных школ с государственными и муниципальными после получения первыми государственной аккредитации. Данный пример является наглядной иллюстрацией непоследовательности и противоречивости политики государства в сфере образования, в отношении негосударственных школ.
Анализируя названный выше Закон, специалисты в сфере образования отмечали, что из Закона «Об образовании» «были удалены практически все ранее принятые экономические обязательства государств перед сферой образования. Часть этих обязательств была якобы передана на уровень субъектов Российской Федерации, но без достаточного ресурсного обеспечения. Указанная линия в корне противоречит как Концепции модернизации российского образования, принятой под девизом «возвращения государства в образование», так и мировой практике, свидетельствующей, что развитые страны все более наращивают присутствие государства в сфере образования и ее бюджетную поддержку» [9].
В 2005 г. окончился срок действия федеральной программы развития образования на 2000 - 2005 гг. Проект концепции федеральной целевой программы развития образования (ФЦПРО) на период 2006 - 2010 гг. обсуждался на коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации 26 января 2005 г. Заместитель Министра образования и науки РФ А. Свинаренко, обобщая сделанное за 2000 - 2005 гг., констатировал, что по всем направлениям работы ожидаемый системный эффект не наблюдался. Среди причин он назвал необеспеченность ресурсами для достижения заявленных целей, отставание от современных требований технологий и содержания образования, нехватку квалифицированных управленческих кадров и др.
В ФЦПРО на период 2006 - 2010 гг. был определен целый ряд мер, направленных на формирование единого образовательного и информационного пространства, на создание условий, при которых все граждане будут иметь равные стартовые возможности, чтобы получить образование различного уровня, на переход к финансированию конкретных образовательных программ, проектов и технологий и т.д. Все проекты ФЦПРО обязательно следует обеспечить инвестиционными, кадровыми, технологическими и информационными ресурсами. Годовое финансирование ФЦПРО предполагалось увеличить примерно в 2 раза, а доля программы в финансировании сферы образования за счет средств федерального бюджета достигнет приблизительно 20 % (сегодня -около 12 %) [10].
Новой вехой в реформировании системы образования стало принятие Федерального закона РФ от 03.11.2006 г. № 174 «Об автономных учреждениях». Основными целями создания автономных учреждений в сфере образования государством были названы: повышение эффективности институционального управления; обеспечение развития экономической самостоятельности образовательных учреждений; усиление ответственности учреждений за конечные результаты деятельно-
сти; повышение результативности и прозрачности финансирования сферы образования.
За пять лет с момента принятия закона в категорию автономных учреждений перешли лишь некоторые школы. По данным, обнародованным Институтом экономики города, государственные автономные учреждения реально появились в не менее чем 23 регионах, а муниципальные - не менее чем в 7 регионах. При этом в сфере образования автономные учреждения были созданы только в пяти регионах [11].
Чтобы активизировать процесс перехода в автономные учреждения, новый закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных /муниципальных/ учреждений», который был принят Госдумой 23 апреля 2010 г., одобрен Советом Федерации 28 апреля и подписан президентом РФ 8 мая, вносил изменения и дополнения в закон об автономных учреждениях.
Этот очередной шаг в образовательной политике государства вызвал в обществе неоднозначную реакцию. Образовательное сообщество, родительская общественность встретили его негативно. Главное опасение состояло в том, что коммерциализация бюджетной сферы приведет к отходу государства от финансирования школ, к платности школьного образования, к переходу социальных учреждений в частные руки. Так, например, президент Всероссийского фонда образования, доктор педагогических наук, академик РАЕН Сергей Комков считает, что перевод образовательных учреждений в АУ «фактически означает быструю и довольно хищническую приватизацию всех социальных учреждений. Речь идет не только об образовании, но и об учреждениях культуры, спорта, соцзащиты» [12]. А В.Б. Лившиц, секретарь ЦК профсоюза работников народного образования и науки РФ, отмечал, что в настоящий момент подобное преобразование не может быть осуществлено в связи с неготовностью нормативно-правовой базы, тех подзаконных актов, которые должны быть приняты на федеральном и региональных уровнях в соответствии с вышеуказанным законом [13]. На отсутствие необходимой нормативно-правовой базы указывает в аналитической статье К.Г. Чагин, отмечавший, что в 19 из 23 регионов, где созданы государственные или муниципальные автономные учреждения, наблюдается ситуация, при которой автономные учреждения уже имеются, а такой необходимый для их деятельности нормативно-правовой акт, как порядок формирования задания и его финансового обеспечения, еще не принят [11].
В то же время следует отметить, что есть значительная группа, выступающая в поддержку закона. Например, комментируя новый закон, министр просвещения А. Фурсенко в интервью РИА «Новости» 03.08.2010 г. заявил, что закон принят для создания более благоприятных условий для деятельности образовательных учреждений, главная задача закона - сокращение внутренних издержек, повышение эффективности работы и привлечение внебюджетных источников финансирования, что для автономных учреждений сохранен порядок применения упрощенной системы налогообложения.
Кроме того, нормативный документ предоставляет бюджетным учреждениям право заниматься деятельностью, приносящей доход, которым они смогут распоряжаться сами, оказывать платные образовательные услуги. «Никакого увеличения доли платности в образовании нет и быть не может. Более того, у нас по объему финансирования бюджетное образование на всех уровнях: на уровне школы и на уровне профессионального образования очень существенно выросло» [14].
