CC BY
110
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
Запрягаева Н.Л., к.э.н.
В статье определены основы формирования государственной инвестиционной политики и раскрыто ее влияние на развитие производственной инфраструктуры в электроэнергетике.
Ключевые слова: государство, инвестиционная политика, производственная инфраструктура, электроэнергетика, регулирование, развитие.
STATE INVESTMENT POLICY AND ITS IMPACT ON THE DEVELOPMENT OF INDUSTRIAL INFRASTRUCTURE IN THE ELECTRICITY
Zapryagaeva N., Cand.Econ.Sci.
In this article the principles of the formation ofpublic investment policy and reveals its impact on the development of industrial infrastructure in the electricity industry.
Keywords: government, investment policy, industrial infrastructure, power, control, development.
Под государственной инвестиционной политикой следует понимать систему мер, направленных на повышение эффективности общественного производства в результате планомерного улучшения его структуры, путем направления инвестиций в соответствующие отрасли, сферы, предприятия, на основе общественных и индивидуальных потребностей, с учетом прогрессивных сдвигов в науке, технике и новых технологий.
Важная особенность современной государственной инвестиционной политики (ГИП), как на федеральном, так и на региональном уровне состоит в том, что она должна органично вписываться в долгосрочные программы (цели) преобразований отраслей и регионов России.
На федеральном уровне ГИП должна преследовать цели последовательного выравнивания уровней социально-экономического развития республик и регионов в составе России. Соответственно, в пределах регионального уровня эта цель ГИП интерпретируется как выравнивание уровней социально-экономического развития отдельных районов региона на началах комплексности, эффективности и ресурсной обеспеченности.
Государственное управление инвестициями осуществляется федеральными и региональными органами управления и включает планирование, определение условий и осуществление конкретных действий по инвестированию средств бюджета, внебюджетных средств и иных привлеченных средств. Конкретное выражение ГИП получает в комплексных целевых инвестиционных программах, разрабатывающихся на различных уровнях управления.
Однако разработку ГИП нельзя полностью возложить на уровень субъекта РФ, считая, при этом, что ГИП страны формируется путем механического суммирования инвестиционных политик, разработанных на местах.
Взаимодействие государственных и местных органов управления в вопросах формирования и реализации ГИП осуществляется на различных уровнях:
- на общегосударственном - путем разработки перспектив социально-экономического развития России, составления и реализации целевых комплексных программ, образования фондов регионального развития, резервного, инновационного и других;
- на межрегиональном - путем участия местных органов в выработке общегосударственных программ по развитию экономики и путей их реализации, а также регулирования инвестиционной деятельности в регионах с соблюдением федеральных законодательных актов;
- на региональном (местными органами управления) - путем разработки и утверждения планов социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий.
ГИП является одним из наиболее проблемных направлений экономической политики, так как связана с активными мерами и действиями государства. Неоднозначно в экономической теории и практике формирования и реализации ГИП решаются вопросы о:
- выделенности ГИП из других направлений экономической политики и взаимосвязи с другими направлениями экономической политики;
- содержании, целях и задачах ГИП;
- близости ГИП к общим мерам государственного регулирования, либо ее принципиальном отличии, означающем связь проводимой ГИП с иным качественным уровнем государственного регулирования на основе системы индикативного планирования;
- использовании накопленного опыта других стран при ее проведении;
- формировании приоритетов ГИП и механизмов их реализации;
- соотношении регионального и федерального уровней в странах с федеральным устройством.
Цели ГИП в принципе тождественны целям экономической политики государства. Стратегическая цель ГИП в широком смысле - создание социально-ориентированной, высокоэффективной и конкурентоспособной рыночной экономики, динамично развивающейся в условиях тесных мирохозяйственных связей, обеспечения экономической неуязвимости и экономической безопасности. В узком смысле цели ГИП: инвестиционная поддержка традиционных производств, переживающих затяжные кризисы и выращивание национальных лидеров в отраслях.
