CC BY
116
Зарубежный опыт
Валерий ЮДИН
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА НОРВЕГИИ В ОТНОШЕНИИ НАРОДА СААМИ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ И СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ
Статья посвящена раскрытию основных направлений государственной политики Норвегии в отношении коренного малочисленного народа саами. Дается оценка степени гармонизации отношений между норвежским государством, обществом и саами по девяти основным критериям, демонстрирующим степень разрешения ключевого противоречия между доминирующей в стране ориентацией на индивидуальные права человека и стремлением индигенного населения путем реализации своих коллективных прав добиться культурной автономии.
The article is devoted to the main political trends in Norway concerning the Lapps. The effectiveness of public policy in harmonizing the relationship between state, society and the Lapps is evaluated according to nine indicators demonstrating the degree of solving the key contradiction between the basic orientation of the state on individual rights and indigenous people's desire to acquire cultural autonomy based on their collective rights.
Ключевые слова:
государственная политика, северная модель, саами, коренной народ, закон, индивидуальные и коллективные права, культурная автономия; public policy, Nordic model, Lapps, indigenous people, law, individual and collective rights, cultural autonomy.
Входе радикальных социальных изменений, вызванных модер -низацией и глобализацией, коренные малочисленные народы вынуждены выбирать и балансировать между сохранением традиций и принятием ценностей современных западных обществ, между партикуляризмом и универсализмом, приверженностью тра -диционному образу жизни и благосостоянием, изоляцией и инте -грацией в национальные государства.
Одна из тенденций развития современных обществ определяется в социальных науках как «индигенная перспектива»: признание коренных народов дискретными общностями, имеющими опре -деленные коллективные интересы. Индигенная перспектива подвергает сомнению фундаментальные ценности и институты нацио -нального государства, такие как гражданство, равноправие, а также, например, понятие справедливости. Насколько разрушительными для национальных государств окажутся реализация коллективных прав коренных народов и утверждение значимости коллективных социальных идентичностей? Вызов национальным государствам формируется в настоящее время с двух позиций — макроуровня международных организаций коренных народов, основанных на транснациональной солидарности, и микроуровня локальных общин.
Проблемы коренных народов в условиях активизации так назы -ваемого процесса этнического возрождения, распространения идей мультикультурализма и гарантии прав национальных меньшинств как неотъемлемой характеристики современного правового государства приобретают все большее политическое значение. Для срав -нительной оценки государственной политики в отношении корен -ных народов в различных странах мира представляется возможным использовать ряд индикаторов, вытекающих из основных положе ний Декларации ООН о правах коренных народов и Конвенции 169 Международной организации труда. Это признание прав на землю; признание права на самоуправление; соблюдение исторических договоров и/или подписание новых договоров; признание культур -
ЮДИН
Валерий
Иванович —
к.полит.н.,
докторант
Академии труда
и социальных
отношений,
г. Москва
vаleriyudin@
yandex.ru
ных прав (язык, охота/рыболовство, рели -гия); признание обычного права; гаран -тии представительства/проведения кон -сультаций центрального правительства; конституционное или законодательное закрепление особого статуса коренных народов; поддержка/ратификация международных документов, обеспечивающих индигенные права; позитивная, или ком пенсационная дискриминация.
Используя данные индикаторы, попы -таемся оценить государственную поли тику Норвегии — страны, характери -зующейся наиболее высоким уровнем социальной политики и весьма далеко продвинувшейся по пути гармонизации отношений между доминирующим, более развитым в социально - экономическом отношении этносом и народом саами, находящимся на ином, значительно более низком уровне развития. Саами пред -ставляют собой индигенное население не только Норвегии, но и таких стран, как Финляндия, Швеция и Россия, однако именно на территории норвежского го сударства проживает большинство пред ставителей этого народа — от 60 до 80 тыс. чел.
Исходя из признания необходимости всемерно способствовать сохранению и развитию культуры и образа жизни саами, норвежское государство на протяжении последних десятилетий вело целенаправ ленную работу по преодолению тех оши бок, которые были допущены в прошлом политикой ассимиляции. Попытаемся оценить достигнутые на сегодняшний день результаты на основании ранее пред ложенных нами индикаторов.
