CC BY
11
УДК: 323.2
Д. Ю. Знаменский
кандидат политических наук, доцент кафедры государственного управления и политических технологий Государственного университета управления; e-mail: belyferz@list.ru
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО РАЗВИТИЮ НАУЧНОГО ПОТЕНЦИАЛА ВУЗОВ: ТЕХНОЛОГИИ РЕАЛИЗАЦИИ
В статье раскрывается проблема реализации государственной политики по развитию научного потенциала высшей школы России. Ее актуальность подтверждается вниманием к данному вопросу со стороны государственной власти и научного сообщества.
Автором дан достаточно полный обзор практики применения различных технологий реализации государственной политики в сфере развития вузовской науки. Результаты исследования могут быть положены в основу концепции соответствующего направления государственной политики.
Ключевые слова: политическая система; политический процесс; политические институты; государство; государственная политика; научный потенциал высшей школы; технологии реализации государственной политики.
Znamenskiy D. Y.
PhD (Political Sciences), Associate Professor, Department of Public administration and political technologies, State University of Management ; e-mail: belyferz@list.ru
TECHNOLOGIES OF REALIZATION OF STATE POLICY FOR DEVELOPMENT OF SCIENTIFIC POTENTIAL OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS
In article the problem of realization of public policy on development of scientific potential of the higher school of Russia reveals. Its relevance is confirmed by attention to the matter from the government and scientific community.
The author has given rather full review of practice of use of various technologies of realization of public policy in the sphere of development of high school science. Results of a research can be the basis for the concept of the corresponding direction of public policy.
Key words: political system; political process; political institutes; state; public policy; high school's scientific potential; technologies of public policy realization.
Проблематика развития вузовского сектора науки за последние годы приобрела особую актуальность. Об этом свидетельствуют как издаваемые государственной властью нормативные и стратегические документы (например, Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 1.12.2016 г. № 642), так и публикации ряда отечественных исследователей [Галлямова, 2017; Преображенский, 2009; Теребнев, 2015].
Ведущая роль государства в процессе реализации политики по управлению научным потенциалом отечественной высшей школы бесспорна. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на тенденции последних лет, а именно: с одной стороны, формирование принципиального запроса научного (в том числе вузовского) сообщества на участие в формировании и реализации данной политики [Знаменский 2016а], с другой - активное привлечение к процессу ее реализации организаций так называемого третьего сектора, т. е. НКО.
В данном контексте становится актуальным вопрос о технологиях взаимодействия власти и гражданского общества в реализации рассматриваемого направления государственной политики. При этом сами по себе указанные технологии, как представляется, целесообразно понимать как повторяющиеся и последовательно применяемые приемы, способы воздействия на население (либо его отдельные слои), используемые политическими акторами для достижения политических целей [Харичкин 2013].
Рассматривая технологии реализации государственной политики по управлению научным потенциалом высшей школы, нельзя не уделить внимание мировой практике в данной области.
Так, стремление увеличить «отдачу» университетов и других организаций государственного сектора науки вызвало к жизни эксперименты по реформированию их систем. Предпринимаемые в этом направлении усилия разнообразны. В некоторых странах идут по пути централизации - объединения под управлением министерств науки и технологии или образования. В других - проводят приватизацию государственных научно-исследовательских институтов и лабораторий, превращая их в самостоятельные агентства (Великобритания, Япония). Еще один способ оптимизации научной системы усматривается в распространении конкурсного
тематического финансирования государственных научных организаций и в развитии их взаимодействия с корпоративной наукой.
Таким образом, университеты будут стремиться к расширению взаимодействия с различными общественными группами, заинтересованными в науке. В одних странах при них создаются специальные подразделения для сотрудничества с производственной наукой. В других - либерализируют законодательство в области интеллектуальной собственности, облегчая передачу «государственных» патентов и лицензий в корпоративный сектор, таким образом, что доходы от коммерциализации поступают в распоряжение научной организации, содействуя поддержанию и развитию ее деятельности.
Характерна и значима тенденция повышения уровня автономности научных организаций - от права самостоятельно определять тематику исследований до свободы в установлении штатной структуры и размера должностных окладов.
Длительный опыт подтвердил общие достоинства схемы гран-тового финансирования, обеспечивающей высокую отзывчивость науки на запросы со стороны различных общественных групп.
