CC BY
32УДК 94(47).083 ББК 63.3(2Рос)535
Б01 10.17150/2308-2588.2016.17(2)321-342
А. В. Мамаев
Институт экономики РАН, г. Москва, Российская Федерация
ГОРОДСКОЕ БЛАГОУСТРОЙСТВО, ФИНАНСЫ И ВОПРОС О МУНИЦИПАЛИЗАЦИИ В РОССИИ НАКАНУНЕ РЕВОЛЮЦИИ 1917 ГОДА
Аннотация. Статья посвящена исследованию политики муниципализации в российских городах в начале XX в. в контексте проблемы городского благоустройства. Автор изучает позиции по вопросу о муниципализации ведущих экономистов и общественных деятелей, определяет степень практического воплощения идеи муниципализации и ее соотношение с концессионным способом ведения городского хозяйства, анализирует финансовые аспекты. Делается вывод, что к 1917 г. зада- . ча модернизации городов и создания развитой системы предприятий городского благоустройства оставалась актуальной, и концессии могли бы способствовать более быстрому развитию муниципалитетов.
Ключевые слова. Россия, город, начало XX века, городское самоуправление, городское благоустройство,
A. V. Mamaev
Institute of Economics RAS, Moscow, Russian Federation
MUNICIPAL IMPROVEMENT, FINANCES, AND MUNICIPALIZATION ISSUES IN RUSSIA BEFORE THE REVOLUTION OF 1917
Abstract. The article studies the policy of municipalization in Russian cities in the early XX century in the con-
муниципальные предприятия, муниципализация. §
Финансирование. Грант Российского гуманитар ного научного фонда (проект № 15-31-01234 «Финан- ц совая система городского самоуправления в России в начале XX века: проблема реформирования»).
© А. В. Мамаев, 2016
321
ae
text of urban development and ensuring the financial capability of cities. The author considers leading economists and public figures positions to the question of municipalization. He determines the degree of practical realization of the idea of municipalization and its relationship with the concession way of urban development and analyzes its financial aspects. The author concludes that by 1917 the issue of cities modernization and creation of a developed system of urban enterprises remain relevant, and concessions would have contributed to faster development of Russian cities.
Keywords. Russia, city, the beginning of XX century, municipal government, municipal improvement, municipal companies, municipalisation.
Financing. The grant of the Russian Foundation for Humanities (project No. 15-31-01234 «Financial system of municipal government in Russia in the beginning of XX century: the issue of modernization»).
Проблема городского благоустройства и повышения качества жизни в городах становилась все более актуальной в условиях бурной урбанизации России в конце XIX — начале XX в. Первоочередная роль в деле удовлетворения местных нужд населения была отведена институту местного самоуправления, который получил толчок к развитию в годы Великих реформ в 60-е гг. XIX в. Помимо прочего, органы городского и •S земского самоуправления имели статус юридического J лица, что давало им возможность создавать муници-.S пальные предприятия. Саратовский городской голова ! В. А. Коробков в ходатайстве министру внутренних ■з дел в 1913 г. справедливо отмечал, что «произошло глубокое изменение... в самом правосознании населения J и его отношении к городскому управлению: .перед .Ц городом стал ряд новых задач, как в деле народного § образования, удовлетворения культурных запросов ^ населения, так и в отношении внешнего благоустрой-^ ства и удобств жизни»1. Курс органов самоуправления
§ на создание собственных, муниципальных предприя-g -
5 1 Российский государственный исторический архив. Ф. 1288.
Оп. 7. Год 1913. Д. 82. Л. 16.
•а
тий и непосредственное управление ими получил на- 21 звание муниципализации. -!
Этот путь, однако, был не единственным вариан- 8« том удовлетворения повседневных нужд горожан и : создания комфортной среды проживания. Городские \ власти могли выдавать частному лицу на особо оговоренных условиях концессию, дающую ряд привиле- \ гий, прав и обязанностей для предпринимательской деятельности в той или иной отрасли городского благоустройства. Концессионер получал монопольную ! возможность строить и эксплуатировать предприятия ] городского благоустройства определенное время в обмен на получение части доходов от их деятельности. Еще одним вариантом была передача городского имущества или функций органа самоуправления в подряд ^ или аренду частным лицам. |
Вопрос о лучшем способе управления предприя- * тиями городского благоустройства в начале XX в. оказался предметом серьезных обсуждений среди муни- ^
о
ципальных деятелей, хозяйственников и юристов, что р
отражало дискуссию о наилучшей пропорции частно- О
го и общественного в экономике. |
«Муниципализаторы» считали, что функция удов- ц
летворения экономических и культурных потребно- а
стей — это задача именно городского управления, ко- |
торую оно само и должно выполнять. Муниципалитет -ц
мог создать более легкие по сравнению с концессиями *
условия пользования предприятиями, улучшить поло- С
жение их сотрудников, понизить тарифы. Концентра- |
ция предприятий в руках города вела, по их мнению, |
к сокращению издержек производства. Большая часть |
предприятий, обеспечивавших нужды горожан, име- *
ла монопольный характер, поэтому постоянный кон- О
троль их деятельности со стороны городов был, как |
считали «муниципализаторы», необходим. Взяв такое §
предприятие в свои руки, город мог понизить цены ё на продукцию, тарифы так, чтобы они оказались на
уровне издержек производства. Все доходы от монополии шли бы в казну городов, а не присваивались предприимчивыми лицами. Благодаря муниципализации город мог не только выполнять экономические функции, задачи благоустройства, но и проводить социальную политику [15, с. 219-223, 227-228], поэтому курс ! на муниципализацию пользовался поддержкой соци-: алистов. Отмечалось, что не во всех отраслях, удовлет-I ворявших потребности горожан, предприятия могли i быть прибыльными, оправдывая вложенный капитал, ! поэтому во многие сферы частный капитал не шел.
