CC BY
117
Научная дискуссия
Государственная политика и управление современной России в сфере образования1
С.К. Комков
Понятие системы образования.
Элементы и составные части системы образования
Для оценки политики государства в сфере образования надо четко определиться с тем, что же такое система образования, из каких основных элементов она состоит и как можно повлиять на процессы, происходящие в сфере образования.
Есть несколько классических определений системы образования. В основе всех этих определений лежит формирование личности человека, его интеллектуальных и творческих способностей. Однако научная практика в этой области показывает, что сфера образования включает в себя несколько важнейших составных частей, без которых невозможно определить саму суть образовательного процесса, таких как:
- формирование личности человека во всей ее многогранности;
- формирование интеллектуальных способностей человека;
- социализация человека;
- передача конкретному человеку общих и специфических профессиональных навыков.
В соответствии с этими задачами строится система образования, состоящая из нескольких важнейших этапов, неразрывно связанных между собой.
Дошкольное и школьное образование выполняет сразу несколько важнейших функций и в первую очередь функцию формирования личности подрастающего человека, развитие его интеллекта и творческой активности.
Вторая незаменимая функция школы — воспитание и социализация личности. Поэтому наряду с элементами обучения школа призвана заниматься воспитанием и социализацией будущих граждан страны.
На определенном этапе должна включаться функция профессиональной ориентации и профессиональной подготовки, что также является важнейшей задачей как для самого человека, так и для государства, в котором он живет.
1 В рубрику вошли материалы семинара «Проблемы формирования и реализации государственной политики и управления», который ежемесячно проводится по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
78
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
Так начинает работать система начального, среднего и высшего профессионального образования.
Неразрывность всех этапов системы образования обусловлена физиологическими особенностями развития человека. Они должны следовать строго друг за другом. Перескакивание с одного этапа на другой без завершения предыдущего недопустимо, т. к. может привести к нарушению единого непрерывного процесса.
Образование — важнейшая социальная функция государства
С момента зарождения института государства возникла необходимость формирования социального фундамента существования государства.
В рабовладельческом и феодальном обществе главной целью системы образования, направленной исключительно на детей представителей класса рабовладельцев и феодалов, являлась подготовка их к выполнению функции сохранения своей господствующей позиции. Сегодня функция государства в области образования в корне изменилась. Теперь на первый план выступила задача подготовки профессиональных кадров, способных полноценно создавать материальные блага. Поэтому произошло разделение всей системы образования на несколько уровней.
Первый, или высший, уровень соответствовал формированию личности будущих государственных управленцев и собственников средств производства.
Второй уровень соответствовал формированию личности будущих рантье, живущих исключительно за счет доходов от своей собственности.
И третий уровень соответствовал потребности формирования массового сознания производителей материальных благ — рабочих и служащих.
Однако в процессе исторического развития института государства и грандиозных социальных потрясений возникла потребность в более глубоком и более активном подходе к развитию системы образования.
Сложилась уникальная ситуация. С одной стороны, социальные войны привели к необходимости совершенствования системы образования. А с другой стороны, совершенствование системы образования привело к еще более стремительному социальному развитию института государства. И стало совершенно очевидно, что образование не просто выполняет некие функции по формированию личности отдельных членов общества, но и является важнейшей составной частью социальной политики государства в целом.
Общественное сознание. Роль системы образования в формировании общественного сознания
Общественное сознание представляет собой систему политических взглядов, культурных традиций, бытовых укладов, соответствующих конкретному обществу на конкретном этапе его развития.
Формирование общественного сознания возможно как при наличии единой государственной идеологии, так и без таковой. Примером первой модели могут служить нацистская Германия и Советский Союз. Обе эти идеологии были направлены на создание и развитие единого, мощного, независимого го-
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
79
Научная дискуссия
сударства. Однако в нацистской Германии данная идеология была построена на шовинизме и национализме, а в Советском Союзе — на пролетарском интернационализме и идее всеобщего равенства. Тем не менее методы образовательной политики, проводимой этими двумя геополитическими монстрами, были весьма схожи и до сих востребованы.
Германская модель присуща, например, Северной Корее, где во главу угла воспитания гражданина положена идея национализма и опоры исключительно на собственные силы (идея чучхе). Советская модель, опирающаяся на коммунистическую идеологию активно применяется в Китае.
Но есть примеры построения государства и без формирования мощного общественного сознания, и без создания мощной идеологической базы.
Таким примером могут быть США. Единственной общественной доктриной, на которой изначально было построено американское государство, была идея равенства возможностей. Именно она легла в основу американской социальной системы. А, следовательно, и системы образования. И на определенном этапе дала хороший положительный результат.
Этот принцип был положен в основу формирования личности среднего американца. По мере развития геополитических амбиций США в их систему образования были внесены серьезные изменения: были добавлены элементы национализма, без которого было бы просто невозможно выполнение возложенной западным сообществом на США миссии мирового жандарма. Но суть осталась прежней.
Несколько иначе складывались системы образования в странах Старого Света. Здесь всегда за основу брались традиционные религиозные ценности, основанные на христианской морали. Поэтому Европа не так преуспела в прагматизме, как Америка.
И уж совсем по-иному формировались системы образования в странах Африки и Латинской Америки, где во главу угла ставились в первую очередь задачи элементарного просвещения и первичной начальной профессиональной подготовки.
Подытоживая сказанное, можно сделать вывод о том, что образовательные системы различных государств полностью зависят от целей и задач, которые стоят перед конкретными государствами в данный конкретный исторический отрезок времени, и от сложившегося в государстве общественного сознания.
И это еще раз подтверждает тезис о том, что образование является важнейшей социальной функцией государства, без реализации которой государство попросту обречено на гибель. Поэтому в рамках геополитического противостояния в современных условиях для изменения общественного сознания весьма часто используются методы воздействия на развитие системы образования.