В ряде стран развивается практика создания совместных университетско-промышленных лабораторий либо временных (на срок до 5 лет) групп прикладников и технологов в университетских структурах. В подобных случаях возникает проблема конкретизации ответственности за управление такими группами. Расширяется практика временного прикомандирования работников исследовательских организаций к университетам для повышения квалификации и подготовки диссертационных работ, направления студентов на стажировки в исследовательские институты и т. п.
Подобная практика активно применяется и в российских вузах. Примечателен здесь пример сотрудничества Дальневосточного федерального университета и Дальневосточного отделения РАН. Так, основными формами интеграции академических институтов и вузов Дальнего Востока выступают базовые кафедры и филиалы кафедр, на которых читают лекции ведущие ученые ДВО РАН, научно-образовательные центры, лаборатории, центры коллективного пользования научным оборудованием, центры научно-производственной практики студентов и аспирантов и т. д. [Галлямова 2017].
Приведенный пример наглядно иллюстрирует одно из главных направлений государственной политики по развитию научного потенциала высшей школы - интеграцию академической науки и высшего образования. Вообще же, переходя к рассмотрению российской практики реализации данного направления государственной политики, следует отметить, что методологической базой большинства соответствующих технологий служит программно-целевой метод. Его логика предполагает объединение целей, задач, сроков, методов и показателей результативности реализации политики, а также мониторинг соответствующих промежуточных результатов.
С точки зрения практического применения программно-целевых методов в рамках реализации государственной политики по управлению научным потенциалом (в том числе вузовским) существенный интерес представляет опыт США. Так, американская практика реализации государственного научного бюджета на протяжении последних 40 с лишним лет находилась под активным воздействием программно-целевых методов управления ресурсами. В значительной мере становлению программно-целевой организации НИОКР способствовал поиск эффективных инструментов анализа и оценки финансируемых государством программ исследований и разработок.
Для методов, используемых на начальном этапе целевого и организационно-финансового оформления программ, характерно привлечение понятий «анализ программ», «анализ воздействия». Основу их составляют экспертные оценки, опирающиеся на качественный анализ без привлечения сложных математических моделей и количественных расчетов.
На промежуточном и завершающем этапах реализации программ проводится их оценка, опирающаяся на более широкий арсенал средств, среди которых качественные методы (экспертиза), полуколичественные методы (историографическое исследование наиболее важных научных достижений, исследование по «ключевым событиям», или та же экспертиза, если ее решения основаны на системе взвешенных коэффициентов) и количественные методы (анализ «затраты - выпуск» или библиометрические исследования) [Наука и научная политика... 1996].
Следует отметить, что программно-целевой метод не подразумевает создание комплексного механизма и системы критериев и показателей для оценки государственной политики. Оценке подлежат лишь конкретные федеральные, региональные и ведомственные целевые программы, которая, как правило, в конце концов, сводится к измерению степени достижения их целей, но никак не социального эффекта.
Как отмечается в «Концепции развития образования в Российской Федерации на 2016 - 2020 гг.», в настоящий момент в РФ осуществляется интенсивное внедрение программно-целевых методов управления государственными программами и проектами. Предполагается, что программно-целевые инструменты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должны стать ключевым механизмом, с помощью которого связываются стратегическое и бюджетное планирование.
В нормативно-правовых актах РФ целевая программа трактуется как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, опытно-конструкторских, социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ [Преображенский 2009].
Исходя из анализа всего комплекса документов, определяющих методику оценки эффективности разного рода программ и мероприятий в рамках государственной политики по управлению научным потенциалом высшей школы, можно сделать сле-дующи выводы:
1) государственная политика не должна оцениваться по тем же критериям, что и социально-экономическое положение в стране;
2) не следует также сводить оценку эффективности публичной власти только к экономической эффективности, как это практикуется сегодня;
3) требуется подчеркнуть необходимость сбалансированности системы критериев оценки эффективности государственной научно-технической политики по экономическим, экологическим и социальным показателям;
4) показатели должны отражать реальную работу власти, которые не должны быть избыточными;
5) особое внимание необходимо уделять независимой, общественной оценке, осуществляемой институтами гражданского общества.
Рост значения различных групп интересов и профильных социально ориентированных НКО на стадии реализации государственной политики по управлению научным потенциалом высшей школы уже отмечался нами в начале статьи.
