CC BY
117
РОССИЯ И МИР В XXI ВЕКЕ
В.Г. Ледяев
ГОРОДСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ:
ТЕОРИЯ И ОПЫТ ЭМПИРИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Ледяев Валерий Георгиевич - доктор философских наук, профессор Государственного университета - Высшей школы экономики.
История эмпирических исследований власти в городских и территориальных общностях.1., прошла несколько основных этапов. Современный этап обычно ассоциируется с теорией городских политических режимов (urban regime theory), которая начиная с 1990-х годов получила широкое признание и распространение в США и (в меньшей степени) в Западной Европе, вытеснив более ранние когнитивные модели.2.. Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города еще в 1960-е годы.3.., начало формирования теории4- городских политических режимов обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: Правление в Атланте, 1946-1988 годы»..5., в которой была сформулирована концепция городского политического режима и обстоятельно рассмотрена
1. В англоязычной литературе они известны как «community power studies».
2. Harding A. Is there a «new community power» and why should we need one? // Intern. j. of urban and regional research. - Oxford; Cambridge, 1996. - Vol. 70, N 4. - Р. 637655; Ледяев В.Г. Модели эмпирического исследования власти: Западный опыт // Власть и элиты в российской трансформации: Сб. науч. ст. / Под ред. Дуки А.В. -СПб., 2005. - С. 65-79.
3. Agger R.E., Goldrich D., Swanson B.E. The rulers and the ruled. - N.Y., 1964.
4. Некоторые исследователи предпочитают говорить не о теории режима, а о концепции режима или модели исследования, поскольку у нее сравнительно ограниченные возможности объяснения и предсказания (Regime politics in London local government / Dоwding K., Dunleavy P., King D., Rydin Y. // Urban аffairs rev. - Chicago, 1999. - Vol. 34, N 4. - P. 517).
5. Stone C.N. Regime politics: Governing Atlanta, 1946-1988. - Lawrence, 1989.
эволюция политического режима в Атланте на основе данных, полученных в результате эмпирического исследования..6...
Теория политических режимов заметно изменила ракурс изучения власти в городских и территориальных общностях по сравнению с предшествующими подходами, что было обусловлено как новациями в понимании природы и форм власти, так и смещением акцентов в ее исследовании. Стоун и его последователи расширили пространство политической власти в городе, фокусируя внимание не столько на «социальном контроле» («власти над»), сколько на «социальном производстве» («власти для»). В отличие от старых дебатов между элитистами и плюралистами, которых интересовал ответ на вопрос «Кто правит?» («Who governs?»), а внимание сосредоточивалось на изучении степени влияния тех или иных групп на городскую политику, теория городских политических режимов фокусируется на способности акторов добиваться поставленных целей. Наряду с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет «системную власть», заложенную в институциональных и структурных преимуществах отдельных групп, прежде всего крупного бизнеса, и «коалиционную власть», проявляющуюся в умении договариваться и создавать прочные коалиции.
В соответствии с расширением пространства власти меняется и ракурс изучения власти в городских общностях. Его предметом становятся кооперация акторов и возможности, которые она им предоставляет; при этом речь идет не о любой кооперации, а только о той, которая возникает между акторами, представляющими различные общественные сферы, и обеспечивает поддержку определенного набора политических решений-7.. Если традиционное «Кто правит?» акцентирует внимание на неравном распределении властных ресурсов и позиций, то в теории городских политических режимов главный вопрос формулируется следующим образом: «Каким образом осуществляется управление в сложных городских системах?» По-новому объясняется и эффективность местной власти (local government), которая увязывается со способностью мобилизовать государственные и негосударственные ресурсы для достижения общезначимых целей.
Выделение вышеупомянутых типов власти было обусловлено стремлением Стоуна и его последователей обратить внимание на коалиционный харак-
6.. Кроме Стоуна к числу основателей теории также относят Сьюзен Фейнстейн (Fainstein S. City builders: Property, politics, and planning in New York and London. -Oxford, 1994) и Стефана Элкина (Elkin S. City and regime in the American Republic. -Chicago, 1987). Однако именно Стоун, по всеобщему признанию, сумел убедительно продемонстрировать преимущества режимной теории, поставив в центр исследования городской политики проблемы кооперации основных акторов и воспроизводства структуры власти в городе.