В экономической науке сосуществуют довольно различные взгляды на то, каким образом и для чего следует оказывать государственное воздействие на инвестиционные процессы экономики.
Так, например, в трудах американских экономистов можно выделить две группы предложений. Первая группа объединяет тех, кто связывает ГИП с планируемой промышленной стратегией. На передний план выдвигается задача выработки эффективной микроэкономической политики, призванной объединить усилия государства и частных предпринимателей в повышении конкурентоспособности отдельных отраслей экономики. Эта политика должна стать основным средством решения инвестиционных проблем, обострению которых невозможно противостоять лишь мерами макроэкономической политики, нацеленными на стимулирование общего экономического роста. Ориентация в долгосрочной перспективе на развитие отраслей национальной экономики, попытки создания для нее механизма регулирования межотраслевого перелива капитала и трудовых ресурсов, не вызывающего структурные перекосы в отраслевых пропорциях, означают, по существу, придание государству функций по формированию промышленной стратегии с элементами централизованного планирования.
«ГИП необходима нации для того, чтобы укреплять свои позиции на основе стратегических планов. Она обрисовывает нации общие контуры стратегии, направленной на максимизацию экономического роста и противостояние иностранной конкуренции. В обоих случаях ее цель состоит не в фиксировании неизменности выбранной стратегии, а в том, чтобы сделать стратегию эластичной, развивающейся в ответ на изменившиеся условия существования фирм и нации» - таково мнение одного из наиболее активных сторонников перестройки хозяйственного механизма в США на принципах ГИП Л.Туроу [1].
Вторая группа взглядов на характер ГИП при той же цели -увеличение конкурентоспособности отраслей - предлагает иной
путь ее достижения. Считается, что достаточно обратиться к опыту ГИП ведущих стран Западной Европы и Японии, где государство через специально созданные органы (министерство внешней торговли и промышленности Японии, министерство финансов и экономики, генеральный комиссариат плана во Франции, акционерное общество Экспортного кредита в ФРГ, Институт реконструкции и индустрии, государственные финансовые и промышленные объединения в Италии, действующая в Англии до 1966-1970 года государственная корпорация реорганизации промышленности и пришедшее ей на смену в 1975 году министерство национальной промышленности и др.) осуществляет субсидирование и протекционистскую защиту отраслей, составляющих основу промышленного потенциала и обеспечивающих большую часть доходов от экспорта.
Наиболее проблематичен вопрос о выборе приоритетов ГИП. Долгое время считалось, что приоритеты ГИП выявляются объективно - в результате проб и ошибок в деятельности различных фирм и лишь в конечном итоге аккумулируются на макроуровне. То есть, иными словами, определить, какая отрасль приоритетна, правительство не может. Кроме того, выделение приоритетов сопряжено с определенными опасностями. Есть риск ошибиться в выборе, увязнуть в бесконечном перераспределении инвестиционных ресурсов между отраслями. Завьялов П. отмечает, что «во многих случаях отнесение отраслей к тем или иным категориям с целью их различения или классификации по степени приоритетности для государственного инвестирования мало соответствует реальным потребностям общества. Задача ГИП - создать такую среду, в которой любая отрасль сможет динамично развиваться» [2].
Сторонники выделения приоритетов в ГИП делятся на два направления. Одно призывает сосредоточить все усилия на отборе и всемерной поддержке победителей в конкурентной борьбе. Другое, наоборот, считает необходимым создание системы защиты и оказания инвестиционной помощи отраслям, находящимся в состоянии упадка и нуждающихся в коренной реконструкции производственного аппарата.
