CC BY
144
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ РЫНКА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УСЛУГ
ББК 65.497.4-132-21
Т. В. Зак
ГОСУДАРСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА БЛАГОСОСТОЯНИЕ
T. V. Zak
STATE MONOPOLY IN HIGHER EDUCATION AND ITS INFLUENCE ON WELFARE
Рассматривается роль государственной монополии как источника рентоориентированного поведения вузов и ее влияние на качество высшего образования, благосостояние производителей и потребителей образовательных услуг. Анализируется роль института лицензирования в повышении степени монополизации рынка образовательных услуг. Определяется влияние процедуры лицензирования на благосостояние потребителей, потенциальных производителей образовательных услуг. Выявляются условия положительного воздействия лицензирования на благосостояние. Определяются условия и этапы реформирования системы высшего образования, направленного на снижение степени монополизации рынка, и факторы, сдерживающие развитие данного процесса.
Ключевые слова: высшее образование, политические реформы, поиск ренты, государственная монополия, лицензирование
The role of state monopoly as a source of rent-seeking behavior of universities and its influence on the quality of higher education, on the welfare of producers and consumers of educational services is analyzed. The role of licensing as a factor which increases the level of monopoly in the market of educational services is also considered. The influence of licensing on the welfare of consumers and possible producers of educational services is defined. The conditions of positive influence of licensing on welfare are revealed. The article also shows conditions and stages of reform in higher education which should reduce the level of monopoly in the market of higher education, and reveals the factors which oppose this process.
Key words: higher education, political reforms, rent seeking, state monopoly, licensing.
Существенные изменения, осуществляемые в последнее время в системе высшего образования во многих странах, имеют своей целью повышение качества и доступности образовательных услуг. Проводимые реформы в значительной степени связаны с изменением соотношения государственного и рыночного механизма регулирования развития данной сферы. В связи с ограниченностью возможностей проведения чистого эксперимента, большое значение для оценки роли государственного регулирования имеет использование результатов естественного эксперимента, в качестве которого выступают данные, характеризующие эффективность системы образования в странах с разной степенью участия государства в развитии сферы услуг. При этом большое значение имеет исследование «крайних» ситуаций, соответствующих, в нашем случае, полному огосударствлению образовательной системы. Одним из ярких примеров является институциональная структура, сложившаяся в системе высшего образования в Греции.
По конституции в Греции обеспечивать производство услуг высшего образования разрешено только государственным учреждениям, преподаватели которых являются государственными служащими. В связи с этим деятельность университетов в значительной степени ориентирована на поиск ренты, связанной с особым положением как самих вузов, так и профессорско-преподавательского персонала, имеющего статус пожизненного найма. Для сохранения особого статуса необходимы постоянные усилия, направленные на защиту монополии и недопущение в образовательную отрасль новых производителей. В данном случае в качестве монополии
в образовательной отрасли выступает не единственный производитель, а их объединение. Источником монопольной власти является государство
Отсутствие конкуренции между преподавателями и университетами в образовательной отрасли в Греции является одной из причин низкого качества образования. Косвенным подтверждением низкого качества образования является высокая доля греческих студентов, получающих образование за рубежом, в общей их численности. По этому показателю Греция (13,09 %) и Ирландия (11,04 %), занимают первое место в Европе [1, р. 8].
Еще одной особенностью высшего образования в Греции является большое количество студентов в расчете на одного преподавателя, что также свидетельствует о низком качестве высшего образования. Показателем низкого качества высшего образования является и тот факт, что Греция имеет самый высокий уровень безработицы среди выпускников высшей школы в возрасте меньше 24 лет, который составляет 28,8 %, в то время как по Европейскому союзу в целом он равен 12,8 % [2].
Несмотря на то, что официальным источником финансирования высшей школы являются бюджетные ресурсы, в экономической литературе приводятся данные, подтверждающие тот факт, что студенты и их родители тратят больше средств, чем государство не только на подготовку к вступительным испытаниям, но и в процессе обучения в университете [3].