7.. Stone C. Op. cit. - P. 8-9.
тер властных отношений в городской общности, складывавшихся в результате сложного взаимодействия акторов, представляющих как публичную (государственную), так и частную сферы городской жизни. Идея коалиционной природы власти в американских городах.8., возникла в результате понимания ограниченных возможностей местных властей контролировать важнейшие ресурсы, прежде всего материальные, которые находятся в руках негосударственных акторов. Стоун фокусирует внимание на механизмах связи между акторами - формальными (соглашения и институты) и неформальными (социальные сети), которые формируют понимания общности целей и идентичности и при этом стабилизируют разделение труда между партнерами по коалиции. Необходимость кооперации обусловлена и возрастанием сложности и комплексности задач, решаемых в сфере городского управления: современное государство не может действовать лишь как орган контроля или арбитр, регулирующий отношения между группами интересов. «Политика представляет собой процесс формирования базовых приоритетов, и главная проблема заключается в том, как обеспечить достаточный уровень кооперации различных элементов общности для достижения целей».9.,.
Таким образом, политический режим - это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление общностью. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействия; в нем нет очевидной субординации и важнейшую роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность коалиции. Кооперация является не данностью, а скорее проблемой: она должна быть достигнута; поэтому политический режим не возникает в каждом городе, а является результатом совместных усилий зависимых друг от друга акторов..10.,. Коалиция (режим) яв-
8. Теория городских политических режимов, так же как и более ранние подходы к объяснению распределения власти в городских и территориальных общностях, изначально сформировалась в США.
9. Stone C. Op. cit. - P. 89. Некоторые аналитики, например У. Николс, считают, что, помещая кооперацию в центр своей модели объяснения городской политики, Стоун не уделяет достаточного внимания структурным основаниям конфликта и «власти над». Стремясь избежать этого, У. Николс предлагает концептуальную структуру, которая, как он подчеркивает, «охватывает оба аспекта власти» (Nichols W.J. Power and governance: Metropolitan governance in France // Urban studies. - Glasgow, 2005. - Vol. 42, N 4. - Р. 783-800).
.10. В этом изначальные версии теории городских политических режимов отличаются от некоторых более поздних и более широких подходов к пониманию политического режима, фактически нивелирующих различие между понятиями «городской режим» и «городское управление » («governance»), а также от отечественных концепций политического режима, используемых в региональных исследованиях (Россия регионов: Трансформация политических режимов / Общ. ред. Гельман В., Рыжен-
ляется относительно стабильной и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идет политическая дискуссия; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто более широкое, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита.11... Каждый режим имеет свою «повестку дня» («agenda») - набор целей и программ, которая отражает коалиционный характер власти и ресурсы ее субъектов. Повестка дня символизирует определенное согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и должна быть достаточно устойчивой, способствующей сохранению режима, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет, в лучшем случае, кратковременной).
Данные признаки режима тесно взаимосвязаны: если ресурсы неадекватны заявленным целям и программам, то управление не будет эффективным; отсутствие кросс-секторального основания режима лишает его необходимых ресурсов; без эффективного соединения потенциалов различных групп, особенно субъектов из разных секторов общества, невозможна стабильность ре-12
жима. ...
Содержательная специфика модели городских политических режимов направляет исследование власти в городских общностях на выявление факторов, обусловливающих формирование и сохранение правящих режимов, их стабильность и изменчивость. Она ставит перед исследователями несколько ключевых вопросов: Кто составляет правящую коалицию? Как формируется коалиция? Каковы последствия осуществления политики правящей коали-ции?_13. Касаясь состава правящих коалиций, Стоун подчеркнул, что он во
ков С., Бри М. - М., 2000; Кузьмин А.С., Мелвин Н.Дж., Нечаев В.Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Полис. - М., 2002. - № 3. - С. 142-155; Борисов С.В. Актуальный политический режим в Нижегородской области // Полис. - М., 1999. - № 1. - С. 98-115).
11.. Стоун и его последователи не были склонны считать режимом систему управления городом, в которой власть монополизирована какой-то одной группой.