Для обозначения ГИП, основанной на приоритетах, используется понятие «таргеттирование». Таргеттирование (targetting policy) - комплекс мер по целенаправленному воздействию правительства на развитие одной или нескольких отраслей. В американской экономической литературе таргеттирование рассматривается как форма реализации ГИП. К преимуществам таргеттирования относят, прежде всего, возможность концентрирования инвестиционных ресурсов государства на наиболее значимых направлениях развития, а также существенное уменьшение риска частных компаний по разработке и выпуску новой высокотехнологичной продукции. При этом считается, что государство, используя политику таргет-тирования, должно взять на себя большую часть издержек по модернизации таргеттируемых отраслей. Альтернативой таргеттиро-ванию является стихийное формирование комплекса конкурентоспособных производств. Но применение политики таргеттирования, давая преимущества одним отраслям, для других приводит к негативным последствиям. Поэтому главная цель ГИП - формирование сбалансированной структуры экономики и инвестиционного процесса останется недостижимой [3].
Методы определения приоритетов ГИП также определяются в экономической литературе неоднозначно. С одной стороны, формирование приоритетов базируется на концепции сравнительных преимуществ (или конкурентных преимуществ). С другой стороны, при формировании приоритетов предлагается использовать концепции и критерии экономической безопасности, то есть характеристики инвестиционного процесса в отдельных отраслях должны удовлетворять требованиям экономической безопасности.
В России постановка вопроса о проведении ГИП в последние годы остается остро дискуссионной. В начале реформ предполагалось, что никакой ГИП не должно быть, рынок сам все расставит на свои места. В 1992-1993 годах поддержка отраслей осуществлялась в форме льготного кредитования, а также в виде попыток ликвидировать кризис неплатежей путем взаимозачета долгов. В дальнейшем был определен круг отраслей, которые следовало поддерживать в приоритетном порядке. Этот подход также был неудачным. Конечный список отраслей и предприятий, нуждавшихся в поддержке, оказался огромным. В последнее время наблюдается отказ от критериев отраслевой селекции, поддержка лишь коммерчески эффективных проектов, выбор проектов не государственными ведомствами, а частными фирмами.
До последнего времени ГИП, как считают критики курса государства, не уделялось должного внимания. Причиной является отчасти теория трехэтапного вхождения в рынок, согласно которой после этапа либерализации и стабилизации, неизбежно сопровождающихся ухудшением экономической ситуации, наступает третий этап становления рыночной экономики - стимулирование производства и инвестиций и масштабная инвестиционная перестройка экономики. Таким образом, проведение активной ГИП откладывалось до момента наступления финансовой стабилизации.
Особенность ситуации в России заключается в том, что проблемы регулирования деятельности в отраслях должны здесь рассматриваться под углом зрения не столько «сбоев рынка», сколько отсутствия последнего. Это значит, что в отношении находящихся в процессе радикальной экономической трансформации стран ключевой вопрос состоит в том, каковы последствия для общества от соединения «невидимой руки» Адама Смита с производственной структурой рынка, формировавшейся в течение многих десятилетий под воздействием планово-технократических императив. Это является решающим аргументом в пользу вовлечения государства в процесс поддержки инвестиционной деятельности в экономике. «Решение широкого комплекса задач переходного периода достижимо лишь при активной и последовательной регулирующей деятельности государственного аппарата. В этом заключается противоречие и своего рода парадокс переходного периода. Перейти к экономике, основанной преимущественно на рыночных принципах ...можно лишь опираясь на поддержку сил, от которых, в конечном счете, стремится освободиться рыночная модель».
В российской экономике еще не сложились в полной мере рыночные институты инвестирования в реальный сектор, в том числе, механизмы трансформации сберегаемых в стране ресурсов во вложения в основной капитал. За годы реформ прежние механизмы капитализации национальных сбережений были разрушены, тогда как новая, адекватная современным принципам рыночного хозяйства система в полной мере так и не сложилась. Ситуацию усугубляет неразвитость рыночных механизмов межотраслевого перелива капитала, в том числе через фондовый рынок. Нам еще предстоит создать и отрегулировать оптимальную ГИП.