Так, на пике холодной войны на рубеже 60-х и 70-х гг. XX столетия в недрах американских спецслужб возникла уникальная теория. Авторами ее считают двух американских военных аналитиков: Гарстку и Себровски. Она получила название «теории сетецентрических войн», в соответствии с которой для обеспечения полного контроля над страной-противником совершенно не обязательно использовать какую-либо военную силу. Для этого достаточно изменить систему общественных ценностей государства-противника, нарушить внутри
80
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
него процессы управления (создать управленческий коллапс или, по крайней мере, управленческую неразбериху) и обеспечить приход в систему власти своих «агентов влияния».
В рамках подготовки к применению теории «сетецентрических войн» на практике на территории США и в Европе были созданы несколько специализированных центров по обучению соответствующих специалистов. В США такие лаборатории, непосредственно подчиняющиеся АНБ (Агентству национальной безопасности), возникли на базе Гарвардского, Йельского и Стэндфордского университетов. В Европе подобный центр под названием Международный институт перспективных исследований был развернут в Швейцарии.
О подобных организациях очень подробно написал в своей книге «Комитет 300» бывший сотрудник британской разведки «МИ-6» Джон Коллеман2.
В этих лабораториях и центрах прошли подготовку и ряд российских «реформаторов», ставших впоследствии руководителями отдельных отраслей (в том числе и системы образования).
На практике теория «сетецентрических войн» была активно реализована в большинстве европейских стран, входивших до 1991 г. в так называемый Варшавский блок, т. е. в странах бывшего «социалистического содружества».
Развитие системы образования России в постсоветский период
Совершенно очевидно, что после слома политической системы нашего государства, поскольку была выдвинута другая модель развития, должны были измениться формы и методы образовательной политики.
И это произошло достаточно быстро. Уже в 1992 г. был подготовлен и принят новый Федеральный закон «Об образовании». При всей видимой инновационности и прогрессивности данный закон имел одну весьма существенную «недоработку», которая только на первый взгляд выглядела именно как «недоработка». На самом деле она не просто сводила на нет все формальные усилия разработчиков, но и значительно усугубляла кризисное состояние системы образования в России. Этот закон полностью исключил понятие воспитания из основных задач российской школы.
Идя на поводу у так называемых демократов первой волны, требовавших немедленного удаления из школы всех воспитательных детских и молодежных организаций и вообще любой воспитательной идеологической работы, разработчики закона фактически сработали в духе идеологов «сетецентрических войн». Они разрушили целостность процесса формирования личности ребенка, разделив обучение и воспитание. Избавляясь от «коммунистического наследия» в школе, новоявленные «реформаторы» фактически вместе с водой выплеснули и ребенка.
Воспитательный вакуум, возникший в стенах средней школы, немедленно был заполнен с помощью СМИ массовой западной молодежной поп- и рок-культурой, активно пропагандируемой на территории нашей страны с падением «железного занавеса». А посыл о том, что главная задача школы — давать
2 Джон Колеман. Комитет 300. Тайны мирового правительства М.: ИД «Витязь», 2005. 320 с.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
81
Научная дискуссия
знания и ничего более, привел к тому, что уже к концу 1990-х гг. российская школа превратилась в нудное учреждение, которое дети стали посещать с крайней неохотой. Общая обстановка в школе накалилась до крайности. Возникли непримиримые противоречия враждебного свойства между учениками и учителями, которые зачастую стали выливаться в открытые конфликты. На языке специалистов это называется «возникновение враждебной антипедагогической социальной среды».
Кроме того, были изменены все основные стандарты образования. Начался пересмотр всех образовательных программ. Появились новые учебники и учебные пособия, резко противоречащие ранее существовавшим программным установкам. Так называемый парад учебников привел к тому, что учитель окончательно потерялся в этом огромном неуправляемом потоке. Таким образом, желая угодить своим западным покровителям, руководители системы образования России фактически начали процесс ее разрушения.
При содействии западных (главным образом американских) институтов, специализирующихся на процессах изменения общественного сознания, на деньги Всемирного банка в 1992 г. в России была создана специальная площадка по разработке управленческих решений в социальной сфере. И в первую очередь, конечно же, в системе образования. Эту площадку назвали Высшей школой экономики. Ее научным руководителем стал профессор Гарвардского университета, ведущий советник российского «правительства реформаторов» профессор Евгений Ясин.
На базе данной площадки началась отработка новых моделей образовательной политики. И к 1998 г. при активном участии прочно обосновавшихся там американских советников появился документ, который позднее лег в основу многих государственных управленческих решений в сфере образования и науки, — Программа модернизации российского образования.
И несмотря на то что Программа носила чисто рекомендательный характер, основные ее положения начали внедряться в отечественной системе образования в директивном порядке.
Долгое время руководителями Высшей школы экономики и руководителями Министерства образования и науки отрицалось какое-либо участие американских советников в разработке основных направлений образовательной политики в Российской Федерации. Но отчеты Всемирного банка и его рекомендации, выпускаемые практически ежегодно, говорят сами за себя. Именно этих «рекомендаций» стремятся придерживаться руководители системы образования России, начиная с середины 1990-х гг.
Так, например, по рекомендации экспертов Всемирного банка в России начался процесс «реструктуризации» сельских школ. Благая, на первый взгляд, идея укрупнения образовательных учреждений на селе и тем самым повышения качества образования в них на самом деле привела к фактическому уничтожению тысяч сельских школ. За 15 лет в России было закрыто более 18 тыс. сельских школ3. И это, как и следовало ожидать, привело к серьезным социальным изменениям, которые со временем могут перерасти в геополитические. Ведь Россия — страна огромных и порой мало освоенных территорий. Сохранить
3 Здесь и далее используются данные с официального сайта Росстата. URL: http://www.gks.ru.