.12.. Stone C. The Atlanta experience re-examined: The link between agenda and regime change // Intern. j. of urban and regional research. - Oxford; Cambridge, 2001. - Vol. 25, N 1. - P. 20-23, 26. Аналогичный набор признаков городского политического режима приводит британский исследователь Кейт Доудинг (Dowding K. Explaining urban regimes // Intern. j. of urban and regional research. - Oxford; Cambridge, 2001. - Vol. 25, N 1. - Р. 14).
13.. Stone C. Op. cit. - P. 6. Центральность данных вопросов для теории городских политических режимов подчеркивается и другими исследователями, в том числе европейскими. Вокруг них фокусировалось исследование А. Хардинга в Эдинбурге и Манчестере (Harding A. Regime formation in Manchester and Edinburgh // The new politics of British local government / Ed. by Stoker G. - Basingstoke; London, 2000. - P. 59).
многом обусловлен «двумя базовыми институциональными принципами американской политической экономии: контролем народа за системой государственного управления и принципом частного предпринимательства»..14.,. Первый является основным, однако государственное управление всегда ограничено необходимостью обеспечить инвестиционный процесс в экономической сфере, в которой доминирует частное предпринимательство. Поэтому наиболее влиятельными акторами городской политики обычно являются представители публичной власти и бизнеса, обладающие системными преимуществами над другими акторами. Частная сфера, разумеется, представлена не только бизнесом: профсоюзные функционеры, партийные лидеры, руководители некоммерческих организаций или фондов, религиозные лидеры также могут играть существенную роль в правящих коалициях. Однако именно бизнесу Стоун отводит центральное место, поскольку от него зависит экономическое развитие города, он контролирует важные политические ресурсы и практически всегда присутствует на политической сцене. Политики же во многих ситуациях, говоря словами Д. Хилла, могут «председательствовать, но не править».,15..
Особое внимание, уделяемое формированию правящих коалиций, Стоун объясняет тем, что коалиция «не возникает только потому, что является выгодной», а главные акторы - публичная власть и бизнес - «естественным образом оказываются структурно взаимозависимыми»; часто она «может быть достигнута только ценой значительных издержек» - как видимых (экономические, коммуникационные, временные и т.п.), так и менее очевидных, связанных с необходимостью соблюдения соглашений, ограничивающих свободу действий акторов. Поскольку структура и особенности публичного и частного секторов существенно варьируются, каких-то универсальных способов достижения кооперации между ними не существует, и здесь неизбежно имеет место элемент неопределенности. Кооперация может быть выгодна акторам, но она не бывает автоматической; при этом вероятность ее возникновения зависит от различных обстоятельств, которые и находятся в фокусе анализа теории режимов. Нормой является скорее разобщение, чем кооперация, а успешные режимы должны постоянно преодолевать проблему коллективного действия. Поэтому специальное внимание уделяется вопросу о том, что обеспечивает сохранение коалиции, несмотря на социальные изменения, связанные с включением в политику новых акторов, усилением конфликтов или ростом апатии.16..
14. Stone C. Op. cit. - P. 6-7.
15. Hill D.M. Urban policy and politics in Britain. - L., 2000. - P. 60.
16. Stone C. Regime Politics. - P. 9.
Какие факторы способствуют кооперации? Почему одни коалиции (режимы) стабильны, другие - нет? Предпосылки коалиционного характера власти в городе, как уже отмечалось ранее, заложены в структуре современного (капиталистического) общества, которая, несмотря на различия между странами, предполагает взаимодействие между публичным и частным секторами: местные политики заинтересованы в своем (пере)избрании и поэтому должны поддерживать коалиции, которые этому способствуют. Характер успешной коалиции группы зависит от того, какие группы составляют электоральное большинство - бедные (лица, имеющие ограниченные доходы или живущие на пособия) или средний класс; местным политикам необходимы средства на проведение электоральной кампании.17... Поэтому для успешного формирования политического режима требуется как минимум две группы условий: условия успешной мобилизации в поддержку местных политиков (наличие соответствующего персонала, партийная организация, финансовая база) и социальная поддержка (социальная специфика электората, мотивирующие электорат проблемы).