Сторонники концессий заявляли, что муниципаль-> ные предприятия отвлекают думцев от задач городского управления, чрезмерно усиливают задолженность городов, ведутся недостаточно экономно и мешают к частной инициативе. Противники муниципализации ^ указывали, что сама по себе предпринимательская де-а ятельность городов противоречит публично-правовой £ природе общественного управления. Достоинством § концессионной системы называлось то, что она не так ^ сильно зависела от степени профессионализма, воли ^ муниципальных управленцев, как система муниципализации, которая могла порождать злоупотребления, а популистские действия, была подвержена непрофес-| сиональному влиянию извне.
а Муниципализация вела к значительно большей за-
| висимости муниципалитетов от результатов управления $ предприятиями: на плечи городов ложился предприни-| мательский риск — возможные убытки и потери, в то | время как при неудаче концессионного управления со стороны частного лица концессия могла быть легко для g города передана другому, показавшему себя с лучшей § стороны. В нестабильное, революционное время муни-ципализаторская система была опасна тем, что слишком | сильно зависела от субъективных факторов: господству-| ющих политических течений в муниципалитете, давления на него извне, профессионализма управленцев.
Принадлежность предприятия городу не давала 22! гарантии от произвольного повышения тарифа, на- -! пример, для покрытия бюджетного дефицита; муни- 8 < ципальная монополия могла оказаться в противоречии с интересами населения, причем борьба «против | ошибок и злоупотреблений муниципального хозяйства несравненно труднее, чем против незаконных | действий концессионера» [19, с. 9]. Муниципализация и превращение доходов от городских предприятий в | базис муниципальных финансов фактически являлось «широко развившимся косвенным обложением невла- ] дельческих слоев населения», «налогом на мясо и воду, падающим всей своей тяжестью на неимущие и малоимущие классы», отмечал представитель Тифлиса на съезде городов 1913 г. М. А. Джабар [18, с. 411]. ^ Министерство внутренних дел (МВД) в конце XIX в. |
Г) |
поддержало линию на муниципализацию. В циркуляре * от 26 октября 1896 г. министерство заявляло о принципиальных различиях между удовлетворяющими щ городские потребности предприятиями, имеющими коммерческое значение, способными возмещать затра- | ченный на них капитал, и теми, которые по своему су- | ществу не могут или не должны служить источником « прибыли. Отмечались доводы в пользу муниципали- | зации коммерческих предприятий: доходные пред- | приятия в руках городского самоуправления могли § способствовать своими средствами устройству бездо- * ходных, муниципализация позволяла преодолеть мо- =
нопольный характер большинства акционерных пред- *
приятий, владельцы которых были заинтересованы в |
извлечении прибыли, а не в удовлетворении нужд го- |
рожан. В циркуляре от 1 апреля 1897 г. МВД указывало *
"в
на нежелательность предоставления городами монопольных прав или иных льгот коммерческим предпри- | ятиям, подчеркивало невыгодность принципа выкупа § акционерных компаний по капитализации чистой до- ё ходности [12, с. 21; 19, с. 6].
Поддержал идею муниципализации и киевский Съезд представителей городов по вопросам улучшения городского хозяйства 1913 г. В принятой резолюции говорилось, что «городские самоуправления должны возможно реже пользоваться услугами концессионеров, осуществляя общественные предприятия по возможности собственными силами», а доходы, получавшиеся от муниципальных предприятий, рекомендовалось направить на их улучшение и расширение для общедоступности пользования [18, с. 435].
Мнение ведущих российских общественных деятелей и экономистов начала XX в. было направлено против концессионной системы в городском хозяйстве и в поддержку более широкого вмешательства органов общественной власти в местную экономику. Д. Д. Семенов полагал, что муниципализацию разных отраслей городского хозяйства, переход к хозяйственному ведению городских предприятий нужно признать одной из важнейших задач, поставленных жизнью перед городскими думами [13, с. 277]. Л. А. Велихов выделял ряд отрицательных черт муниципальных концессий: переход прибавочной стоимости из общественных в частные руки, чуждое вмешательство в коммунальную ^ политику, всегда невыгодные для городов договоры, | «испытанные алчность и ловкость... капиталистов и а трудность с ними бороться местными средствами» ! [3, с. 56]. Ф. А. Данилов подчеркивал монопольный $ характер многих предприятий, удовлетворяющих го-| родские потребности: «водо- и газопроводы, трамваи, | сточные трубы и т. п. не могут быть проложены по одним и тем же улицам в несколько линий». Монополии g частных компаний ослабляли конкуренцию и вели к § завышенным таксам, города же могли эксплуатировать эти предприятия эффективнее, в интересах ши-| роких масс, полагал Данилов [7, с. 23-25]. | О желательности муниципализации для боль-
шинства городских предприятий говорил экономист
•а
В. Н. Твердохлебов, но при условии, что предприятие 22! возглавляет не дилетант, а подготовленный специа- - ■
4 !