82
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
территорию можно лишь заселив ее активными, работающими жителями, т. е. полноценными семьями. А семья — это в первую очередь дети, которых нужно учить и воспитывать. Поэтому чисто российской традицией стало существование множества малокомплектных сельских школ. Наличие на селе школы означало наличие там реальной жизни. Школа в российском селе выполняла функцию не только образовательного учреждения. Она являлась центром социальной и культурной жизни. Поэтому удар, нанесенный по сельской школе, был смертелен не только для самой школы, но и для всего российского крестьянского жизнеустройства в целом.
Кроме чисто административных мер против сельской школы сработала мера экономическая. После введения в действие Федерального закона о перераспределении полномочий между исполнительными органами власти федерального, регионального и муниципального уровней финансирование сельской школы легло тяжким бременем на местные администрации, в бюджете которых порой не было ни копейки денег. Таким образом, были созданы некие «объективные условия» для процесса «реструктуризации». На самом деле на огромной территории Российской Федерации фактически был осуществлен преступный план уничтожения социальной сферы на селе.
Задача, поставленная в Директиве Совета национальной безопасности США еще в 1948 г. (Директива СНБ США от 18 августа 1948 г. № 20/1 «Задачи в отношении России»), была успешно выполнена в духе теории «сетецентрических войн» без единого выстрела.
Уничтожение системы профессионального образования
Одной из первых сакральных жертв «модернизации» 1990-х гг. стала система профессионально-технического образования.
В результате реализации программы приватизации под разгосударствление в первую очередь попали наиболее эффективные промышленные предприятия и наиболее эффективно работающие отрасли производства.
При этом совершенно не был учтен тот фактор, что вся система профессионально-технического образования была напрямую увязана с реальной производственной сферой. В этом была ее сила. И это стало причиной ее гибели. Новоявленные хозяева промышленных предприятий, естественно, посчитали находящиеся на их балансе ПТУ непрофильными активами и поспешили от них избавиться. А государство не создало механизма защиты системы профессионального образования от разрушения. В этой фере не было принято ни одного закона и ни одного правительственного акта, которые смогли бы смягчить процесс перестройки системы профессионального (в первую очередь начального и среднего) образования. В результате уже на рубеже 1990-х и 2000-х гг. система начального и среднего профессионального образования потеряла свыше 60% своих учреждений.
Поскольку производственная сфера России резко сократилась и большое количество промышленных предприятий попросту закрылись, повсеместное исчезновение ПТУ и других профессиональных училищ (а как следствие этого, и резкое сокращение выпуска профессиональных рабочих кадров) осталось
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
83
Научная дискуссия
поначалу незамеченным. Но как только наметился незначительный рост производственной сферы страны в начале 2000-х гг., стало очевидно, что государство в самое ближайшее время начнет испытывать резкий дефицит профессиональных рабочих кадров. Однако восстановить уничтоженное всегда во много раз труднее, чем уничтожить имеющееся.
В связи с этой ситуацией произошел и еще один качественный сдвиг в системе образования. Если раньше, окончив неполную среднюю школу, молодежь поступала в ПТУ и средние профессиональные учреждения другого профиля, то теперь резко повысился спрос на полное среднее образование с дальнейшим обучением в высших учебных заведениях.
На практике это означало, что школа должна была теперь перестроиться на такую систему, при которой обязана была дотягивать до выпуска из своих стен буквально всех, без учета индивидуального уровня интеллектуального развития и уровня усвоения знаний. И это сразу привело к резкому снижению общего уровня подготовки выпускников полной средней общеобразовательной ступени.
Снизило это и уровень будущих студентов, вузам теперь приходилось доучивать их тому, что они недополучили в средней школе.
Прошлась «модернизация» и по высшей профессиональной школе. В связи с тем, что все 1990-е гг. продолжалось резкое сокращение средних профессиональных училищ, в России начался неконтролируемый рост негосударственных вузов. Те, кто не сумел попасть в ведущие государственные институты и университеты, теперь получили возможность «приобрести» диплом о высшем профессиональном образовании через систему негосударственных вузов.
И здесь, конечно же, будет уместно отметить одну немаловажную деталь. Для того чтобы получить право выдачи дипломов государственного образца, негосударственные вузы должны были пройти процедуры государственного лицензирования и государственной аккредитации. Впоследствии данная процедура была распространена на все вузы страны. В конечном итоге это привело к резкому росту коррупции в системе высшего профессионального образования. В конце 1990-х - начале 2000-х гг. размер взятки за получение гослицензии мог составлять от 20 до 200 тыс. долл., а размер взятки за получение госаккредитации — от 50 тыс. до 1,5 млн долл.
Вводя процедуру государственного лицензирования и государственной аккредитации, руководство страны рассчитывало на систематизацию и узаконивание этих процессов, на создание единых условий деятельности вузов. А получился обратный эффект. И это было вполне ожидаемо. Потому что, войдя в сферу коммерческих отношений, высшее профессиональное образование само по себе стало сферой коммерции. Только предметом торговли стали документы о высшем профессиональном образовании. При этом совершенно никого не волновал вопрос о том, какого качества будет это образование.
К коммерциализации высшего профессионального образования постепенно начали подключаться и государственные вузы. Если в начале 1990-х гг. соотношение платного и бесплатного высшего профессионального образования составляло 25%:75%, то в конце 1990-х — уже 50%:50%. В начале 2000-х гг. оно достигло уровня 60%:40%. А в настоящее время уже превысило соотношение 70%:30%. И эта убийственная тенденция продолжает сохраняться.
84
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
Болонская эпопея
Тем не менее, несмотря на все трудности переходного периода, в 1990-е гг. российская система высшего профессионального образования продолжала сохранять лучшие традиции, заложенные в советский период. К этим традициям относились: углубленная специализация начиная с 2-3 курса, связь теории и практики, отработка практических навыков в реальных сферах жизни и производства, активная социальная практика студентов в процессе обучения. Однако уже во второй половине 1990-х гг. в организации процесса высшего профессионального образования наметился резкий перелом. Кроме того, стало очевидно, что стандарты высшего профессионального образования уже не соответствуют реалиям мирового инновационного развития и требуют серьезной переработки. Грядет процесс индустриальной глобализации. И в связи с этим Россия должна серьезно скорректировать свою теорию и практику профессионального обучения с учетом общемировых тенденций.