Однако само указание на необходимость формирования данных условий не объясняет, почему вероятность их возникновения в одних городах выше, чем в других. Британские исследователи П. Джон и Э. Коул выделили пять основных факторов городской жизни, оказывающих позитивное влияние на формирование политических режимов..18..
1. «Местная проекция интересов бизнеса». В идеале бизнес должен быть в собственности тех, кто проживает в городе.. .; в ином случае у него будет значительно меньше стимулов к установлению отношений сотрудничества и обмена между публичным и частным секторами, заинтересованности в победе тех или иных местных политиков. Поэтому ключевую роль в «машинах роста» - наиболее распространенном типе режима в США - играют те, кто не может легко перенести свой бизнес на другие территории и должен стремиться реализовать свои интересы в данном конкретном городе.
2. «Бизнес должен быть сравнительно интегрированным»..20.., что позволяет его представителям выступать от имени всего частного сектора. Для поддержания коалиции важно, чтобы в политике участвовали не только те, кто
.17. Dowding K. Op. cit. - P. 16.
18.. John P., Cole A. Urban regimes and local governance in Britain and France: Policy adaptation and coordination in Leeds and Lille // Urban affairs quarterly. - Oxfordshire, 1998. - Vol. 33, N 3. - Р. 388-389.
19. В Атланте бизнес был тесно связан с местным сообществом, что во многом и предопределило стабильность режима (Stone C. Regime Politics. - P. 16).
20. Ibid. - P. 165, 168-173.
непосредственно выигрывает от конкретных решений, хотя включение всего бизнеса в политику не предполагается.
3. Более вероятно возникновение и сохранение режимов в больших городах. Хотя все режимы имеют локальное измерение, они не стимулируются замкнутостью (parochialism). В Соединенных Штатах режимы чаще обнаруживаются в таких городах, как Даллас и Атланта, и реже встречаются в небольших и новых городках, где меньше стимулов к кооперации ради достижения коллективных целей.21... Однако не во всех крупных городах возникают режимы, поскольку расширение территории города может привести к исчезновению достаточной коллективной идентичности, необходимой для объединения усилий публичных и частных акторов.
4. Успешному формированию режима способствует передающаяся из поколения в поколение традиция политического прагматизма и веры в городскую политику. Исторический опыт успешного партнерства очень важен для сохранения отношений взаимного доверия между властями и бизнесом в неизбежно возникающих ситуациях конфликта.
5. Режимы чаще формируются в городах, которые обладают уникальностью и своеобразием. Это порождает «политику исключительности» (politics of exceptionalism) и «чувство отличия от других центров», стимулирующих
кооперацию городских акторов для сохранения преимущества над другими
22
городами или преодоления отставания от них. ...
Разумеется, само по себе наличие благоприятных условий не приведет к появлению режима, если у акторов не будет политической воли. Стоун отмечал, что в Атланте бизнес и политические элиты были впереди своих визави из других городов американского Юга, и в этом смысле «Атланта не является типичным городом».23... Во многих городах возникают совершенно иные формы власти, в том числе и враждебные интересам бизнеса.24...
Формирование прочной коалиции само по себе не является гарантией решения важнейших городских проблем; напротив, оно может быть отложено в силу того, что артикулируемые в публичном пространстве политические приоритеты могут не совпадать с реальными приоритетами режима. Вместе с бесспорным прогрессом в области городского строительства и репутацией пионера в сфере решения расовых проблем, Атланта оказалась в числе горо-
21. В Атланте бизнес был тесно связан с местным сообществом, что во многом и предопределило стабильность режима (Stone C. Regime Politics. - P. 185.
22. Исследователи выделяют и некоторые другие факторы, способствующие формированию режимов. Например, К. Доудинг подчеркивает значимость идеологии, а также наличия коалиции до начала электоральной кампании (Dowding K. Op. cit. -P. 16-17).
.23. Stone C. Regime politics. - P. X.
24. John P., Cole A. Op. cit. - P. 389.
дов с самым высоким уровнем бедности в США, и население города заметно сократилось. Теория городских политических режимов показывает, что эффективное управление может быть однобоким, реализующим выборочные цели тех, кто образует правящую коалицию, а решение других проблем оказывается весьма затруднительным в силу того, что они фактически не включаются в повестку дня.
