ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА - НОВАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 35

А.Ю. Шангина

ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА - НОВАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В статье анализируется правоотношения, регулируемые новым Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в сравнении с действовавшим ранее Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Автором сделан вывод, что Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не столько устанавливает новые процедуры осуществления закупок и вносит изменения в уже действующие, сколько устанавливает правовое регулирование всей системы осуществления государственных закупок, и не только на стадии их непосредственного проведения, но и на стадиях их планирования, исполнения и оценки исполнения.

Ключевые слова: контрактная система, государственные нужды, закупка, заказчик, конкурс с ограниченным участием, запрос предложений.

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [2].

Названный Закон о контрактной системе сохранил основные способы определения исполнителей контракта, установленные Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ): открытый и закрытый конкурс и аукцион, запрос котировок, закупка из единственного источника [3].

Подобный шаг законодателя должен положительно сказаться при переходе на новую систему государственных закупок и заказчикам не придется терять много времени при изучении новых процедур осуществления государственных закупок.

Вместе с тем Закон о контрактной системе содержит несколько новых способов осуществления закупок: две разновидности конкурса - конкурс с ограниченным участием и двухэтап-ный конкурс, а также самостоятельный способ - запрос предложений [4].

В отличие от действующего в Законе № 94-ФЗ приоритета аукциона как способа размещения заказов, Закон о контрактной системе в качестве основного способа осуществления закупок определяет открытый конкурс (ч. 2 ст. 48 Закона).

Закрепление конкурса как основного способа осуществления закупок соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом и должно положительно сказаться на качестве товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных нужд. Исключительно ценовая конкуренция зачастую приводила к определению исполнителя контракта, не имеющего возможностей для его надлежащего исполнения [7].

Вместе с тем при осуществлении закупок путем проведения конкурса заказчика ждут некоторые нововведения.

© А.Ю. Шангина, 2014.

Правительству РФ предоставлено право устанавливать требования к содержанию, составу и порядку разработки типовой конкурсной документации (ч. 4 ст. 48 Закона о контрактной системе). Типовая конкурсная документация будет обязательна для применения заказчиками.

В настоящее время Законом № 94-ФЗ такое право за Правительством РФ не закреплено, и субъекты Российской Федерации самостоятельно разрабатывают типовые формы документа-ций о торгах.

Важным изменением является сокращение минимального срока размещения извещения о проведении открытого конкурса: с 30 дней (до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе) до 20 дней (ч. 1 ст. 49 Закона о контрактной системе).

Законом о контрактной системе уточнены положения об открытости процедур определения победителей конкурса (ч. 2 ст. 52 Закона). Право участников размещения заказа присутствовать при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе и обязанность заказчика предоставить такую возможность дополнены описанием результата исполнения такой обязанности - заказчик признается исполнившим эту обязанность, если участникам открытого конкурса предоставлена возможность получать в режиме реального времени полную информацию о вскрытии конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) об открытии указанного доступа [6].

Данная возможность, помимо непосредственного присутствия участников конкурса при вскрытии конвертов с заявками и (или) открытии доступа к заявкам, может быть обеспечена путем интернет-трансляции в режиме «on-line» процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе. Данная мера должна положительно отразиться на объективности определения победителя конкурса за счет увеличения доступности наблюдения за процессом вскрытия конвертов с заявками участников конкурса [5].

Изменились так же и сроки рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе (ст. 53 Закона о контрактной системе). Ранее, Законом № 94-ФЗ конкурсной комиссии было предоставлено 20 дней на рассмотрение заявок и 10 - на их оценку и сопоставление, с принятием Закона о контрактной системе у конкурсной комиссии будет не более 20 дней на рассмотрение и оценку заявок на участие в конкурсе.

Нововведением Закона о контрактной системе является определение максимального срока для заключения контракта путем проведения конкурса - не позднее чем через двадцать дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки конкурсных заявок, а при проведении закрытого конкурса - с даты подписания такого протокола (ч. 2 ст. 54 Закона о контрактной системе) [4].

Кроме того, новым Законом о контрактной системе устанавливаются сроки для подписания контракта победителем конкурса - пятнадцать дней с даты получения от заказчика проекта контракта и заказчиком - десять дней с даты получения подписанного контракта (ч. ч. 3 и 7 ст. 54 Закона о контрактной системе). Помимо подписанного контракта победитель конкурса должен представить документы, подтверждающие обеспечение исполнения контракта (ч. 3 ст. 54 Закона о контрактной системе). При несовершении указанных действий победитель конкурса признается уклонившимся от заключения контракта.

Ранее действовавший Закон № 94-ФЗ не устанавливал сроки для подписания контракта победителем конкурса и заказчиком, в связи с чем возникали проблемы- отсутствие срока для подписания контракта победителем конкурса вызывало у заказчика необходимость требовать от последнего подписанный контракт, разъясняя ему последствия его непредставления [7].