В 1998 г. в Болонье министры образования ряда европейских стран подписали специальное соглашение, сутью которого стала корректировка всех образовательных стандартов высшего профессионального образования и создание единого европейского образовательного пространства. Вызвано это было объективными процессами формирования единого европейского содружества и единого рынка труда.
В 2003 г. Российская Федерация присоединилась к данному соглашению. Что само по себе не может считаться отрицательным фактором в развитии и становлении системы высшего профессионального образования в нашей стране.
Однако присоединение к Болонскому соглашению предусматривало в первую очередь согласование всех стандартов высшего профессионального образования между Россией и странами Европейского содружества. Но руководство нашей страны восприняло присоединение к Болонскому соглашению странным образом. Вместо проведения кропотливых согласительных процедур в части образовательных профессиональных стандартов началась перестройка форм и методов преподавания в высшей школе России по образу и подобию европейской высшей профессиональной школы.
При этом никто не учитывал того фактора, что европейская и российская школы высшего профессионального образования складывались на абсолютно разных основах, прошли разные пути исторического развития и становления.
Так, большая часть старейших европейских университетов создавалась на базе монастырей. Именно поэтому там сложилась двухуровневая система подготовки: бакалавриат и магистратура. Обучение в первых европейских университетах носило в основном богословскую направленность. Именно поэтому первая ступень обучения там давала ученику возможность получить первую степень богословского образования — стать бакалавром, т. е. толкователем богословских книг. Вторая ступень обучения для получения степени магистра давала возможность простому «толкователю» превратиться в ученого-богослова, способного самому писать научные богословские трактаты и давать объяснения происходящему в мире (конечно же, с точки зрения христианской модели его восприятия).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
85
Научная дискуссия
И лишь пройдя вторую стадию богословского обучения, став магистром и защитив специальную богословскую диссертацию, выпускник университета получал ученое звание доктора.
Российская высшая профессиональная школа складывалась исторически совершенно иначе. Первый российский университет, созданный во второй половине XVIII в., изначально имел не богословскую, а чисто научную и практическую направленность. Его выпускники стали выдающимися деятелями не только в области гуманитарных наук, но и в области техники и практического применения полученных в стенах университета знаний для развития экономики и хозяйства государства Российского.
Московский университет прославился своими достижениями в освоении фундаментальных знаний и точных наук. Богословская составляющая здесь была сведена до минимума. Поэтому из стен Московского университета выходили высококлассные специалисты-практики. Несколько позднее в России появились и другие высшие учебные заведения. Но принцип их построения и деятельности был схож с тем, что сформировался в Московском университете.
В XX в. в советский период развития нашего государства мы наблюдаем расцвет и подъем всей системы высшего профессионального образования. Так как молодой стране нужны были квалифицированные кадры в различных сферах деятельности, в СССР появилось большое разнообразие отраслевых институтов: технических, строительных, авиационных, сельскохозяйственных, педагогических, медицинских и проч.
Эти отраслевые вузы были напрямую связаны с предприятиями и организациями соответствующей профессиональной направленности. Более того, в соответствии с действовавшим тогда законодательством выпускники напрямую направлялись на работу в конкретные регионы на конкретные предприятия. И там могли оценить качество подготовки того или иного специалиста. То есть существовала своеобразная обратная связь. Кроме того, в соответствии с плановыми принципами развития хозяйства количество тех или иных специалистов (а следовательно, и количество мест в вузах) четко планировалось в соответствии с прогнозируемыми потребностями.
Покончив с плановым развитием хозяйства и доверившись саморегулируемому рынку, наша страна тем самым фактически перестала контролировать процесс подготовки специалистов по тем или иным специальностям, что привело к тяжелейшим последствиям. К серьезным перекосам в функционировании системы высшего профессионального образования.
Если государство не определило свои приоритетные задачи в области экономики и социального развития, трудно требовать от системы профессионального образования четкой и слаженной работы по подготовке соответствующих специалистов.
Возвращаясь к участию России в Болонском соглашении, можно сказать, что руководители отечественной системы образования допустили ряд грубейших ошибок. И самой главной из них является то, что, даже не приступив к процедуре согласования стандартов высшего профессионального образования, мы сломали традиционную, устоявшуюся и хорошо зарекомендовавшую себя форму подготовки специалистов. Хотя в самом Болонском соглашении имеется положение
86
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
о том, что любая страна, подписавшая его, вправе сохранить у себя исторически сложившуюся модель системы высшего профессионального образования.
Переход на систему обучения по двухуровневой схеме «бакалавриат — магистратура» привел к разрушению традиционной классической системы высшего профессионального образования в России. Потому что стандарты мы сохранили прежние и попытались впихнуть их в новую схему обучения. Результатом этого стало то, что наши так называемые бакалавры на самом деле оказались спе-циалистами-недоучками. Востребованность их на рынке квалифицированных специалистов резко упала. Многие из них вынуждены были менять свою профессиональную деятельность. Часть «бакалавров» впала в глубокую социальную депрессию и пополнила ряды неудовлетворенных жизнью граждан. Магистратура же в силу ряда экономических причин, о которых мы расскажем ниже, для большей части выпускников бакалавриата оказалась недоступной.
Таким образом, можно констатировать факт: система начальной и средней профессиональной подготовки в России в постсоветский период оказалась практически уничтожена. А система высшего профессионального образования была перестроена таким образом, что перестала выполнять свою важнейшую функцию подготовки для государства квалифицированных профессиональных кадров.
Экономика образования
В 1990-е гг. было положено начало грубейшей управленческой ошибке, которая и сегодня играет решающую роль в процессе дальнейшего развала всей системы образования в России. Речь идет об объединении в одном административном ведомстве управления общим средним образованием, средним и высшим профессиональным образованием и наукой.