Несмотря на низкое качество образования, большие теневые расходы домохозяйств на получение высшего образования, любые попытки, направленные на реформирование системы высшего образования, наталкиваются на сопротивление, и прежде всего тех, кто имеет непосредственное отношение к производству образовательных услуг в системе высшего образования.
В основе противодействия реформам лежит прежде всего страх занятых в образовательной сфере университетов и преподавателей потерять политическую ренту. Еще одна причина коренится в искреннем убеждении общества в том, что всякое реформирование ведет к усилению рыночных начал, поэтому направлено против интересов общества и не только не способствует росту академических стандартов - оно ведет к их снижению [1, р. 1]. Внедрение и усиление действенности рыночного механизма в системе высшего образования, по мнению не только производителей, но и потребителей образовательных услуг и политиков, способствуют реализации частных, а не общественных интересов.
Между тем сохранение монопольного положения государственных вузов и извлечение ими монопольной ренты предполагают проведение целенаправленных действий по осуществлению давления на политическом рынке. Поскольку часть ограниченного ресурса - времени преподавателей - используется для проведения политики, направленной на сохранение и извлечение ренты, меньше времени и ресурсов направляется на научно-исследовательскую работу и обучение студентов. Данное обстоятельство не может не сказываться на качестве проводимых научных исследований и качестве образования выпускников вузов. Низкий уровень конкуренции на рынке образовательных услуг и рынке труда преподавателей университетов обусловливает низкое качество образовательных услуг. Поскольку источником монопольной ренты являются налоги, выплачиваемые фирмами и домохозяйствами, пострадавшими в условиях государственной монополии оказываются налогоплательщики, и прежде всего - потребители образовательных услуг - студенты и их родители.
Ограничителем рентоориентированного поведения образовательных учреждений могли бы стать действия пострадавших - потребителей услуг, связанные с давлением на политиков с целью создания условий для развития конкуренции: ограничения доли государственного сектора, разрешения деятельности негосударственных учреждений.
Однако существует ряд факторов, ограничивающих политическую активность студентов.
Во-первых, количество потребителей образовательных услуг - студентов - во много раз превышает количество производителей - вузов и преподавателей, что обусловливает низкий уровень выгоды, ожидаемой от этих действий, в расчете на одного студента. Данное обстоятельство не может не снижать стимулы к участию домохозяйств в политическом процессе, направленном на достижение более высокого качества высшего образования.
Во-вторых, активному включению домохозяйств в борьбу за снижение роли государства в образовательном секторе мешает проблема безбилетника, что связано с возможностью использовать выгоды, достигнутые усилиями других потребителей, теми студентами и родителями, которые этих усилий не прилагали.
В-третьих, сложившееся у большей части населения представление о благотворном влиянии государства на развитие образовательной отрасли препятствует объединению потребителей и их действиям, направленным на пресечение рентоориентированного поведения вузов и их профессорско-преподавательского состава.
Поскольку производители образовательных услуг оперируют в пространстве, в котором сохраняется возможность получения монопольной ренты, решения вузов выделять часть ресурсов на сохранение этой ренты, на поддержание монопольного положения является рациональным. Эти ресурсы выделятся за счет тех, которые могли бы быть использованы для научной и образовательной деятельности.
В связи с этим устранение монополии производителей привело бы к сокращению ресурсов, выделяемых для поддержания монопольной власти и, соответственно, к увеличению усилий, направляемых на образовательную и научную деятельность. Сокращение монопольной ренты будет компенсировано вузам ростом доходов от образовательной деятельности.
Для изменения сложившегося положения, когда деньги налогоплательщиков направляются на финансирование непроизводительных издержек монополистов, в том числе и на сохранение их монопольного положения, необходимо следующее.