Поэтому наряду с анализом прочности режима и характера связей между составляющими его акторами исследовательский интерес фокусируется вокруг направленности (ориентации) режима, тех целей и ценностей, которые он поддерживает и культивирует, а также корреляции между ориентацией политического режима и показателями его эффективности и стабильности. В соответствии с этими параметрами выстраивается большинство классификаций городских политических режимов, в которых чаще других выделяются (применительно к США) следующие типы: 1) режим поддержания статус-кво; 2) режим роста (развития); 3) прогрессивный режим среднего класса.25.., в которых, в свою очередь, имеют место видовые различия.
Режим сохранения статус-кво (сервиса) поддерживается силами, которые не выдвигают каких-то глобальных проектов городского переустройства, ориентируясь на поддержание существующей системы городского сервиса. И владельцы собственности, и мелкий бизнес, которые часто доминируют в электоральных коалициях, ощущают опасность повышения налогов и разрушения устоявшихся форм социальной жизни, сопровождающих стратегию роста. По мнению Стоуна, такие режимы имеют перспективы в небольших городах, тогда как у режимов роста больше шансов в мегаполисах.
Режим роста (развития) большинство исследователей считают самым распространенным в США. Его наиболее обстоятельные описание и объяснение были предложены создателями теории «машин роста» Х. Молотчем и Дж. Логаном. Режимы роста - это коалиции местных групп интересов и власти, ориентированных на быстрое экономическое развитие города, его рост. Рост - это не просто одна из нескольких равнозначных проблем, а «политическая и экономическая суть практически любой территории».26.; его особое место в структуре городской политики обусловлено тем, что он может обеспечить богатство и существенные преимущества определенным акторам. По-
25. Используемая для обозначения режимов терминология различается. Например, кроме указанных, выделяют режимы обслуживания и сервиса (которые по своим характеристикам близки к режимам сохранения статус-кво), корпоративные режимы (режимы роста), режимы управления ростом и режимы человеческого капитала (прогрессивные режимы среднего класса) и др.
26. Molotch H. The city as growth machine // American j. of sociology. - Chicago, 1976. - Vol. 82, N 2. - P. 309-310.
этому естественное стремление к росту формирует консенсус между элитными группами независимо от их расхождений по любым другим проблемам, в том числе и относительно выбора оптимальной стратегии роста. Естественно, наиболее заинтересованными участниками коалиции являются бизнесмены, которые получают непосредственную выгоду от развития городской экономики и инфраструктуры. При этом ключевая роль в режимах роста часто принадлежит владельцам городской земли и недвижимости, а главной темой городской политики выступает рациональное (эффективное) использование земли, критерием которого считается величина прибыли, полученной ее владельцами. К бизнесу присоединяются другие группы, непосредственно заинтересованные в эффективном использовании городского пространства, - проектные организации, сервис, различные группы профессионалов и др.
Однако сама по себе бизнес-элита и поддерживающие ее группы не могут обеспечить выбор стратегии роста и ее реализацию без участия городского политического класса, поскольку многие составляющие экономического роста, его выгоды и издержки зависят от конкретных политических решений. Заинтересованность в поддержке стратегий роста со стороны местных политиков и бюрократии, рассчитывающих на пополнение бюджета и, соответственно, хорошие перспективы сохранить свои должности, стимулирует элиту роста влиять на выбор местных политиков и наблюдать за их деятельностью. Представители местной власти воспринимаются ею как «посланцы индустрии», «коммуникаторы с потенциальными инвесторами», а их главной функцией является создание благоприятного климата для развития бизнеса и организационных условий для роста.27,..
Режимы роста (развития), в свою очередь, могут различаться в зависимости от соотношения влияния политических и экономических акторов, роли федеральной составляющей в городской политике, мотивации и установок политической элиты и т.д. Например, С. Элкин описывает три городские политические режима, общим для которых является формирование коалиций роста. Плюралистический режим складывался в городах, где имела место относительная независимость политико-административной элиты от владельцев земли в силу обладания ею значительными материальными ресурсами; при этом коалиция роста, в которой доминировали собственники земли, не обладала сопоставимым потенциалом влияния в других сферах общест-
27. Ледяев В.Г. Эмпирическая социология власти: Теория «машин роста» //Власть, государство и элиты в современном обществе / Под ред. Дуки А.В., Мохова В.П. -Пермь, 2005. - С. 10-12.