Создание супермонстра, названного Минобрнаукой, фактически привело к управленческому коллапсу в сфере образования. Совершенно очевидно, что управление образованием и управление наукой — хотя и близкие, но принципиально отличающиеся друг от друга социальные функции государства.
Цель образования — формирование личности человека. А задача науки — создание и продвижение продукта интеллектуальной деятельности человека.
Разумеется, без правильно сформированной личности, способной самостоятельно создавать интеллектуальный продукт, невозможно развитие государства. Но объединение двух этих процессов является грубейшей ошибкой, потому что их реализация требует принципиально разных подходов и разных управленческих решений. Тем не менее, скорее всего под влиянием все тех же американских советников, в России было создано правительственное ведомство, взявшее на себя функции одновременного управления и образованием, и наукой. Результатом данного «нововведения» стало то, что и в той и в другой сфере начались серьезные кризисные явления.
Характерной чертой развития системы образования в России стали бесконечные разговоры на экономические темы. Уже начиная с середины 1990-х гг., когда страна взяла курс на вхождение в дикий неуправляемый рынок, все чаще и чаще начали звучать голоса о том, что образование — такая же сфера услуг, за
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
87
Научная дискуссия
которую кто-то должен платить. И это не обязательно должно быть государство. А если платит государство, то это должно быть строго нормировано и нацелено на конкретного человека. Так впервые появилось положение о нормативноподушевом финансировании образовательных учреждений. По-иному данную систему называли «деньги — за учеником» или «деньги — за студентом». Данное положение уже было заложено в Программу модернизации российского образования в 1998 г.
Многим в России показалось, что данное решение может сыграть положительную роль в развитии системы образования. Особенно в кризисный период. Однако никто досконально не просчитал, к чему может привести переход на нормативно-подушевой принцип финансирования.
Российская Федерация представляет собой особый тип государства. Это огромная территория с малозаселенными регионами, с малыми городами и малыми сельскими поселениями. Тем не менее менять структуру расселения граждан нашей страны в существующих экономических и социальных условиях невозможно. Потому что это будет означать фактическое обезлюживание огромных территорий. И, как следствие этого, резкий спад экономического потенциала в целом.
На рубеже 1980-1990-х гг. более 70% российских школ представляли собой малокомплектные учреждения с небольшой наполняемостью классов и небольшим составом педагогических работников. Перевод на нормативно-подушевой принцип финансирования фактически приводил эти школы к экономическому краху, поскольку содержание малокомплектных сельских школ было объявлено нерентабельным и обременительным для бюджета. Коснулась эта проблема и малых школ в небольших городских поселениях. Оставшись без должного финансирования, эти школы вынуждены были влачить нищенское существование. И ни о каком процессе качественного обучения и воспитания в таких школах говорить уже не приходилось. Все эти управленческие решения были обусловлены лишь одним — стремлением сэкономить государственные средства. На самом деле экономия вылилась в настоящую национальную катастрофу.
В советский период существования нашего государства средний объем финансирования образования (даже в самые худшие годы) оставался в пределах 10% ВВП. В 1990-е гг. он опустился до уровня 3,4% ВВП, т. е. уменьшился почти в три раза. В настоящее время он едва достигает 4% ВВП.
И это означает, что по уровню финансирования системы образования Россия сегодня находится где-то рядом с Камеруном.
В то же самое время уровень финансирования системы образования в ряде европейских стран не опускается ниже 8-9% ВВП. США расходуют на образование около 11% ВВП, Китай — 12%, Япония — 14%, Финляндия (которая до 1918 г. считалась отсталой колонией Российской империи) тратит на образование 16,4% ВВП. А все рекорды в данном показателе побила Южная Корея, которая считает возможным для себя потратить на образование свыше 23% ВВП.
Возникает вполне закономерный вопрос: может быть, наши отечественные экономисты и руководители имеют свои, какие-то особенные рецепты развития системы образования? Может быть, действительно, расходовать деньги на образование — непозволительная роскошь? Нет. Простейшие экономические
88
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
подсчеты показывают, что 1 доллар, вложенный в систему образования страны, приносит ей через десять лет 7 долларов чистой прибыли. То есть эти вложения приносят чистый доход в размере 70% годовых. Просто деньги эти поступают не сразу, а по истечении определенного исторического периода.
Что же тогда мешает правильно рассчитать необходимые для поступательного развития государства вложения в систему образования? И что мешает грамотно спланировать расходование направленных в эту сферу средств?
Большая часть независимых экспертов склоняется к мысли о том, что мешает неверно сформулированная доктрина образовательной политики в целом.
Нынешняя доктрина образовательной политики России, построенная на постулатах и законах примитивного рынка, основана на том, что система образования является элементом потребительского рынка. И не более того. Она не рассматривается в качестве важнейшей социальной функции государства и в качестве важнейшего фактора совершенствования всего экономического и хозяйственного механизма страны. Получение качественного образования (как общего среднего, так и высшего профессионального) признано личным делом каждого отдельно взятого гражданина и каждой отдельной семьи. Именно поэтому так быстро в России в постсоветский период начался рост «платных услуг» в системе образования. И это при том, что во всем мире наблюдается обратная тенденция.
Особую опасность представляет то, что в раздел «платных услуг» попала и деятельность, развивающая подрастающее поколение россиян. В условиях резкого падения среднего уровня жизни по стране это привело к тому, что большая часть молодежи оказалась в «зоне риска». Лишенные возможности творчески проводить свой досуг, молодые люди оказались вовлеченными в различного рода деструктивные организации и объединения или попросту оказались выброшенными на улицу и пополнили собой армию деклассированных элементов.
В 1990-е гг. в России проявилось такое давно забытое явление, как детская беспризорность. И уже к началу 2000-х гг. в стране, по разным данным, насчитывалось от 1,5 до 4 млн беспризорных детей.
Все это, несомненно, стало результатом непродуманной политики в социальной сфере. И в первую очередь в сфере экономики образования.