Во-первых, аргументированное информирование студентов и налогоплательщиков о причинах низкого качества высшего образования и источниках монопольной прибыли образовательных учреждений и профессорско-преподавательского персонала [4]. Реализация данного этапа реформирования будет способствовать не только формированию активной позиции потребителей образовательных услуг и в целом всех налогоплательщиков, но и изменению отношения политических деятелей к той роли, которую играет государство в формировании качества образовательных услуг высшей школы. Усиление позиции сторонников дерегулирования высшей школы станет следствием увеличения электората, поддерживающего данное направление реформирования системы высшего образования. Увеличение численности электората, располагающего информацией о роли государства в развитии образовательного сектора, будет способствовать усилению позиций политиков, выступающих с программой, направленной на сокращение функций государства в развитии системы высшего образования.
Во-вторых, изменение принципов финансирования университетов, переход к выделению финансовых ресурсов в зависимости от результатов академической деятельности. Данный процесс, по мнению ряда исследователей, должен составить содержание следующего этапа реформирования высшей школы [5].
Реализация принципа распределения финансовых ресурсов по достигнутым результатам предполагает предоставление свободы университетам, и прежде всего в формировании академических программ. В противном случае достигнутые вузами результаты нельзя интерпретировать как их собственные.
Многие ученые считают, что следствием предоставления академической свободы станет ослабление рентоориентированного поведения, снижение стимулов к поиску ренты, усиление конкуренции между университетами и между студентами [6]. Аналогичную позицию занимает и А. Хиллман, который считает, что введение государственного (общественного) рынка (public market) повысит эффективность системы высшего образования [4]. Университеты, осознав, что поиск ренты больше не будет приносить самых высоких доходов, будут вынуждены направлять свою активность на академическую деятельность.
Нам представляется, что изменение принципа распределения финансовых ресурсов между университетами не приведет к кардинальному изменению их поведения. Оно по-прежнему будет направлено на поиск ренты. Изменится лишь критерий, по которому будет распределяться рента, способ ее получения, характер затрат по ее извлечению. Произойдет некоторое усложнение механизма ее получения и распределения.
В качестве критерия будут выступать показатели академической деятельности, в том числе количество выигранных грантов. Между тем значительная часть этих показателей формируется не самими вузами, а зависит от их положения в образовательном сообществе, количества ранее выделенных бюджетных ресурсов, степенью его близости к регулирующим агентствам, ранее сформированного имиджа университета. Поэтому выделяемые вузам бюджетные ресурсы в значительной степени будут представлять собой премию за ранее достигнутые, зависящие не только от них самих, результаты.
Кроме того, произойдет лишь изменение природы затрат, связанных с получением ренты. Если раньше они осуществлялись на политическом рынке, то с переходом к финансированию по достигнутым результатам значительная их часть будет связана с затратами на подготовку заявок на получение грантов, поиск партнеров, установление связей и контактов в академическом сообществе, направленных на достижение определенных договоренностей.
Если в случае государственной монополии в сфере высшего образования механизм извлечения политической ренты формировался стихийно, на основе деятельности вузов на политическом рынке, то в новых условиях он задается формальными правилами игры, установленными государством. Достижение более справедливого характера распределения бюджетных ресурсов связано с неизбежным втягиванием университетов в процессы, которые порождают непроизводительные затраты, обусловленные прежде всего работой по достижению установленных показателей.
Отвлечение части образовательных ресурсов от академической деятельности, происходящее в случае финансирования по достигнутым результатам, приводит к снижению качества образования как непосредственно, за счет уменьшения времени и других ресурсов, направляемых на достижение конечных результатов, так и опосредованно, искажая стимулы студентов и преподавателей. От извлечения политической ренты, существующей в условиях государственной монополии на производство образовательных услуг, университеты переходят к поиску псевдо академической ренты. В обоих случаях получение бюджетных средств требует определенных действий, снижающих качество продукта, производимого вузами.
Безусловно, величина потерь, которые несут вузы, стремящиеся к получению государственных ресурсов, зависит от «качества» индикаторов, используемых правительством для оценки их деятельности. В свою очередь, качество индикаторов определяется величиной непроизводительных затрат, обусловленных работой на показатели. Дело в том, что достижение любого из устанавливаемых правительством показателей связано как с «правильной» деятельностью, направленной на увеличение качества образовательных услуг, так и с затратами, не способствующими росту эффективности и поэтому приводящими к отвлечению ограниченных ресурсов от образовательного и научно-исследовательского процесса. Результатом осуществления последней деятельности становится снижение качества образовательных услуг. Одним из возможных выходов из сложившегося положения является переход к более широкому использованию принципа распределения бюджетных средств между студентами, а не между вузами.