Недоучет институциональных факторов, на которые призвана делать акцент ГИП, резко снижает эффективность собственно монетаристских инструментов регулирования. На значимость институциональных факторов в ГИП обращают внимание в своих публикациях А.Нестеренко, Д. Никологорский, В.Кокорев, Н. Расков и др. Государство не должно играть роль пассивного наблюдателя за эволюцией институциональной структуры российской экономики.
Таким образом, центральные задачи ГИП в плане развития производственной инфраструктуры отраслей включают:
- формирование механизмов селекции эффективных инвестиционных стратегий предприятий, в первую очередь за счет создания цивилизованного института рынка, развития конкурентной хозяйственной среды, стимулирования технологических нововведений;
- способствование процессам возникновения и укрепления отраслевых координирующих структур - ассоциаций, холдингов. Такая политика должна осуществляться на фоне усиления антимонопольной деятельности, с тем, чтобы интеграция промышленных структур в большей степени затрагивала стратегическое сотрудничество в области инвестирования, а не текущие соглашения по ситуациям на конкретных товарных рынках;
- формирование института стратегических собственников и эффективных инвесторов. Перспективной и общепризнанной является форма ФПГ, которая позволяет избежать длительного процесса консолидации контрольного пакета акций, имеет четко определенные и значительные льготы для реализации инвестиционной стратегии группы, создается под региональные или федеральные гарантии.
При явных недостатках институциональной структуры формирование ГИП реально при активизации прямого государственного вмешательства в инвестиционный процесс отраслей [4].
Наконец, исключительно важным в разработке и реализации ГИП является сегодня ее территориальный аспект. На каждом уровне территориальной иерархии необходим тщательный анализ сложившихся явлений в развитии деятельности в отраслях, выявление приоритетных направлений инвестирования и привлечение инвестиций в эти сферы. Создание общей упорядоченности преобразований инвестиционного процесса и их финансового обеспечения требует координации в масштабах страны и отдельных регионов
инвестиционных потоков. Региональная инвестиционная политика имеет сложную корреляцию с ГИП. Они могут дополнять друг друга, но могут находиться и в противостоянии.
Общепризнанно, что в странах, имеющих сложную административную структуру, экономика зависит от региональных факторов. Например, в США, являющейся страной развитого федерализма, значительный объем функций государственного регулирования инвестиционной деятельности выполняются штатами и местными органами. Развитие ГИП России на современном этапе во многом связано с изменением роли регионов в новых условиях осуществления инвестиционной деятельности. Расширение экономической самостоятельности регионов существенно повысило значение ин-тегрированности и пропорциональности регионального развития в качестве стабилизирующего фактора инвестиционной деятельности.
Фактически, ГИП становится своеобразным завершающим этапом процесса реформирования экономики, так как решает вопросы изменения состава, структуры инвестиционных ресурсов, доступных для отраслей, и заставляет подводить итоги происшедших и происходящих в настоящее время перемен в состоянии производительных сил и экономического механизма в целом, проводить сверку соответствия всех используемых средств и методов со степенью эффективности инвестиционного процесса в современной экономической системе.
Пожалуй, наиболее важным и серьезным изменением в сфере ГИП в плане влияния на развитие производственной инфраструктуры в электроэнергетике является смена приоритетов и методов государственного регулирования развития генерирующих мощностей. Государство отказывается от права собственности на значительную часть генерирующих источников и тем самым от прямого управления инвестиционными процессами в них. Предусматривается переход к «свободным», формируемым на рынке тарифам на электрическую энергию. Таким образом, происходит переход от системы прямого управления и жесткого регулирования инвестиционных процессов к преимущественно экономическим формам государственного вмешательства в вопросы функционирования производственной инфраструктуры отрасли. В тоже время государство оставляет за собой многие административные рычаги воздействия на развитие производственной инфраструктуры в электроэнергетике.
Государство не снимает с себя ответственности за полное и
надежное обеспечение потребителей электроэнергией.
Государство остается владельцем монопольного сектора электроэнергетики - электросетевых компаний, а также атомной энергетики и управляет этой собственностью.