лист, если управление осуществляется по типу ком- 8 < мерческого, если состав органа самоуправления может обеспечить честную эксплуатацию предприятий в | интересах населения. Если же город заключил концессию, то, как отмечал Твердохлебов, она должна быть дана на строго определенный срок и с правом выкупа предприятия [15, с. 219-223, 227-228]. :
Экономист И. Х. Озеров отмечал, что при недемо- ! кратичном составе муниципалитета, преобладании ] состоятельных домовладельцев муниципализация могла использоваться для переложения налогового бремени на широкие массы и уменьшения оценочного сбора. В то же время он признавал, что концес- ^ сионные предприятия эксплуатируются скорее в ин- | тересах частной компании, а не городского населе- * ния, причем их трудно контролировать. Выкуп таких предприятий городами, по его мнению, как прави- щ ло, проводился на невыгодных для муниципалитета условиях [12, с. 12-13, 20-21]. *
Правовед и исследователь муниципальных про- |
блем Г. И. Шрейдер, подчеркивая пользу муниципа- «
§
|
лизации, говорил о необходимости соблюдения ряда |
условий: города должны были ставить на первый план |
не цель максимального извлечения прибыли, а соци- §
альные функции. Публицист отмечал, что если муни- *
ъ
ципализация на деле противоречит принципам соци- =
альной справедливости, служит интересам привилеги- §§
рованного меньшинства, то «муниципализация эта не ||
настоящая, а фальсифицированная» [20, с. 293-294, 303], |
за ней «скрывается обыкновенное капиталистическое *
предприятие ...нисколько не отличающееся от любо- ^
го частного предприятия» [20, с. 304]. По его мнению, |
подлинная муниципализация была возможна только §§
при условии привлечения к управлению городами ё
широких общественных сил, снижения цензов, специ- ^
со аб
альной подготовки служащих и техников, организации правильных производительных займов, достижения наибольшей прибыльности предприятий при наименьших издержках [20, с. 294-302].
Кооператор и экономист В. Ф. Тотомианц считал, что город, по факту становящийся крупным предпри-! нимателем, должен был обеспечивать дешевизну услуг, : давать рабочим и служащим предприятий «приличное I вознаграждение», сокращенный рабочий день, ежегод-; ный отпуск и пенсию. Он подчеркивал опасность обра! зования муниципальной бюрократии, что вело к фаворитизму, кумовству, раздуванию штата, дороговизне \ содержания администрации, увеличению издержек производства. В отдаленной перспективе, как полагал В. Ф. Тотомианц, муниципализация могла бы привести к к отказу от большинства коммунальных налогов, пре-^ вращению ряда общественных предприятий, напри-а мер, водопровода, в бесплатные. В то же время, по его £ мнению, муниципальная торговля предметами первой § необходимости не имела широкого будущего, так как ^ успешнее здесь действовали кооперативы. В деле стро-^ ительства жилья, как считал Тотомианц, муниципалитеты могли бы вступать в союз с кооперативными стро-® ительными товариществами [17, с. 17-18; 16, с. 141-144]. | Экономист М. Д. Загряцков говорил о «порочно-
а сти» всей системы концессий в целом: «При совре-| менном быстром развитии техники и экономических $ отношений всего предусмотреть в договоре нельзя, | и акционерные компании почти всегда находят спо-| соб лишить договор фактического значения». По его ^ словам, акционерным обществам было очень удобно § замаскировать истинный размер вложенного капита-§ ла, а дивиденды было очень легко скрыть в амортизации, других отчислениях, увеличении резервного | фонда [9, с. 40-41]. Как отмечал Загряцков, частные | монополии, взявшие в свои руки отрасли городского хозяйства, «внесли в общественные отношения чисто
коммерческие принципы барыша и наживы и в самом 22! корне извратили основные начала демократического -! строя местного самоуправления» [9, с. 67]. 88'
Профессор Л. С. Таль связывал «единодушную от- : рицательную» оценку применения концессионной системы в муниципальном хозяйстве с рядом правовых упущений: законодательство предполагало граждан- | ско-правовые отношения там, где на самом деле должны быть отношения власти и подчинения. У городов | не было эффективных механизмов вмешательства в дела концессии в случае выявления проблем и упуще- ] ний, недостаточными были меры судебной защиты против концессионера. Мешали и общая неясность правового положения муниципалитетов и концессионеров. Выходом из положения, по мнению Таля, могла ^ бы стать надлежащая организация административ- | ной юстиции и конкретизирующие правовые нормы, * разделение на практике частно-правовых и публич- * но-правовых отношений концессионеров и муници- щ палитета, четкое определение порядка их отношений с восполнением законодательных недомолвок и пробе- | лов в заключаемом договоре [14, с. 68-69]. |
Г) я
В качестве решения дилеммы некоторые городские «
деятели предлагали использовать зарождавшуюся в |
Западной Европе идею смешанных — акционерных |
предприятий, в которых у частных владельцев было §
бы около половины акций, а остальные принадлежа- * ли городскому управлению. Муниципалитет имел бы =
возможность при угрозе принятия на предприятии ре- *
шения, нарушающего общественные интересы, фак- ||
тически перенести вопрос на рассмотрение городской |
думы. Большая жизненность таких предприятий, по * мнению инженера М. Шереметевского,
в их меньшей сложности и большей гибкости руко- | водящего аппарата, что давало больше возможностей §
личной инициативе и обеспечивало более быструю ё приспособляемость. Инженер отмечал, что муници-
пальные предприятия не должны обладать монополией, привилегиями, им следует развиваться на равных условиях с частными [18, с. 417-418; 19, с. 10-11].