Уместным будет напомнить, что в соответствии с федеральным законодательством, социально ориентированными признаются НКО, созданные в предусмотренных законом формах и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ, а также, помимо прочего, деятельности в области образования, просвещения, науки [Взаимодействие государства... 2015]. Представляется очевидным, что в рамках настоящего исследования к социально ориентированным НКО можно отнести самые разнообразные общественные структуры, в том числе Российский союз ректоров, Российский союз молодых ученых и иные акторы, принимающие участие в реализации государственной политики по развитию вузовской науки.
Данные структуры могут выступать получателями бюджетных средств по целевым программам поддержки науки федерального, регионального и ведомственного уровней. Анализируя мировые тенденции в рассматриваемой области, стоит подчеркнуть, что первоочередное внимание в данном контексте уделяется организациям, посредничающим между правительствами и исследовательскими структурами. Так, в ряде стран действуют специальные правительственные фонды для финансирования приоритетных исследовательских проектов, выдвигаемых начинающими учеными.
Что касается конкретных методов и технологий взаимодействия государства и социально ориентированных НКО в области реализации политики по развитию научного потенциала высшей школы, то речь в данном случае, как представляется, должна идти в первую очередь о государственной поддержке указанных структур. Безусловно, получение такой поддержки возможно при условии наличия у организации официального статуса социально
ориентированной НКО и ее включения в соответствующий реестр. Думается, что в первую очередь речь идет об информационной и экономической поддержке указанных организаций. Под первой, как правило, понимается создание федеральных, региональных и муниципальных информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей и обеспечения их функционирования в целях реализации государственной политики в области поддержки социально ориентированных НКО. Что касается форм экономической поддержки, то, как представляется, речь здесь должна идти, во-первых, о прямой финансовой, имущественной, а также консультационной поддержке НКО; во-вторых, содействии в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации соответствующих работников и волонтеров; в-третьих, предоставлении социально ориентированным НКО и лицам, оказывающим им материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
Большой интерес в этой связи представляет анализ практики реализации таких форм взаимодействия государства, общественности и бизнеса, как социальный грант и социальный заказ. Уникальность этих механизмов подчеркивается многими исследователями и заключается в поддержке общественных инициатив на принципах софинансирования. По мнению исследователей феномена социального гранта и социального заказа в России, их широкомасштабное внедрение в практику реализации государственной политики (в том числе в рассматриваемой сфере) позволит решить ряд общественно значимых задач: повышение уровня активности гражданского общества в области развития вузовской науки, создание развитой сети междисциплинарных и межсекторных исследований, привлечение дополнительных интеллектуальных ресурсов для более полной и эффективной реализации актуальных общественных инициатив и др. Однако, несмотря на очевидную эффективность данных механизмов, неоднократно подтвержденную как зарубежной, так и отечественной практикой, до сих пор на федеральном уровне системы социального заказа и гранта не создано [Гимазова, Омельченко 2011].
Нельзя не отметить, что в рамках реализации государственной политики по управлению научным потенциалом высшей школы роль НКО не сводится к пассивному получению и освоению
бюджетных средств. Например, данные организации могут выступать инициаторами научно-исследовательских и иных проектов, под которые выделяется финансирование по существующим государственным программам.
Кроме того, многими авторами отмечается всё более характерная для современной российской политической системы тенденция задействования посреднических структур в отношениях между властью и гражданским обществом [Сунгуров 2015]. Не являются исключением и процессы рассматриваемого направления государственной политики. В качестве наиболее яркого примера подобных посреднических технологий можно привести технологии функционирования Общественной палаты Российской Федерации, а также аналогичных региональных и локальных структур.
Задача Общественной палаты России состоит в согласовании общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в РФ, в том числе путем:
а) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
б) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
в) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления;
г) осуществления общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
д) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной
поддержки общественных объединений и иных объединений граждан, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества и т. д.
Реализации указанных целей могут способствовать такие формы непосредственного взаимодействия Общественной палаты с законодательной и исполнительной властью, как участие членов Общественной палаты в заседаниях Правительства, пленарных заседаниях палат Федерального собрания, их комитетов и комиссий, а также на заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти [ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»... 2005].