Законом о контрактной системе изменены права заказчика при уклонении победителя конкурса от заключения контракта. Ранее, в случае уклонения победителя конкурса от заключения контракта заказчик был вправе обратиться в суд с иском о понуждении заключить контракт, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, в настоящее время заказчик будет вправе обратиться в суд только с иском о возмещении убытков в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в конкурсе, и заключить контракт с участником конкурса, заявке которого присвоен второй номер. О понуждении победителя конкурса заключить контракт речи уже не идет.

Исключение данного права заказчика является обоснованным. Если победитель конкурса уклонился от заключения контракта, нет смысла и принуждать его к заключению контракта. Кроме того, как показал опыт, судебные процессы, растягивались на длительное время и необходимость в той или иной закупке у заказчика к тому времени уже отпадала.

Следует отметить, что заключение контракта для участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, будет являться правом такого участника и при его отказе от заключения контракта конкурс признается несостоявшимся (ч. ч. 5, 6 ст. 54 Закона о контрактной системе) [5].

Нововведением Закона о контрактной системе является возможность приостановления сроков заключения контракта в случае наличия принятых судом или арбитражным судом судебных актов либо возникновения обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих подписанию контракта одной из сторон (ч. 9 ст. 54 Закона о контрактной системе). Сторона, для которой создалась невозможность своевременного подписания контракта, обязана в течение одного дня уведомить о наличии судебных актов или обстоятельств другую сторону. Приостановление сроков допускается не более чем на тридцать дней.

Введение такой возможности должно положительно сказаться на отношениях между заказчиками и победителями конкурса, находящимися, например, в разных регионах России, где природные условия могут создать невозможность подписания контрактов в установленные сроки.

Закон о контрактной системе устанавливает новый способ осуществления закупки - конкурс с ограниченным участием.

Информация о закупке сообщается заказчиком путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении конкурса с ограниченным участием и конкурсной документации [5].

Проведение конкурса с ограниченным участием предполагается использовать в случае, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также в случаях выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, хранилищам (депозитарии) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда (ч. 2 ст. 56 Закона о контрактной системе) [6].

При этом перечень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, будет устанавливаться Правительством РФ.

Данная мера вызвана отсутствием в России устоявшейся практики применения конкурса с ограниченным участием и недопущением неправильного или необоснованного выбора заказчиком такого способа.

Второй разновидностью конкурса, содержащейся в Законе о контрактной системе, является двухэтапный конкурс. Данный способ осуществления закупок заказчик будет вправе проводить при одновременном соблюдении двух условий: во-первых, конкурс должен проводиться для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности). Во-вторых, необходимо провести обсуждение объекта закупки для уточнения

его характеристик с участниками закупки.

Помимо указанных нововведений, Законом о контрактной системе установлены основания привлечения экспертов и экспертных организаций при проведении конкурсов. Заказчик вправе привлекать экспертов и экспертные организации в целях обеспечения экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах, осуществляемой в ходе проведения предквалификационного отбора участников конкурса, и оценки соответствия участников конкурса дополнительным требованиям (ст. 58 Закона о контрактной системе) [4].

Законом о контрактной системе также установлены требования к экспертам и экспертным организациям. Так, к проведению экспертизы не могут быть допущены физические лица, являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками заказчика, осуществляющего проведение экспертизы, либо поставщика (подрядчика, исполнителя) (подп. «а» п. 1 ч. 2 ст. 41 Закона о контрактной системе). Физические лица также не могут быть допущены к проведению экспертизы, если они имеют имущественные интересы в заключении контракта, в отношении которого проводится экспертиза (подп. «б» п. 1 ч. 2 ст. 41 Закона о контрактной системе).

К проведению экспертизы не могут привлекаться юридические лица, в которых заказчик или поставщик (подрядчик, исполнитель) имеет право распоряжаться более чем двадцатью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции, либо более чем двадцатью процентами вкладов, долей, составляющих уставный или складочный капитал юридических лиц (п. 2 ч. 2 ст. 41 Закона о контрактной системе).

Рассматривая в целом нововведения в проведении конкурса, можно сделать вывод, что порядок его проведения по Закону о контрактной системе не многим отличается от действующего в настоящее время, за исключением введения двух разновидностей конкурса, отсутствующих в Законе № 94-ФЗ, и сокращения сроков проведения конкурсных процедур [5].

Следующим способом осуществления закупок, подвергшимся изменениям, является электронный аукцион. В соответствии с ч. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором [7].

Приведенное понятие, по сути, не отличается от понятия открытого аукциона в электронной форме, установленного ст. 41.1 Закона № 94-ФЗ. Аналогично действующему законодательству заказчик обязан применять электронный аукцион в случае осуществления закупок товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ.