Накануне революции можно говорить о почти полной победе принципа муниципализации в деятельности городских общественных управлений. » Число муниципальных предприятий быстро росло. = К 1917 г. российские города владели трамваями и шос-= сейными дорогами, водопроводами, скотобойнями, | электростанциями, системами канализации, ассени-^ зации, телефонными станциями, ломбардами, аптеками, мельницами, газовыми заводами, типографиями, » театрами, прачечными, ночлежными домами, складами и пристанями, банями и купальнями, хлебопекарнями, кирпичными заводами2. Так, Молога распола-к гала винокуренным заводом, Самара — гончарным, ^ Карс — известковым, Севастополь — каменоломней, а Славянск — буровой солевой скважиной, Ставрополь £ имел опытную сельскохозяйственную станцию, 23 го-§ рода, в том числе Петроград, Новониколаевск, Рига, ^ Нижний Новгород, организовали общедоступные сто-^ ловые, Рига — молочную ферму, Анапа и Киев вла-^ дели гостиницами3. Появлялись и экзотические для ^ городских управлений предприятия. Например, в Ка-| зани к началу революции действовал муниципальный а завод медикаментов, вырабатывавший карболовую | кислоту, аспирин, салицилат натрия; в Екатеринбурге .3 муниципалитет устроил мыловаренный завод и начал | продавать мыло собственного производства4. | Как правило, для управления крупным городским
предприятием при городской думе создавалась своя
и -
§ 2 Доходы, расходы, специальные капиталы и задолженности
< городских поселений на 1912 год / сост. стат. отд. ; М-во фин., >; Деп. оклад. сборов. Пг., 1917. С. XXXV-XXXVШ.
3 Календарь-справочник городского деятеля на 1912 год / а сост. Б. Б. Веселовский. СПб., [1911]. С. 280-282; Календарь-спра-| вочник городского деятеля на 1916 год. СПб., [1915]. С. 226-227. Городское дело. 1917. № 3. С. 130; № 4. С. 186.
4 1
исполнительная комиссия или отдел, в котором мог 2 председательствовать член управы или особо избран- -! ное лицо, или управление той или иной отраслью го- 88' родского дела вверялось единолично члену городской управы, а в помощь ему создавался хозяйственный совет из специалистов. Иногда член управы курировал сразу несколько муниципальных предприятий. Теку- | щими делами, производственным процессом заведовали служащие — инженеры, техники. В их подчинении | находились муниципальные рабочие. !
Несмотря на успехи муниципализации роль концессионного капитала в благоустройстве городов дореволюционной России была более чем значительной. Именно концессии позволили в крупных городах,
таких как Москва, Киев, Харьков, создать основы го- ^
родского благоустройства. В начале XX в. концессии |
оставались для многих, особенно мелких, городов * единственным способом развития, а концессионеры —
«единственными спасителями, которые могут вывести щ из заброшенного состояния». «Для мелких городов
остается один выход: или оставаться на точке замерза- |
ния в ожидании блаженного момента, когда с неба сва- |
лятся деньги и силы, или прибегнуть к концессии», — «
отмечал на съезде в Киеве 1913 г. представитель Каме- |
нец-Подольска К. В. Турович [18, с. 426]. |
Из общей суммы инвестиций, направленных на §
городское благоустройство к началу Первой мировой *
ъ
войны, на долю концессионного капитала приходилось =
75 % средств, вложенных в трамвайные предприятия, *
почти 50 % средств в электроэнергетическое хозяйство, |
30 % средств в водоснабжение, 90 % — в газовые заво- |
ды. Всего в предприятия городского благоустройства *
концессионеры вложили около 484 млн р., что соста- ^
вило более 60 % инвестиций на развитие этой отрасли, |
причем, по данным экономиста Л. Г. Ляндау, почти по- §
ловина средств была вложена иностранными инвесто- ё
рами — 230 млн р. В предприятия электроснабжения ^
и газоснабжения вкладывался в основном германский капитал, в конки и трамваи — бельгийский, в телефонные предприятия — шведско-датский [8, с. 11-13]. По информации экономиста Б. Б. Веселовского, к 1917 г. из числа городов, имевших водопроводы, в 20 % случаев водопроводное предприятие было коммерческим, в ! 50 % случаев коммерческими были городские электро: станции, 79 % трамвайных предприятий в городах Рос-I сии были концессионными [5, с. 41]. > Накануне революции, несмотря на бурное разви-
! тие, городское благоустройство оставалось еще слабым, что оставляло актуальным вопрос о путях его дальней> шего развития. К 1917 г. лишь 25,8 % российских городов пользовались телефонной связью, 25,7 % — имели водопроводы, в 15,4 % муниципалитетов функциони-к ровали электростанции, в 2,9 % городов имелись трам-^ ваи, канализацию имели 16 городов (1,7 % от их чис-к ла) [5, с. 41]. Степень развитости городского хозяйства, £ число муниципальных или концессионных предприя-| тий зависели от размеров и статуса городов. ^ В крупных городах эксплуатация муниципальных
® предприятий стала прибыльным делом, что стимулировало курс на муниципализацию. По данным Мини-^ стерства финансов, к 1912 г. в столичных городах — | Москве и Петербурге — доля предприятий в доходах а бюджета достигла примерно 58 %. С уменьшением | размеров городов процент поступлений от предприя-$ тий в муниципальных бюджетах снижался. В городах с | населением от 400 тыс. до 1 млн человек муниципаль-| ные предприятия приносили в бюджет города в сред-| нем 28,8 %, от 100 до 200 тыс. человек — 22,2 %, от 50 до § 100 тыс. человек — 17,5 %. Эта тенденция сохраняется, § и в небольших городках с населением от 5 до 10 тыс.