Проблемы законотворческой деятельности
Законотворческая деятельность является главным звеном в совершенствовании системы образования любого государства. Потому что любые изменения в образовательной среде невозможны без изменений законодательной базы.
В 1992 г. в России был принят Федеральный закон «Об образовании». По многим позициям данный закон отвечал требованиям переходного периода. Он создавал нормативно-правовую базу для дальнейшего развития системы образования страны. И по многим параметрам данный Закон превосходил аналогичные законодательные акты ряда стран Европы.
Однако исключение из процесса образования в школе процесса воспитания сразу свело на нет многие положительные параметры данного Закона. Что еще раз доказывает огромную значимость квалифицированной подготовки подобного рода законодательных актов.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
89
Научная дискуссия
Закон «Об образовании», конечно же, не мог существовать в отдельности от других законодательных актов страны в области социальной сферы. А социальная сфера на тот период не просто не была должным образом отрегулирована в масштабах всего государства. Она постоянно подвергалась серьезной перестройке, за которой не успевала законодательная база. И это привело к тому, что впоследствии в закон «Об образовании» пришлось вносить огромное множество поправок и дополнений. Общее их количество достигло к настоящему времени нескольких тысяч.
Кроме того, помимо основного закона, в системе образования появилось множество подзаконных актов, ведомственных приказов и постановлений. И это создало атмосферу полной неразберихи, в которой порой не могли разобраться не только простые учителя, но и руководители образовательных учреждений. Так, в ст. 7 закона «Об образовании» было прописано, что федеральные государственные стандарты должны приниматься исключительно отдельными федеральными законами. Однако потом появилось понятие «регионального компонента», в рамках которого стало возникать множество учебных дисциплин, не предусмотренных никакими государственными стандартами или учебными планами.
При этом сами государственные стандарты попросту «забыли» утвердить отдельными федеральными законами. И началась бесконечная чехарда и путаница. Результатом этого стало то, что федеральный государственный стандарт полной средней школы был утвержден всего лишь приказом министра образования и науки Владимира Филиппова в марте 2004 г., за несколько дней до его отставки. Таким образом, фактически этот основополагающий документ изначально был принят с грубейшим нарушением федерального законодательства.
Кроме того, систему образования России начали потрясать всевозможные «эксперименты», не обусловленные никакой федеральной законодательной и нормативной базой. Одним из таких «экспериментов» стало внедрение новой формы итоговой аттестации учащихся — ЕГЭ.
Всеобщая «егэизация» страны и ее последствия
Идея реализации в России Единого государственного экзамена целиком и полностью принадлежала американским советникам, работавшим на базе Высшей школы экономики.
США прошли стадию внедрения ЕГЭ на рубеже 1960— 1970-х гг. И уже к концу 1990-х гг. данная система привела к фактическому краху американского общего среднего образования. Лучше всего об этом высказался самый богатый американец, владелец корпорации «Майкрософт» Билл Гейтс в 2005 г. на специальном конгрессе американских губернаторов, посвященном проблемам образования. Он заявил, что «в результате внедрения совершенно безумной идеи повсеместного (особенного итогового) тестирования американская школа превратила своих выпускников в пустых болванчиков, способных лишь угадывать правильные ответы. Но не способных самостоятельно мыслить и создавать интеллектуальный продукт». Билл Гейтс предложил немедленно покончить с этой порочной практикой. Иначе, как заявил этот выдающийся американец, «американскую школу, а вместе с ней и всю американскую нацию, ждет неминуемый крах».
90
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
Администрация президента Джорджа Буша-младшего не пожелала прислушаться к предложениям владельца «Майкрософт». А вот избранный в 2008 г. президент США Барак Обама уже в январе 2009 г. предложил Конгрессу США немедленно прекратить практику тестирования школьников и вернуть в американские средние школы классическую итоговую аттестацию. На что он затребовал у Конгресса 4 млрд долларов. И уже в 2009 г. практика итогового тестирования выпускников общеобразовательных школ в США была прекращена.
История с внедрением ЕГЭ в России показывает, что в стране нет ни одного экспертного или аналитического центра, который смог бы грамотно анализировать мировой опыт в области развития образования. Иначе уже к моменту возникновения этого так называемого эксперимента было бы ясно, что именно пытаются насадить нам наши советники из Америки.
Руководители системы образования должны были знать историю возникновения и продвижения единого государственного тестового экзамена.
Потому что ЕГЭ не являлся собственным изобретением американских специалистов. Он возник в середине 1960-х гг. во Франции, которая таким образом пыталась решить проблему «социального лифта» для выходцев из бывших своих колониальных территорий. Первый «опыт» состоялся в 1967 г. Во Францию прибыла огромная группа молодежи, сдавшая этот своеобразный ЕГЭ, получившая невесть какими путями высокие баллы, но так и не сумевшая адаптироваться в вузах метрополии. Уже весной - летом 1968 г. стало очевидно, что большая часть этой «золотой» молодежи не в состоянии дальше учиться в высшей школе. Начались массовые отчисления. А это повлекло за собой молодежные беспорядки. К осени 1968 г. ситуация накалилась до крайности. И закончилось это массовыми погромами, в результате которых в ноябре 1968 г. все правительство генерала де Голля вынуждено было уйти в отставку. А в 1969 г. весьма авторитетный орган — Общественная палата Франции вынесла этому экзамену приговор, заявив о том, что, если данный экзамен продолжит свое существование, то на системе высшего профессионального образования страны можно будет поставить большой и жирный крест. И в следующем году уже никакого тестового итогового экзамена во Франции не проводилось.
Сегодня по окончании средней школы французы сдают обычные экзамены в классической форме. А в вузы прием осуществляется вообще без экзаменов. Зато совершенно на законных основаниях после первого и второго учебного семестра происходит естественный отбор тех, кто успешно прошел все зачетные и текущие экзаменационные испытания.