Стоит отметить, что на сегодняшний день общественные палаты учреждены практически во всех субъектах РФ и в 90 % крупных муниципальных образований России, причем формат их участия в деятельности органов власти соответствующего уровня во многом аналогичен. Вместе с тем нельзя не отметить, что в условиях, когда регулирование их деятельности и порядок их избрания зависят от законотворческой воли главы и представительного законодательного органа власти данного уровня, результативность деятельности общественных палат определяется лояльностью к этим структурам власти.
Таким образом, к настоящему времени в России постепенно накапливается практика взаимодействия органов государственной власти, институтов гражданского общества и вузов в рамках реализации политики по управлению научным потенциалом высшей школы. Резонно будет предположить, что результатом обобщения имеющихся практических наработок может стать концепция соответствующего направления государственной политики.
Представляется, что характеристика подобной концепции может строиться исходя из описанного нами в целом ряде научных публикаций системно-динамического подхода [Знаменский, 2014а, 2014б, 2016б]. Это означает, что примерные контуры такой концепции должны охватывать:
во-первых, пространственные аспекты данной политики (включая систему ее целей и приоритетов, основные направления, нормативно-правовые и институциональные основы);
во-вторых, ее временной компонент, предполагающий описание основных этапов ее осуществления;
в-третьих, технологический компонент политики (последовательно раскрывающий два принципиальных аспекта: технологии оценки научного потенциала высшей школы России и технологии взаимодействия государства с различными политическими институтами в процессе формирования политики, ее реализации и оценки ее результативности).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Взаимодействие государства и социально ориентированных некоммерческих частных организаций: Коллективная монография / Ю. В. Гимазо-ва и др. М. : Издат. дом ГУУ, 2015. 112 с. Галлямова Л. И. Интеграция академической науки и высшей школы как фактор интеллектуального потенциала Тихоокеанской России // Россия и АТР. 2017. № 1 (95). С. 35-48. Гимазова Ю. В., Омельченко Н. А. Российский опыт взаимодействия органов государственной власти с негосударственными некоммерческими организациями // Вестник университета (Гос. ун-т управления). 2011. № 11. С. 22-36.
Елохов А. М., Елохова Т. А. Стратегическое программно-целевое управление: монография / Зап.-Урал. Ин-т экономики и права. Пермь, 2015. 112 с.
Знаменский Д. Ю. Государственная политика по управлению научным потенциалом высшей школы: институциональный аспект // Гуманитарные науки. Вестник Финанс. ун-та. 2016а. Т. 6. № 4 (24). С. 19-27. Знаменский Д. Ю. Научный потенциал высшей школы как объект государственной политики // Общество: политика, экономика, право. 2016б. № 6. С. 17-19.
Знаменский Д. Ю. К вопросу о применении системно-динамического подхода к исследованию процесса формирования и реализации государственной научно-технической политики // Социодинамика. 2014а. № 7. С. 50-63.
Знаменский Д. Ю. Системно-динамический подход к исследованию процесса формирования и реализации государственной политики // Теория и практика общественного развития. 2014б. № 12. С. 104-106. Наука и научная политика: оценка результатов, отбор проектов, приоритеты / отв. ред. А. М. Дынкин и др. М. : ИМЭМО, 1996. 288 с. Ортега-и-Гассет Х. Избранные труды / под ред. А. М. Руткевича. М. :
Весь мир, 1997. 704 с. Политология. Словарь / под ред. Ю. Ю. Петрунина, М. И. Панова. М. : КДУ, 2006. 512 с.
Преображенский Б. Г. Взаимодействие высшей школы и государства -условие эффективного развития научного потенциала // Успехи современного естествознания. 2009. № 6. С. 74-76.
Райзберг Б. А. Современный экономический словарь. М. : ИНФРА-М, 1999. 479 с.
Сунгуров А. Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М. : Политическая энциклопедия, 2015. 383 с.
Теребнев Л. В. Научный потенциал высшей школы управления: определение, структура и научно-исследовательская деятельность студентов // Науч. тр. СЗИУ РАНХиГС. 2015. Т. 5. Вып. 5(17). С. 137-151.
Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации».
Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М. : АСТ, 2003. 603 с.
Харичкин И. К. О понятии «политические технологии» // Вестник университета (Гос. ун-т управления). 2013. № 8. С. 75-78.
Waldseemüller M. The Cosmographiae Introdictio. US, N. Y. : The US Catholic Historical Society, 1908. 289 p.