человек организованные муниципалитетом предпри-§ ятия давали в среднем лишь 5,7 % от суммы бюджета5.
Как отмечал Л. А. Велихов, около трети российских 22 ! муниципалитетов почти совсем не имели доходного 2; имущества [4, с. 407]. 88'
Соответственно, число муниципальных предприятий в губернских городах России было большим, чем в уездных, а наиболее развитым городским хозяйством обладали столичные города. Каждому городу из-за острой нехватки средств и проблем с привлечением займов приходилось определять приоритеты в развитии городского хозяйства, оставляя другие отрасли без достаточного внимания.
Как правило, смета муниципальных предприятий входила в общую городскую смету, в которой учитывались полученные предприятием доходы и те расходы, которые город планировал осуществить для обеспече- ^ ния текущей деятельности и развития предприятия. | Прибыль муниципального предприятия уходила в * общий городской бюджет и могла тратиться на иные нужды, если же предприятие давало убытки, то муни- Щ ципалитет покрывал их из своих доходов.
Самыми доходными предприятиями в сфере го- ^ родского устройства, в первую очередь в больших го- | родах, являлись трамваи, шоссейные дороги и концес- Л сии на их эксплуатацию. Эти предприятия, по данным | на 1912 г., давали в среднем 12,5 % от бюджета, водо- | проводы приносили 6,3 % средних доходов города, § скотобойни — 3,4 %, электрические станции — 2,6 %, * предприятия по удалению нечистот (канализация, = ассенизационные обозы, мусоросжигательные стан- * ции) — 2 %. В целом по городам, где действовало Горо- || довое положение 1892 г. муниципальные предприятия | в 1912 г. принесли 32,2 % доходов бюджета, ожидаемые * чистые доходы, за вычетом расходов на содержание ^ предприятий, составляли 18,4 % среднего бюджета6, то | есть предприятия в основном были прибыльными. §
В условиях крайне стесненного бюджета, когда муниципальных доходов не хватало на самое необходимое, накопить деньги на капитальные траты, в частности, на муниципализацию концессионных предприятий и строительство новых, муниципальных, было трудно. Основным способом получения нужных сумм являлись займы. Задолженность муниципалитетов на-= кануне войны и революции быстро росла, что свиде-= тельствовало об их активном вовлечении в городские | экономические процессы. Государство неохотно зани-- малось выдачей ссуд, получить финансовые средства государственного казначейства безвозмездно в каче-| стве дотации муниципалитетам было вообще невозможно [11, с. 61-63].
При почти полном отсутствии кредитной поддерж-к ки государства города были вынуждены пользоваться ^ средствами частных лиц и общественных учреждений. в Из общей задолженности городов 50 губерний Евро-£ пейской России к 1 июля 1910 г. в почти 323 млн р. на § долю долгов по облигационным займам, имевшихся к ^ тому времени у 59 городов, приходилось 80,7 % задол-^ женности, долги земельным банкам составляли 6,5 %, ^ казне, городским банкам, частным лицам и учрежде-а ниям — 12,8 %7. Для сравнения, в Германии в конце | 1907 г. на облигационные займы приходилось 66,3 % а долгов городских общин, то есть кредитные возмож-| ности были более разнообразными [2, с. 1]. Суммы об-.3 лигационных займов были самыми разнообразными: | от 39 млн р. (заём, заключенный Санкт-Петербургом | в 1908 г.), до 50 тыс. р. (заключен посадом Клинцы в 1906 г.). 76,7 % всех облигационных займов были ориен-§ тированы на постройку, выкуп и усовершенствование § муниципальных доходных предприятий и имуществ: электрических и телефонных станций, водопровода, в канализации, скотобоен.