Сложность реализации данного принципа связана с особенностями политического рынка, с неорганизованностью потребителей образовательных услуг, незначительными выгодами от данного преобразования в расчете на одного студента, а также с тем, что политическое решение об изменении принципов распределения бюджетных средств является общественным благом, производству которого мешает проблема безбилетника. Все это создает определенные трудности в реформировании системы финансирования высшей школы.
Одним из механизмов, используемых государством для поддержания монопольного положения производителей, является система лицензирования образовательных учреждений и программ. Проблема влияния лицензирования на общественное благосостояние является предметом исследования многих ученых: Дж. Александера, Т. Барбера, Р. Кесселя, Т. Махлупа, М. Ротбарда, Дж. Стиглера, В. Л. Тамбовцева, М. Фридмена и др.
Следует отметить, что во многих работах анализируются лишь потери, которые несет общество в результате использования института лицензирования. При этом не учитываются выгоды и не анализируются условия, при которых отказ от лицензирования приводит к увеличению общественного благосостояния.
Однако в ряде работ, в том числе в исследовании, проведенном В. Л. Тамбовцевым, лицензирование рассматривается как способ преодоления провалов рынка в отношении производства доверительных благ, к которым относится и продукт образовательной системы [7, с. 14-15].
Обычно позиционирование лицензирования как инструмента государственного регулирования представляется как необходимое условие обеспечения стандарта качества образования. Особое значение имеет лицензирование производства доверительных благ, к которым относятся образовательные услуги. Чаще всего лицензирование оправдывают обязанностью правительства защищать потребителей и давать им гарантию в том, что производители будут поставлять на рынок товары и услуги самого высокого качества.
Однако качество - это слишком неопределенное понятие. Потребители сами, свободно выбирая предлагаемую на рынке услугу, могут решать, подходит им предлагаемое производителями качество или нет. Решение потребителей зависит от их предпочтений, вкусов, способностей (в случае, когда речь идет о получении образования) и, прежде всего, от цены, которую они согласны заплатить за предлагаемое качество.
Следовательно, решения потребителей основаны на выборе соотношения «цена - качество». В том случае, когда правительство запрещает вузам, не имеющим лицензии, заниматься образовательной деятельностью, оно лишает потребителей возможности выбрать меньшее качество образования за более низкую цену и работать после окончания вуза там, где не требуется высокого уровня квалификации.
Осуществление процедуры лицензирования основано на неявном предположении о том, что фирмы при приеме на работу не имеют возможности различать университеты и потенциальных работников по качеству полученного ими образования. Однако деятельность международных и национальных рейтинговых агентств, действующих в сфере высшего образования, направленная на ранжирование образовательного пространства, в котором функционируют университеты, обеспечивает фирмы необходимой информацией о качестве производимого университетами образовательного продукта. Эта информация становится доступной и будущим потребителям образовательных услуг, что позволяет им сделать рациональный выбор.
Лицензирование, ограничивая количество предлагаемых образовательных услуг, повышает их цену, уменьшает количество обучающихся, снижает совокупную отдачу инвестиций в человеческий капитал и по существу защищает не потребителей, а тех производителей, которые уже имеют лицензию.
Кроме того, лицензирование способствует поддержанию государственной монополии на оказание образовательных услуг, являющейся источником их неэффективности, а также недопущению избыточного, с точки зрения многих политических деятелей, высшего образования. Вопрос о роли избыточного образования в социально-экономическом развитии уже был нами рассмотрен ранее [8, с. 116-117].
Отказ от лицензирования вузов приведет к увеличению их количества, усилению конкуренции в системе высшего образования, что, безусловно, не может не подорвать монополию уже функционирующих университетов и сократить величину получаемой ими монопольной прибыли.