Признание прав на землю носит частич -ный и достаточно ограниченный харак тер. Закон Финнмарка от 2005 г. предо -ставляет саами право на землю в граф стве Финнмарк через пролонгированное использование земли и воды1. Однако этот закон является этнически нейтральным в том смысле, что индивидуальный право -вой статус не зависит от того, является ли человек представителем народа саами, норвежцем, квеном или принадлежит к иной группе населения. В Норвегии, в отличие, скажем, от Финляндии, нет чет
1 Act of 17 June 2005 № 85 relating to legal relations and management of land and natural resources in the county of Finnmark (Finnmark Act) // http://www. regjeringen.no/upload/BLD/The%20Finnmark%20 Act.pdf
кого определения родины саами, и закон Финнмарка передает примерно 95% земли в графстве Финнмарк в государственную собственность. Создано специальное Агентство Финнмарка (Finnmark Estate) в качестве независимой юридической еди -ницы, которая регулирует использование земли и природных ресурсов в графстве. Его возглавляет совет, состоящий из шести человек, трое из которых выбираются пар ламентом саами. В целом закон не предусматривает изменений в пользовании зем лей и праве собственности на нее.
Признание права на самоуправление огра -ничено вопросами культуры. Парламент саами — самедигги, созданный в 1987 г., представляет собой выборный орган, избираемый саами и для саами раз в 4 года. Он представляет собой лишь совещатель -ный орган при легислатуре Норвегии и не является каким либо властным институ том, обладающим юрисдикцией над тра -диционными территориями проживания саами. Ему предоставлены полномочия по распределению ассигнований среди организаций саами, а также выделению средств на культурные, экономические и лингвистические нужды. Проведение государственной политики в отношении саами целиком и полностью остается в руках норвежского правительства.
О соблюдении исторических договоров говорить не представляется целесоо -бразным, поскольку нет никаких свиде тельств того, что Норвегия когда либо подписывала договора с саами. В 2001 г правительства Норвегии, Финляндии, Швеции и парламенты саами этих трех стран сформировали группу экспертов для подготовки проекта Конвенции северных саами. В ноябре 2005 г. эта группа предста вила трем правительствам и парламентам саами свой проект. Однако с того времени никаких существенных сдвигов в этом направлении не произошло.
Норвегия признает культурные права саами, однако ограничивает их языком. В 1992 г. был принят Закон о языке саами2, в соответствии с которым в определенных частях Норвегии, где проживают значи -тельные группы саами, официальными языками признаны саами и норвежский. Саами имеют право использовать свой
2 Steinlien O. The Sami Law: A Change of Norwegian Government Policy toward the Sami Minority? // http://www2.brandonu.ca/library/cjns/9.1/Steinlien. pdf
родной язык в общении с местными и реги ональными властями. В Законе о саами1 утверждается: «Цель Закона предоставить возможность народу саами в Норвегии сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни». В пункте 1.5 содержится признание того, что «саами и норвежский языки обладают равным достоинством». В соответствии с п. 3.12 этого же закона был создан Совет языка саами.
В соответствии с Законом об образо вании все учащиеся начальной школы и младших классов средней школы в реги онах, определенных в качестве районов саами, имеют право обучаться на родном языке. За пределами этих районов любая группа в 10 и более человек по ее требованию также имеет право получать образо -вание на языке саами.
Закон Финнмарка подтверждает право всех жителей Финнмарка, включая саами, на рыболовство, вырубку определенных деревьев, использование древесины для народных промыслов, на охоту и исполь зование капканов для ловли мелкой и крупной дичи, на сбор ягод и оленевод ство. Закон, однако, не обеспечивает гарантий права на морское рыболовство. Как отмечалось ранее, закон носит этни чески нейтральный характер, и этими пра вами обладают не только саами. Каждый желающий должен получить разрешение на занятие подобного рода деятельно стью. В дополнение к этому оленеводство саами закреплено в Общем соглашении по оленеводческой индустрии (General Agreement for the Reindeer Industry, 1976) и Законе об управлении оленеводством (Reindeer Management Act, 1978)2.
Норвежское государство не признает обычного права саами. При проведении ассимиляционной политики в XIX в. Норвегия аннулировала признание обыч ного права саами. При проведении дебатов по вопросу о правах саами правительство Норвегии чаще всего игнорирует тради ционные представления саами о правах на землю и воду, которые по большей части не задокументированы.
Норвегия дальше других государств про -двинулась по пути обеспечения гарантий
1 The Sami Act // http://www.usefoundation.org/ view/463
2 Riseth J. An Indigenous Perspective on National Parks and Sami Reindeer Management in Norway // Geographical Research, vol. 45, issue 2, June 2007, p. 179.
представительства саами. Следует, однако, подчеркнуть, что требование прямого представительства в парламенте Норвегии никогда не было главным вопросом для саами. То, чего они впрямую добивались, это создание собственного выборного органа, каковым в настоящее время и является уже упоминавшийся нами пар ламент саами — самедигги. Именно с ним норвежское правительство подписало соглашение, уточняющее порядок про ведения консультаций. Консультации не заканчиваются до тех пор, пока парламент саами и норвежское государство не дого ворятся о возможности достижения согла -шения.