Можно было бы сделать вывод, что роль облига- 22 ! ционных займов в деле изыскания средств на город- -! ские предприятия была ведущей, однако в действи- 88' тельности на такие займы решались немногие города. Расходы по облигационным займам в 1912 г. несли только 63 муниципалитета, где действовало Городо-вое положение, или 8,1 %, в то время как по займам у частных лиц и учреждений платили 462 города, или 59,7 %; 40,8 % — 316 городов платили по банковским | займам, платежи по ссудам из казны и Госбанка про- ! изводили 214 городов с Городовым положением (около 27 %)8. Совсем не имели никаких долгов к началу 1912 г. 39,4 % общего числа городов [2, с. 1]. Отсутствие задолженности в большинстве случаев означало, что
эти города почти совсем не развивали муниципальное >
§
хозяйство, не строили предприятия. |
Мешали развитию муниципальных предприятий *
дороговизна облигационных займов, особенно при *
взятии заимообразно относительно небольших сумм. щ Ограниченность российского рынка и необходимость
выходить с акциями на иностранные биржи, быстрый |
рост задолженности российских городов, тем не менее, |
свидетельствовали, что препятствия не являлись не- Л
преодолимыми. |
Быстрый рост числа муниципальных предприятий |
начался в России с относительно небольшим опозда- §
нием от Запада. Например, от Великобритании и Герма- *
нии, где идеи муниципализации появились в середине =
XIX в., а коммунальные предприятия стали бурно раз- *
виваться лишь в последней четверти XIX в. Первым бри- |
танским городом с муниципальным газоснабжением |
стал Манчестер в 1843 г., спустя 4 года этот же город стал * первым в муниципализации водоснабжения,
муниципальный трамвай в Британии появился только в |
1882 г. в городе Хеддерсфильд [16, с. 43, 49, 57-58]. *
Правовед Г. И. Шрейдер накануне революции справедливо отмечал, что тенденция к муниципализации не была характерна только для городов России, она отчетливо проявлялась повсеместно в Европе, имела «однородный и тождественный характер», «несмотря на чрезвычайное разнообразие среды» [20, с. 286]. Экономист В. Ф. Тотомианц считал основной причиной универсальности этого явления интересы городского фиска — муниципалитеты стремились создать источник доходов на растущие общественные нужды [16, с. 7]. Но важными факторами в Западной Европе являлись также расширение избирательного права и демократизация городского управления, распространение идей «муниципального социализма», наличие широких финансовых возможностей при росте благосостояния муниципалитетов.
Лишь около 70 % общин в Германии имели собственные предприятия, а 31 % городов владел пятью элементами благоустройства: водопроводом, трамваем, газовым заводом, бойнями, сетями электрического освещения [10, с. 16-19, 22, 24-25, 27-28]. Эти данные свидетельствуют, что и городам Германии, которую многие в России воспринимали как образец организации муни-^ ципальной жизни, предстояло еще много предпринять | для развития коммунальной сферы, а отставание роса сийских городов, особенно столичных, не было таким | критическим и являлось вполне преодолимым. В. Ф. То-.3 томианц отмечал, что в России были и такие предпри-| ятия, «которых не найти в большинстве других госу-| дарств», приводя в пример 240 общественных банков,
большое число муниципальных ломбардов [16, с. 133]. § Накануне мировой войны муниципалитеты плани-
§ ровали продолжать развитие городского хозяйства на путях муниципализации, о чем они сообщили составите-в лям «Календаря-справочника городского деятеля». Так, | Вятка предполагала переустроить бойни, кирпичный и гончарный заводы, расширить водопровод и электри-
•а
ческую станцию, построить бани; Киев планировал муниципализацию трамваев; в Коломне предполагалось устроить электрическое освещение; в Москве — аптеку и мусоросжигательную печь; Омск намеревался создать муниципальный трамвай; Ростов-на-Дону планировал расширение трамвая; Сочи — водопровод и здание для гимназии; Петербург — построить кирпичный завод, холодильник, переустроить канализацию; Смоленск собирался муниципализировать и расширять трамваи и электроосвещение, проектировалась общая канализация; перед Пензой на очереди стояло устройство трамвая и электрического освещения; Хабаровск проектировал канализацию и т. д.9
Многие муниципалитеты накануне войны и революции усилили курс на муниципализацию концессионных предприятий. Это можно было сделать путем досрочного выкупа по соглашению с концессионером, * возместив ему прибыли, которые он мог бы получить при выполнении договора в обычных условиях и при Щ нормальной конъюнктуре [8, с. 41-44]. Так поступил петроградский муниципалитет, которому удалось достичь соглашения о переходе в ведение города частных | электрических предприятий. С мая 1917 г. в заведова- Л ние городу были переданы предприятия бельгийско- | го акционерного общества «Электрическое освещение | города Петрограда» и Петроградского общества элек- § трических сооружений, в ответ город обязался
ъ
но платить авансы в 1,5 млн р. в счет выкупных пла- = тежей, до окончательного установления их размеров10. * Как правило, такой вариант муниципализации ока- || зывался невыгодным для муниципалитета — факти- | чески города выкупали изношенные предприятия по завышенным ценам. Публицист С. Т. Григорьев (Новодумский) отмечал, что концессионерам был выгоден |
ж
л §
г
выкуп городами устаревших и требовавших модернизации электротехнических предприятий, чтобы освободить капиталы для новых задач: создания крупных областных станций, обслуживавших весь промышленный район. Конкурировать с ними в дешевизне услуг старые городские электростанции не могли [6, с. 35-36].