Таким образом, Франция уже имела печальный опыт введения ЕГЭ. Но американцы, так же как и наши российские «реформаторы», не удосужились изучить негативные последствия данного «эксперимента». Подстраиваясь под тестовый экзамен, американская школа превратилась в контору по натаскиванию своих выпускников на огромное множество тестов.
Но даже при этом тестовый итоговый экзамен не стал единственным критерием для поступления в высшие учебные заведения. Тестовый сертификат принимался при поступлении в тот или иной университет лишь как один из документов, подтверждающих определенное качество знаний выпускника. Каждый
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
91
Научная дискуссия
выпускник, наряду с тестовым сертификатом, предъявлял приемному комитету весь набор своих творческих работ, наград и достижений. А также рекомендательные письма. На основе этого специальный комитет окончательно принимал решение о зачислении выпускника в университет. И лишь после этого финансовый комитет решал вопрос о том, кому из вновь поступающих студентов предоставить для обучения грант, кому выдавать стипендию, полностью освободив от оплаты, а кому предстоит обучаться за собственный счет.
Наши «реформаторы» решили переплюнуть даже американцев, обозначив ЕГЭ как единственный критерий итоговой оценки знаний выпускника средней школы. И в российские вузы было предложено зачислять выпускников исключительно по результатам ЕГЭ. Причем, не только на бюджетные (бесплатные), но и на договорные (платные) места.
Пытаясь любыми средствами «протащить» внедрение ЕГЭ, руководство Министерства образования и науки допустило ряд серьезных просчетов. Первым и самым главным было отсутствие на момент принятия решения о внедрении ЕГЭ федеральных государственных стандартов общего полного среднего образования (ФГОС).
В определении ЕГЭ было записано, что это единый государственный экзамен за курс средней школы, построенный с использованием контрольно-измерительных материалов (КИМ), разработанных на основе федеральных государственных стандартов полного общего среднего образования. Но весь фокус состоял в полном отсутствии на момент принятия решения о введении в стране ЕГЭ этих самых стандартов.
Дело порой доходило до курьезных ситуаций. Весной 2009 г. родители выпускников Дивеевской средней школы Нижегородской области обратились в районный отдел образования с требованием, чтобы им предъявили те самые государственные стандарты, на основе которых их дети будут сдавать ЕГЭ. И получили от чиновников отказ. Тогда они обратились в районный суд с иском к местной администрации и все с тем же требованием — предоставить им на обозрение ФГОСы. Суд им тоже в удовлетворении заявленных в иске требований отказал. С уникальной формулировкой: «в связи с отсутствием как такового требуемого документа».
К огромному сожалению, подобного рода казусы в развитии и управлении системой образования России встречаются на каждом шагу. И это неизменно приводит к нарушению всего процесса проведения в стране четкой, проверенной, сбалансированной образовательной политики.
Механизмы принятия решений в системе образования современной России
Самой тяжелой проблемой, возникшей в 1990-е гг. и в первое десятилетие столетия нынешнего, стала проблема принятия управленческих решений в сфере образования. Решения эти принимались подчас не просто кулуарно, но и без опоры на компетентное мнение отечественных специалистов в этой важнейшей социальной области жизни государства. Зачастую у истоков принимаемых решений находились иностранные (в первую очередь, как уже говорилось ранее,
92
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
американские) советники. Эти люди не просто не понимали специфики существования государства Российского, но порой действовали вразрез с его ключевыми интересами.
Важнейшие положения так называемой реформы образования никогда публично не обсуждались. Как правило, некая небольшая лоббистская группировка при Правительстве России или при Министерстве образования и науки, предлагала изменение тех или иных параметров системы образования. Затем они быстро оформлялись в качестве нормативного документа или законодательного акта, и решение о соответствующих изменениях принималось, без учета мнения образовательного сообщества.
Так было, например, с Федеральным законом № 83-ФЗ от 08 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который фактически законодательно вводил элементы платного школьного образования: за все предметы развивающего цикла, не включенные в обязательный стандарт, предлагалось взимать деньги с родителей учащихся.
Подготовка и принятие данного закона вызвали огромную волну возмущения во всей России. Но разработчиками, инициаторами и депутатами Государственной думы, принимавшими данный законодательный акт, мнение граждан страны и экспертов учтено не было.
Так же проходил процесс принятия нового федерального закона «Об образовании», в который, по мнению ведущих экспертов в сфере образования, фактически включены все порочные «достижения» последних 20 лет. Правда, на этот раз руководство Министерства образования и науки имитировало «всенародное обсуждение» законопроекта. На официальном сайте министерства даже появилась версия данного законопроекта. Но после того как началось бурное ее обсуждение, она быстро была заменена на другую. Затем на третью. Из этого сложилось впечатление, что чиновники министерства пытаются запутать следы и сбить общественность страны и экспертное сообщество с толку.
Тем не менее в процессе обсуждения было внесено более 10 тыс. поправок и предложений. Что говорит об огромной заинтересованности населения страны и педагогической общественности в дальнейшем совершенствовании законодательной базы в области образования. Однако большая часть этих поправок и предложений попросту была проигнорирована.
Точно такой же «фокус» произошел несколько ранее с принятием федерального государственного стандарта для старших классов полной общеобразовательной средней школы. Поняв, что предложенные варианты стандартов не выдерживают никакой критики ведущих экспертов в области образования, руководство Министерства образования и науки РФ поспешило быстро утвердить их в июле 2012 г. своим приказом, так и не доработав все параметры до нужной кондиции. Разбираться с некондиционным продуктом придется учащимся старшей школы и их родителям.
Накануне очередных президентских выборов (2008 г.) появилась еще одна новая практика принятия управленческих решений — национальные проекты. В том числе национальный проект «Образование». О том, кто и как разрабаты-
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
93
Научная дискуссия
вал этот нацпроект, история до сих пор умалчивает. Формально он исходил от действовавшего на тот момент президента страны Владимира Путина. На самом деле, многие эксперты сходятся в мысли, что за кулисами всех этих «нацпроектов» также стояли американские советники. Потому что и сам принцип этого новшества как будто бы был «позаимствован» у американского президента Франклина Рузвельта.