Важным нововведением Закона о контрактной системе является право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительный перечень товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации. Условиями включения товаров, работ, услуг в такие перечни будут являться два критерия: возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки, а также наличие количественной и денежной оценки критериев определения победителя аукциона (ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе).

Данное нововведение может сыграть негативную роль в осуществлении закупок, так как ч. 3 ст. 59 Закона о контрактной системе предоставляет заказчику право осуществлять путем проведения электронного аукциона закупки товаров, работ, услуг, не включенных в указанные перечни. Следовательно, заказчик вправе в любом случае закупить необходимые ему товары, работы, услуги путем проведения аукциона, вне зависимости от включения таковых в перечни. Установление же дополнительных перечней на уровне субъектов Российской Федерации ограничит возможность заказчика закупать необходимые ему товары (работы, услуги) путем проведения конкурса, что в результате ценового критерия определения победителя аукциона может сказаться на качестве товаров (работ, услуг).

Еще одним нововведением в запросе котировок является обязательность установления требования об отсутствии участника запроса котировок в реестре недобросовестных поставщи-

ков (п. 1 ч. 1 ст. 73 Закона о контрактной системе). Ранее установление такого требования являлось правом заказчика.

Новым способом осуществления закупки является запрос предложений [5]. Случаи проведения запроса предложений изложены в ч. 2 ст. 83 Закона о контрактной системе. К ним, в частности, относятся: заключение договора энергоснабжения или договора купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии (п. 1 ч. 2 ст. 83 Закона. Следует отметить, что для заключения договора энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии в настоящее время используется размещение заказа у единственного поставщика); осуществление закупок товаров, работ, услуг, являющихся предметом контракта, расторжение которого произошло в результате одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта (п. 6 ч. 2 ст. 83 Закона о контрактной системе); признание повторного конкурса, электронного аукциона несостоявшимся (п. 8 ч. 2 ст. 83 Закона о контрактной системе).

Запрос предложений, по мнению автора, должен стать «довольно удобным» способом осуществления закупки, позволяющим за короткое время определить исполнителя контракта на лучших условиях для заказчика.

Рассмотрев основные изменения в порядок проведения процедур определения исполнителей контракта, необходимо, по мнению автора, остановиться на значимом для заказчика нововведении - антидемпинговых мерах.

Законом о контрактной системе устанавливаются меры по защите заказчика от недобросовестных участников закупок, предлагающих искусственно заниженную цену контракта (антидемпинговые меры, ст. 37 Закона).

В случае если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем 15 млн. руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт может быть заключен только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса) [5].

Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет 15 млн. руб. и менее и участником закупки предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт может быть также заключен только после предоставления участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта (но не менее чем в размере аванса), или информации, подтверждающей добросовестность такого участника на дату подачи заявки.

К информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, относится информация, содержащаяся в реестре контрактов и подтверждающая исполнение участником закупки в течение не менее чем одного года до даты подачи заявки на участие в конкурсе или аукционе трех контрактов (при этом все контракты должны быть исполнены без применения к участнику неустоек (штрафов, пеней)) либо четырех и более контрактов (при этом не менее чем семьдесят пять процентов контрактов должно быть исполнено без применения к участнику неустоек (штрафов, пеней)), при этом цена одного из контрактов должна составлять не менее двадцати процентов цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт.

Данное положение Закона положительно скажется на качестве поставляемых товаров, выполняемых работ и услуг и станет препятствием для недобросовестных участников закупок.

Проведённый анализ позволяет сделать вывод о том, что Закон о контрактной системе не столько устанавливает новые процедуры осуществления закупок и вносит изменения в уже действующие, сколько устанавливает правовое регулирование всей системы осуществления государственных закупок, и не только на стадии их непосредственного проведения, как это ранее происходило по Закону N 94-ФЗ, но и на стадиях их планирования, исполнения и оценки исполнения.

Библиографический список

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 октября 1994 г. // Российская газета. 1994. 8 дек.

2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по сост. на 12.01.2013 г. // Собрание законодательства РФ. 2012. Ст. 1023.

3. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Утратил силу.// Собрание законодательства РФ. 2005. Ст. 1125.

4. Аристархов П.Н. Новая концепция государственных закупок. Актуальные правовые вопросы // ИНФРА. 2012. 150 с.

5. Владимиров С.С. Договор на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Норма. 2012. 300 с.

6. Подгурская А.А. Особенности заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд // Веди. 2011. 145 с.

7. Яковлев Д.А. Государственная контрактная система на современном этапе // Закон и правопорядок. № 12. 2013. С. 10-12.

ШАНГИНА Анна Юрьевна - магистрант Института дистанционного образования, Тюменский государственный университет.