Еще одна возможность муниципализации концессионного предприятия открылась в связи с войной с Германией и связанной с нею борьбой с немецким капиталом. Московская гордума с начала войны боролась с частным «Обществом электрического освещения 1886 года», которое было основано на немецкие капиталы и имело концессию на освещение Москвы сроком на 50 лет с 1895 г. Право досрочного выкупа у города наступало в 1920 г. Представители «Общества 1886 года» предлагали сформировать новое акционерное общество, часть паёв в котором досталась бы московскому муниципалитету, однако в марте 1917 г. думцы выдвинули требование к правительственному совещанию ликвидировать «Общество» и дать городскому управлению Москвы преимущество в покупке акций его предпри-ятий11. Думский вариант не приняло правительство, и борьба продолжалась вплоть до октября 1917 г.
В условиях ухудшения финансового положения городов России концессионеры продолжали активно искать новые проекты. Газеты сообщали о предложениях американских и европейских капиталистов русским городам участвовать на началах концессии в устройстве канализации, водопровода, мостовых, трамваев. Возможные концессионеры обещали в короткий срок «заменить убожество наших городов — американским их благоустройством».
¡а 11 Центральный государственный архив Москвы. Ф. 179.
« Оп. 21. Д. 3884. Л. 41-41об., 88-88об.; Известия Московской город! ской думы. Отд. общ. 1917. № 3-4. С. 37-38; Русские ведомости. 1917. 21 июня.
При негативном отношении в обществе к концес- 22 I
сиям частные компании искали обходные способы за- - ■
2
работать на городском благоустройстве. Заинтересо- 81 ванные тресты и синдикаты лоббировали в городских кругах выгодные им проекты строительства муниципальных предприятий, чтобы заработать на поставках материалов, оборудования, а потом их обслужива- | нии и замене, или продать залежалый, морально или технически устаревший товар, не находящий сбыта. | Как отмечает С. Т. Григорьев, например, Саратову в 1904 г. «пришлось выдержать очень серьезный на- ] тиск сторонников газового освещения: в то время как электричество совершало свое победное шествие.», а проект строительства метрополитена в Москве давал «огромные выгоды» ряду заинтересованных фирм и ^ производителей материалов. Иногда кредиты горо- | дам на создание муниципального предприятия банки * обусловливали передачей технического руководства, * строительного подряда конкретным фирмам, связан- щ ным с банковским концерном [6, с. 34-35, 38].
я
Накануне революции 1917 г. органы городской Л власти становились активнейшими участниками эко- |
номических отношений. Муниципальные предприя- «
тия в России являлись хозяйственной базой благополу- §
чия и самостоятельности городского самоуправления, *
основой относительной независимости системы само- =
управления от государственной власти. Разветвленное *
и управлявшееся муниципальными специалистами |
городское хозяйство, приносившее доходы, восприни- |
малось современниками как один из ведущих показа- *
телей успешности российского муниципалитета, как ^
пример для других. |
К началу революции задача модернизации городов § и создания развитой системы предприятий городского благоустройства оставалась актуальной. «Необходимо
* * *
признать, что города как таковые не могут остаться в своем прежнем, патриархально неблагоустроенном виде. Таково властное требование нового исторического момента», — отмечал в 1916 г. автор статьи в «Вестнике Иркутского городского общественного управления» [1, с. 15-16].
Несмотря на значительные достигнутые успехи, большинство жителей русских городов к 1917 г. по-прежнему не имели самых простых удобств: электричества, канализации, водопровода, нормального уличного освещения, слабо удовлетворялись их культурные и образовательные потребности, на низком уровне оставалась медицина. В то же время общественный запрос свидетельствовал о наличии значительного потенциала в развитии городского хозяйства. Относительная депривация — несоответствие завышенных ожиданий реальности — стала фактором революционизирования интеллигентных слоев и общественных элит.
Можно предположить, что в случае более благоприятного отношения городов и общественных деятелей к концессиям и более широкого применения концессионной системы развитие городского хозяйства осуществлялось бы быстрее.
3 Список использованной литературы
^ 1. Блюменфельд М.Л. О предстоящем Всероссийском
| Съезде по оздоровлению городов // Вестник Иркутского го-
а родского общественного управления. Отд. неофиц. — 1916. —
£ № 7-8-9. — С. 12-18.
£ 2. Брейтерман А. Д. Облигационные займы русских горо-
¡1 дов / А. Д. Брейтерман. — СПб. : Тип. ред. период. изд. М-ва
| фин., 1913. — 58 с.
3. Велихов Л. А. Опыт муниципальной программы : ма-
^ териалы для акад. курса и перспектив. планов гор. хоз-ва /
^ Л. А. Велихов. — М. ; Л : Гос. изд-во, 1926. — 102, [1] с. | 4. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства : общее
| учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяй-
§ ства. — М. ; Л. : Гос. изд-во, 1928. — XII, 467 с.