В Норвегии особый статус саами закреплен конституционно. Это произошло 21 апреля 1988 г., когда национальный парламент Норвегии принял поправку к Конституции Королевства Норвегии путем добавления ст. 110(a)3. В ней говорится: «Обязанностью государст -венной власти является создание усло -вий, дающих возможность саами сохра -нить и развивать свой язык, культуру и образ жизни». Выступая после принятия ООН Декларации прав коренных наро дов, Йохан Л. Ловальд, представитель Норвегии в ООН, сказал, что «Норвегия будет работать с народом саами, призна ваемым в качестве индигенного прави тельством страны»4. В проекте Конвенции северных саами признается статус народа саами как единственного коренного народа Норвегии, а также Финляндии и Швеции.
Особо следует подчеркнуть последо-вательную политику норвежского пра вительства в поддержке и ратификации международных договоров, обеспечивающих индигенные права.
Официально в стране не проводится политика позитивной дискриминации, под -разумевающая предоставление преиму -ществ при трудоустройстве, продвиже -нии по службе, получении образования, а также при выдвижении в выборные органы власти представителям групп, ранее подвергавшихся дискриминации. Тем не менее определенное отношение к саами имеет Антидискриминационный
3 Конституция Норвегии // http://www.norge.ru/ constitusia/
4 General Assembly Adopts Declaration on Rights of Indigenous Peoples // http://www.un.org/News/ Press/docs/2007/ga10612.doc.htm
закон 2006 г.1, призванный способствовать равенству, обеспечивать равные возмож ности и права и предотвращать дискрими нацию по этнической принадлежности, происхождению, цвету кожи, языку или религии. Этот закон не предусматривает прямых действий по улучшению поло жения на рынке труда саами, однако ст. 8 разрешает проведение политики позитив ной дискриминации по желанию самих работодателей.
В январе 2009 г. в Антидискрими национный закон было внесено новое положение, обязывающее государствен ные и муниципальные власти, частных работодателей и их ассоциации, в также профсоюзы вести активную целенаправ ленную работу по реализации на практике основных положений данного закона. В особенности это касается недопущения нарушений в сфере оплаты и условий труда, продвижения по службе, повыше ния квалификации и защиты от притесне ний2.
Необходимо добавить, что, несмотря на значительное внимание, которое уделя ется народу саами, говорить о достижении реального социального равенства пока не приходится. Высокий уровень социальных услуг, предоставляемых в рамках сканди -навской модели социального государства, не может разрешить целый ряд проблем. Уровень социальной обеспеченности саами по прежнему находится на более низком уровне, чем средний по стране. Социальное неравенство имеет не только этническое, но также и пространствен ное и региональное измерение. Уровень безработицы здесь почти в 3 раза выше,
1 The Act on prohibition of discrimination based on ethnicity, religion, etc. (the Anti- Discrimination Act) // http://www.regjeringen.no/nb/dep/ad/dok/lover_ regler/reglement/2005/the - anti - discrimination- act. html?id=420606
2 Skjeie H. Policy Views on the Incorporation of Human Right Conventions — CEDAW in Norwegian Law // Nordic Journal of Human Rights, 2009, vol. 27(2), p. 265.
продолжительность жизни значительно меньше, чем в других регионах Норвегии. И хотя государственная политика направ -лена на обеспечение равных финансовых возможностей муниципалитетов в расчете на душу населения, на практике достиже ние равного уровня медицинского обслу живания и социального обеспечения во всех муниципалитетах остается нерешен ной задачей.
Следует подчеркнуть, что для модели государственного устройства, присущей Норвегии, наряду с принципом местной автономии, характерна ориентация на эгалитаризм, с одной стороны, и инди видуализм в сочетании с солидарностью — с другой. Все это вместе взятое явля -ется препятствием на пути достижения культурной автономии саами, идея кото рой вступает в противоречие с правами остальной части граждан, политиков и общества в целом. Норвегия предоставила социальное обеспечение саами, гаранти ровав им определенный уровень жизни, одновременно уменьшив их возможности по защите своих коллективных прав.
Таким образом, государственная политика в отношении саами доста точно органично вписана в общий кон текст социально политической жизни Норвегии и определяется доминирую щими в обществе ценностями и представ лениями, которые вступают в определен ное противоречие со стремлением саами к реализации своих коллективных прав посредством культурной автономии.
В то же время следует подчеркнуть, что в последние годы обе стороны настроены вполне конструктивно и ищут любые воз можности для достижения согласия. Так, на сегодняшний день ни одно решение в отношении саами и территории их рассе ления не принимается без согласования с парламентом саами. Он является для нор вежского правительства основным источ ником предложений и диалога по вопро сам политики в отношении саами.