С целью избежания больших колебаний тарифов на электроэнергию, государство регулирует их предельную величину, т.е. сохраняет контроль и над рыночной сферой оборота электроэнергии.
Государство организует лицензирование деятельности по сооружению энергетических объектов, осуществляет технический надзор за их состоянием.
Государство ограничивает производителей электроэнергии в части вывода из эксплуатации энергетических объектов.
В целях повышения надежности электроснабжения потребителей государство организует механизм «гарантирующих» поставщиков электрической энергии, функционирование и развитие которых также регулируется государством посредством создания соответствующих экономических кластеров.
Государство прямым образом регулирует деятельность и в сфере производства электроэнергии при отсутствии конкуренции.
Наконец, государство осуществляет антимонопольное регулирование на рынке электрической энергии в целях противодействия возможным монопольным проявлениям.
Важнейшим элементом ГИП в плане воздействия на развитие производственной инфраструктуры в электроэнергетике является сохранение и упрочение в будущем технологической цельности единой электроэнергетической системы России. ЕЭС России, без сомнения - национальное достояние и гордость российской энергетики. Создание одной из крупнейших в мире энергетических систем позволило обеспечить надежное и эффективное снабжение потребителей электроэнергии страны. Эффект от интеграции региональных электроэнергетических систем в ЕЭС России весьма велик, исчисляется многими миллиардами долларов и не подвергается сомнению всеми энергетиками страны.
Литература:
1. Alternatives for the 1980-s. An Occasional Paper. The Case for Industrial Policy. Lester S. Thurow. Center for national Policy. Wash., 1984. Jan. P.3
2. Завьялов П. Конкурентоспособность в экономической политике зарубежных стран. // Маркетинг. - 1996. - №2. - С.20-32.
3. Бочаров В.В. Инвестиции. СПб, Питер, 2003 г. с. 101
4. Бирман Г., Шмидт С. Экономический анализ инвестицион-
ПРИНЦИПЫ И ЗАКОНОМЕРНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
Запрягаева Н.Л., к.э.н. Плотников А.Б., к.э.н.
В статье раскрыты принципы и закономерности государственного регулирования электроэнергетики, изучен экономический механизм регулирования, дана характеристика инвестиционному климату и современным особенностям регулирования.
Ключевые слова: принципы, закономерности, государственное регулирование, электроэнергетика, регулирование, управление.
PRINCIPLES AND LAWS OF THE STATE ELECTRICITY REGULATORY
Zapryagaeva N., Cand.Econ.Sci. Plotnikov A., Cand.Econ.Sci.
The article deals with the principles and laws of the State Electricity Regulatory, consider the economic regulatory framework, the characteristic of the investment climate and for modern management.
Keywords: principles, laws, government regulation, energy, regulation, control.
В настоящее время одной из самых серьезных проблем, с которой приходится сталкиваться федеральным органам исполнительной власти, является проблема привлечения инвестиционных средств, необходимых для модернизации и расширенного воспроизводства производственных мощностей предприятий электроэнергетики.
Ежегодно возникают следующие ситуации: предприятия электроэнергетики направляют в министерство инвестиционные заявки с просьбой добиться включения средств, направляемых на целевые инвестиционные программы, в состав тарифов, утверждаемых государственными органами регулирования, на услуги предприятий элек-
троэнергетики; потребители услуг предприятий электроэнергетики, к которым относятся практически все секторы экономики страны, стараются всеми доступными им средствами не допустить увеличения тарифа или максимально сдержать рост стоимости услуг.
В любом случае, такая ситуация в области регулирования ресурсной базы деятельности предприятий электроэнергетики в ближайшее десятилетие не позволит обеспечить поступление в отрасль объема средств, получаемых за счет включения их в тарифы, устанавливаемые государственными органами регулирования для оплаты услуг предприятий электроэнергетики, в том объеме, который необхо-