Национальный проект «Образование» (так же как и другие нацпроекты) представлял собой некий набор управленческих решений, направленных на реализацию отдельных шагов в сфере образования через дополнительное (сверхбюджетное или сверхнормативное) финансирование данной отрасли. Однако никто не мог ответить на вопрос, откуда взялись его компоненты. Кто производил расчеты эффективности данных управленческих решений? Кто определял, какие именно мероприятия необходимо провести для того, чтобы, как утверждали руководители Министерства образования и науки, получить наиболее значимый эффект в развитии системы образования России?
Так, например, в рамках нацпроекта «Образование» началась реализация программы «Школьный автобус». Целью данной программы была заявлена организация перевозок детей из отдаленных населенных пунктов в укрупненные школьные учреждения на селе. При этом никто не удосужился просчитать важнейшие элементы программы. Например, кто и как впоследствии будет обслуживать эти школьные автобусы, кто будет оплачивать работу водителей автобусов и горючее. Все это ложилось тяжелым бременем на плечи родителей учащихся. Кроме того, никто не учел такого фактора, как состояние наших отечественных дорог, по которым предстояло возить ребят в школу. Поэтому уже в первые годы реализации нацпроекта «Образование» в ряде регионов родители категорически отказались от перевозок детей в школу на дальние расстояния.
Совершенно очевидно, что данная программа была полностью заимствована у США, где школьный автобус давно и прочно вошел в обыденную школьную практику. Но не был учтен тот фактор, что система коммуникаций (в первую очередь автомобильных дорог) была отлажена в США в общенациональном масштабе еще в 30-е гг. прошлого века.
То же самое получилось с намеченными в рамках нацпроекта программами компьютеризации школ и подключения их к системе Интернет. Во многих школах, где прежде всего требовались не компьютеры, а обычное учебное оборудование и учебные пособия, закупленные дорогостоящие аппараты не сыграли (да и не могли сыграть) никакой роли в повышении качества обучения. А кое-где их вообще припрятали, как говорится, «до лучших времен». Подключение же к сети Интернет без должной подготовки привело к массовым уголовным делам, т. к. никто не удосужился отрегулировать доступ к наиболее опасным сайтам и порталам. И учащиеся вместо изучения учебных предметов занимались скачиванием сюжетов с порносайтов.
Уже в самом начале реализации нацпроекта было очевидно, что он не сможет продолжаться долго, что он носит временный (и по большей части рекламный) характер. Поэтому подобного рода управленческие решения (при всей внешней их прогрессивности и полезности) всегда были чисто популистскими и никогда не давали желаемого результата.
94
Выпуск 1 2013
С.К. Комков
Так получилось и в этот раз. В настоящее время уже мало кто вспоминает о нацпроекте «Образование» (кстати, так же как и об остальных нацпроектах). Но экономические ресурсы на это были затрачены значительные. При очень низкой эффективности и практически нулевой отдаче.
Выводы
В первую очередь надо усвоить одну простую, но весьма важную мысль: управление системой образования является важнейшей составной частью всей управленческой доктрины Российского государства. Рассматривать данную систему в отрыве от целей и задач, стоящих перед страной, нельзя. Ибо образование — не просто важнейшая социальная функция государства, но и важнейшее звено формирования его интеллектуального, культурного, экономического и хозяйственного потенциала.
Для того чтобы определить цели и задачи, стоящие перед системой образования, надо определить, в каком направлении будет двигаться государство в краткосрочной и в долгосрочной перспективе. Поэтому в стране должны работать специализированные центры, занимающиеся анализом и разработкой перспектив развития системы образования.
Некогда предполагалось, что роль подобных организаций смогут выполнять подразделения Российской академии образования (РАО) и отраслевые научноисследовательские институты. Но опыт показал, что РАО полностью погрязла в своих собственных корпоративных проблемах и давно уже перестала быть форпостом науки в сфере образования. А отраслевые институты прекратили свое существование еще в 1990-е гг. Таким образом, Министерство образования и науки оказалось единственным государственным органом, имеющим сразу несколько функций: и подготовки соответствующих законопроектов, и организации анализа сложившейся ситуации, и прогнозирования развития системы, и контроля за исполнением своих собственных нормативных актов и федеральных законов, и контроля за деятельностью своих региональных подразделений. При этом во главе самого ведомства оказались люди, очень мало сведущие в развитии системы образования.
Поэтому первостепенной задачей на современном этапе является восстановление функций Российской академии образования. Превращение ее в центр научных исследований и разработок. Наряду с этим необходимо решить вопрос об открытии ряда специализированных исследовательских центров, которые были бы способны работать на стыке различных областей: культуры, экономики, политики, бизнеса и проч.
Кроме того, в стране должны быть созданы условия для развития и деятельности общественных структур, занимающихся изучением и распространением лучшего педагогического опыта и лучших образовательных технологий.
Необходимо воссоздать систему независимой экспертной оценки и активнее привлекать независимых экспертов, имеющих огромный опыт работы в системе образования, для обсуждения предполагаемых изменений в этой важнейшей сфере жизни общества.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
95
Научная дискуссия
Ну и, конечно же, надо в корне менять систему принятия решений по изменению законодательной базы в системе образования. При профильном комитете Государственной думы должны активно работать сразу несколько экспертных групп и экспертных советов по различным направлениям развития системы образования. Формирование этих экспертных объединений не должно строиться по партийному принципу. В основу должен быть положен сугубо профессиональный принцип.
Решения данных экспертных объединений должны носить для профильного комитета не просто рекомендательный характер. В том случае, если рекомендации экспертного совета расходятся с мнением членов профильного комитета, они должны выноситься на обсуждение на пленарное заседание Государственной думы. Только при подобной постановке вопроса возможно в дальнейшем избежать роковых ошибок при принятии государственных управленческих решений в сфере образования.
96
Выпуск 1 2013