5. Веселовский Б. Б. Коммунальное хозяйство в цифрах и 2 ■ диаграммах. 1917-1927 гг. / Б. Б. Веселовский. — М. : Изд-во - ; Нар. ком. внутр. дел РСФСР, 1928. — 102 с., [2] с. 8 I
6. Григорьев С. Т. Городские предприятия : (муницип. ко- °° с оператизм) / С. Т. Григорьев (С. Новодумский). — М. : Всерос. < центр. союз потреб. о-в, 1919. — 151 с. <
7. Данилов Ф. А. Муниципализация промышленных предприятий, земельных площадей, изготовления и доставки | главнейших предметов потребления и пр. : (муницип. социализм) / Ф. А. Данилов ; Ачадов [псевд.]. — М. : Тип. Ф. Я. Бур-
че, 1906. — 80 с. — (Библиотека «Самоуправление» ; № 4). <
8. Загорулько М. М. Муниципальные концессии в царской России : исторический опыт для современности / М. М. Загорулько, В. В. Булатов. — Волгоград : Изд-во ВолГу, 2010. — 78, [1] с.
9. Загряцков М. Д. Социальная деятельность городского самоуправления на Западе / М. Загряцков. — Киев : Тип. Имп. ун-та св. Владимира, 1906. — Вып. 1 : Проблемы муниципали- | зации. — [4], 68 с. |
10. Кулишер И. М. Местное обложение в иностранных го- * сударствах. В 2 ч. — Ч. 1 : Местные расходы в Германии ; Ком- Щ мунальные предприятия в Германии : Коммун. обложение щ в Пруссии, Саксонии, Баварии, Вюртемберге. — СПб. : Тип. а П. П. Сойкина, 1911. — VIII, 335 с. *
11. Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в Рос- ° сии в конце XIX — начале XX века / В. А. Нардова. — СПб. : Я Наука, 1994. — 157, [2] с. §
12. Озеров И. Х. Общие принципы организации город- | ских финансов / И. Х. Озеров. — СПб. : Гор. тип., 1907. — 24 с. |
13. Семенов Д. Д. Городское самоуправление : очерки и § опыты / Д. Д. Семенов. — СПб. : Электро-тип. Н. Я. Стойко- ® вой, 1901. — [8], 389 с. £
14. Таль Л. С. Концессионные договоры городских обще- § ственных управлений / Л. С. Таль. — Пг. : Тип. т-ва «Обществ. я Польза», 1915. — 69 с. ||
15. Твердохлебов В. Н. Местные финансы / В. Н. Твер- а дохлебов. — Одесса : А. А. Ивасенко, 1919. — [4], IV, 304 с. *
16. Тотомианц В. Ф. Муниципализация промышлен- Ц ных предприятий / В. Ф. Тотомианц. — М. : Маг. «Кн. дело», § 1902. — 174, [1] с.
17. Тотомианц В. Ф. Самоуправление и городское хозяй- * ство / В. Ф. Тотомианц. — СПб. : «Вестн. Знания» (В. В. Битне- 2 ра), 1910. — 80 с. ^
18. Труды Первого Всероссийского съезда представителей городов по вопросам улучшения городских финансов в г. Киеве. С 10 по 20 сент. 1913 г. / Киев. гор. обществ. упр. ; под ред. ред. бюро Съезда. — Киев, 1914. — V, 561 с.
19. Шереметевский М. Трамвай как предприятие местное и государственное / М. Шереметевский // Городское дело. — 1917. — № 1. — С. 6-22.
» 20. Шрейдер Г. Муниципализация и ее противники /
j Г. Шрейдер // Вестник Европы. — 1912. — № 4. — С. 285-304. >
Информация об авторе
2 Мамаев Андрей Владимирович — кандидат историче-
g ских наук, старший научный сотрудник, сектор экономической истории, центр методологических и историко-; экономических исследований, Институт экономики РАН, 117218, г. Москва, Нахимовский проспект, д. 32, e-mail: [email protected].
§ Author
i?
§ Mamaev Andrey Vladimirovich — PhD in History, Senior
"§ Researcher, Sector of Economic History, Center for Metho-
| dological and Historic-Economic Studies, Institute of Econo-
^ mics RAS, 32, Nahimovsky avenue, Moscow, 117218, e-mail:
•2 Библиографическое описание статьи
■S
| Мамаев А. В. Городское благоустройство, финансы и
^ вопрос о муниципализации в России накануне револю-
« ции 1917 года / А. В. Мамаев // Историко-экономические
II исследования. — 2016. — Т. 17, № 2. — С. 321-342. — DOI :
в 10.17150/2308-2588.2016.17(2).321-342.
I Reference to article
Mamaev A. V. Municipal improvement, finances, and mu-§ nicipalization issues in Russia before the Revolution of 1917. ^ Istoriko-ekonomicheskie issledovaniya = Journal of Economic History ^ & History of Economics, 2016, vol. 17, no. 2, pp. 321-342. DOI: Ig 10.17150/2308-2588.2016.17(2).321-342. (In Russian).