Потери общества в условиях государственной монополии в производстве образовательных услуг и, в частности, в условиях лицензирования, складываются из следующих компонентов:
— потери в излишке потенциальных производителей образовательных услуг;
— потери в потребительском излишке тех студентов, которых устраивает низкое качество образования и которые вынуждены платить за него более высокую плату, обучаясь в хорошем университете;
— потери, возникающие в результате негативного воздействия этих студентов на качество образовательной среды (peer effect);
— потери в потребительском излишке потенциальных потребителей образовательных услуг, вынужденных от них отказаться из-за высокой платы за обучение;
— потери, возникающие в результате ослабления конкуренции и работы рыночного механизма.
Установление нормативных требований к производимому продукту (услуге) по существу
означает блокирование ряда изменений, в том числе и отказ от ряда технологических нововведений [9, с. 68-69].
Безусловно, анализ влияния государственной монополии на развитие системы высшего образования предполагает рассмотрение не только потерь (затрат), которые несет общество, но и получаемых выгод, а также их сопоставление. При определении выгод, которые получает общество, необходимо учитывать господствующую в нем идеологию. В том случае, когда большая часть населения привержена концепции положительного влияния государства на качество и доступность высшего образования, затраты, необходимые для изменения данного отношения, следует рассматривать как выгоды, связанные с существующими институтами образовательной системы, как цену, которую платит общество за общественное согласие и стабильность. Чем больше величина затрат, необходимых для изменения вектора общественного сознания, тем менее эффективными и в меньшей степени осуществимыми становятся институциональные преобразования в системе высшего образования.
В том случае, когда затраты потенциальных потребителей, связанные с выявлением качества образовательного продукта, предоставляемого разными университетами, превышают потери общества от использования института лицензирования, величина превышения представляет собой часть выгоды, получаемой обществом от использования процедуры лицензирования. Следует отметить, что эта величина меняется по мере изменения технологий обучения и технологий измерения качества образовательных услуг. Так, развитие институтов, специализирующихся на измерении качества высшего образования, предоставляемого разными вузами, уменьшает издержки потребителей на его определение и, следовательно, снижает выгоды процедуры лицензирования, что увеличивает вероятность принятия политического решения об отказе от данного института системы высшего образования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Mitsopoulos M., Pelagidis T. State monopoly in higher education as a rent seeking industry // Working Paper Series. - 2006. - Режим доступа: http://papers.ssrn.com/sol3/results.cfm?RequestTimeout=50000000.
2. Psacharopoulos G. The Social Cost of an Outdated Law: Article 16 of the Greek Constitution // European Journal of Law and Economics. - 2004. - N 16. - P. 123-137.
3. Psacharopoulos G., Papakonstantiou G. The Real University Cost in ‘Free’ Higher Education Country // Economics of Education Review. - 2005. - N 24 (1). - P. 103-108.
4. Hillman A. Public Finance and Public Policy. - N. Y.: Cambridge University Press, 2003.
5. Belfield C. R. Economic Principles for Education. - Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2003.
6. Perotti R. The Italian University System: Rules v. Incentives. - Florence: European University Institute, 2002.
7. Тамбовцев В. Л. Реформы российского образования и экономическая теория // Вопросы образования. -2005. - № 3. - С. 4-19.
8. Зак Т. В. Избыточное образование и его роль в экономическом развитии // Вестн. Астрахан. гос. техн. ун-та. Сер.: Экономика. - 2010. - № 1. - С. 115-122.
9. Ротбард М. Власть и рынок: государство и экономика. - Челябинск: Социум, 2010. - 418 с.
Статья поступила в редакцию 12.10.2011
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Зак Татьяна Владимировна - Астраханский государственный университет; канд. экон. наук, доцент; профессор кафедры «Экономическая теория»; [email protected].
Zak Tatyana Vladimirovna - Astrakhan State University; Candidate of Economic Science, Assistant Professor of the Department "Economic Theory"; [email protected].