Более аргументированная положительная оценка закона дана директором Центра экономики непрерывного образования Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Т. Клячко. Говоря о необходимости принятия этого закона, она считает, что его цель - оставить бюджетным учреждениям те деньги, которые они сейчас зарабатывают. Закон «Об образовании», принятый в 1992 г., разрешил государственным образовательным учреждениям вести приносящую доход деятельность. Поэтому говорить, что ФЗ № 83 направлен на увеличение платности образования, - ошибка: платность была узаконена 18 лет назад, и ничего нового в этой части не появилось. Фактически мы вернулись к ситуации, определенной Законом «Об образовании» 1992 г. В то же время по новому закону, подчеркивает Т. Клячко, государство сняло с себя субсидиарную ответственность по отношению к бюджетным и автономным учреждениям, т.е. если у какого-то бюджета не хватает денег на выполнение своих обязательств, то бюджет более высокого уровня должен «додать» эти средства. Отказ государства от субсидиарной ответственности рождает неопределенность. Кроме того, деньги будут выдаваться не по смете, а по субсидиям, но до сих пор нет четкого механизма расчета этих субсидий. Тем не менее, считает Т. Клячко, в условиях глобального экономического кризиса сильно изменяется функционирование экономики, и организация системы образования будет меняться тоже сильно [7].
Подводя итог краткому обзору государственной политики в сфере образования, приходим к выводу, что, с одной стороны, государство, признавая значимость образовательной сферы для развития будущего России, объявляя развитие образования приоритетным направлением, предпринимает целый ряд шагов к реформированию этой сферы, усилению ее ресурсного обеспечения. В условиях нестабильного экономического развития наблюдается стремление государства увеличение финансирования образовательных учреждений осуществить за счет привлечения внебюджетных средств, стимулируя образовательные учреждения к самостоятельному поиску путей заработать деньги. С другой стороны, проводимые реформы зачастую декларативны, образовательная политика во многом противоречива, не подкрепляется синхронным развитием необходимой законодательной базы, встречает сопротивление в обществе. Однако, несмотря на всю сложность процесса модернизации образовательной сферы с целью приведения ее в соответствие с требованиями современного мирового развития, это необходимо осуществить в интересах всего общества и каждого отдельного человека.
Литература
1. Концепция национальной безопасности // Бесплатная электронная он-лайн библиотека Национальная безопасность Российской Федерации. URL: http://wwwmtionalsecuri1y.ru/li-brary/ 00002/00002concept2.htm (дата обращения: 17.03.2010).
2. Анишин Е.В. Человеческий капитал как совокупность социально-экономических отношений: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Чебоксары, 2006.
3. Потапенко В. С. Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий. URL: http://cmza. ru/stati/obrazovatelnaya-deyatelnost-i-obrazovatelnyie-uslugi-sootnoshenie-ponyatiy.html (дата обращения: 25.10.2010).
4. Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (проект) - 2000 // Бюджетная система Российской Федерации. URL: http://www.budgetrf.ru/Publi-cations/Programs/Government/Gref2000/Gref2000020.htm (дата обращения: 23.03.2010).
5. Национальная доктрина образования в РФ // Законодательные акты Российской Федерации о высшей школе. URL: http://www.dvgu.ru/umu/ZakRF/doktrin1.htm (дата обращения 10.02.2010).
6. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года // Российское образование. Федеральный образовательный портал: нормативные документы. URL: http://www.edu.ru/db/mo/Data/d_02/393.html (дата обращения 10.02.2010).
Поступила в редакцию
7. Булгакова Н. Логика риска // Поиск: газета научного сообщества. URL: http://www.poisknews.ru/articles/7554-logika-riska.html (дата обращения 02.04.2010).
8. Вифлеемский А. Продолжение реформ следует. // Народное образование. 2005. № 2. С. 28.
9. Днепров Э.Д., Ткаченко Е.В., Шадриков В.Д. Смена вех образовательной политики // Педагогика. 2005. № 4. С. 104.
10. Проект концепции федеральной целевой программы развития образования (ФЦПРО) на период 2006 - 2010 годов // Министерство образования и науки Российской Федерации: информационное сообщение от 27/01/2005. URL: http://mon. gov.ru/press/reliz/812/ (дата обращения: 29.01.2010).
11. Чагин К.Г. Автономные учреждения: «госкорпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? // Институт экономики города. URL: http://www.urbaneconomics.ru/ texts.php?folder_id=80&mat_id=414 (дата обращения: 02.04.2010).
12. Вузы и театры, АУ! // Накануне RU: сетевой журн. 22.06.2006. URL: http://www.nakanune.ru/articles/AU (дата обращения: 02.04.2010).
13. Лившиц В.Б. Преобразование ДОУ в автономное учреждение: риски и проблемы // «МЦФЭР Ресурсы образования»: сетевой журн. 2007. URL: http://dou.resobr.ru/archive/ year/articles/891/ (дата обращения: 02.04.2010).
14. Фурсенко: реформа бюджетных учреждений не сделает образование платным // РИА НОВОСТИ: ежедневная сетевая газета. 27.04.2010. URL: http://www.rian.ru/edu_news/ 20100427/227289691 .html (дата обращения: 15.05.2010).
1 ноября 2010 г.