венной жизни.28... Эти режимы возникли в 1950-1960-е годы в больших городах Северо-Востока и Среднего Запада (Филадельфия, Питтсбург, Бостон) со сложной расово-этнической композицией населения. Главная цель коалиций - повысить эффективность использования земли в центре города, а также улучшить транспортные коммуникации с другими районами. Электоральная база режима и поддержка возрождения центра оказались сравнительно широкими: для средних и крупных владельцев городской собственности была важна стабильность (или снижение) налогов на собственность, либерально настроенные группы рассчитывали на расширение возможностей улучшения своих жилищных условий, а бедные граждане продолжали пассивно поддерживать коалицию, голосуя за реформаторов..29...
Федералистские режимы возникали в 1970-е годы по мере роста федеральных программ развития городов, которые могли способствовать снятию социального и политического напряжения, вызываемого издержками реализации программ роста. Плюралистическим режимам (роста) было трудно сохранять себя в условиях растущего противодействия со стороны отдельных групп интересов, а городским политикам и партийным лидерам стало сложно выступать от имени территорий; многие проблемы (сервис, школы, рабочие места и др.), ранее считавшиеся периферийными по сравнению с использованием земли, приобрели большую значимость, что затрудняло поддержание кросс-секторальной кооперации. Осуществление значительных экономических проектов оказалось в зависимости от поддержания определенного уровня удовлетворенности населения, а между тем бизнес по-прежнему не очень стремился к решению обострившихся проблем. Новый федералистский режим базировался на доступности федеральных ресурсов, приток которых в 1970-е годы существенно возрос. В качестве примера перерастания плюралистического режима в федералистский Элкин рассматривает эволюцию режима в Чикаго.....
Федеральные деньги использовались для предотвращения сокращений рабочих мест и пособий, снижений уровня обслуживания населения, тем самым помогая политикам восстановить и поддерживать кооперацию с владельцами земли и электоральные коалиции, в том числе с городскими меньшинствами и наемными работниками. Однако в случае существенного сокращения федеральных денег сохранить режим, по мнению Элкина, становится практически невозможно.
.28.. Использование термина «плюралистический» для обозначения режима было отчасти обусловлено тем обстоятельством, что их обычно описывали представители плюралистической ориентации (Р. Даль, Э. Бэнфилд, Р. Волфинджер и др.).
29. Elkin S. Op. cit. - P. 55-57.
30. Elkin S. Op. cit. - P. 57-60.
В предпринимательских режимах имеет место сильный бизнес, подавляющий любые попытки сопротивления стратегии роста. С этой точки зрения, он наиболее последовательно представляет собой «машину роста», ставящую экономическое развитие города над всеми остальными аспектами городской политики. В Далласе, который рассматривается Элкиным в качестве примера предпринимательского режима, имело место тесное взаимодействие между властями и лидерами бизнеса, длительное время поддерживавшееся тем, что многие лидеры бизнеса занимали публичные посты в городе. По сравнению с другими городскими режимами режим в Далласе в наибольшей степени демонстрировал лидирующие позиции бизнеса в составе городской правящей коалиции, а приоритеты городских политиков, чиновников и ведущих бизнесменов оказались по сути одинаковыми. «Эти общие взгляды были именно взглядами бизнеса, а не наоборот»-31.. Бизнес-элита Далласа выстроила такие отношения с городскими политиками и чиновниками, при которых ей не было необходимости указывать им, что нужно делать.32..
Прогрессивные режимы среднего класса,33., обычно возникают в экономически развитых местах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности. Их успех наиболее вероятен там, где у режима есть прочная опора в лице активного «светского» среднего класса, имеющего свободное время. «Коалиции против роста» обычно складываются вокруг движений в защиту окружающей среды, гражданских, а также антивоенных движений; к ним примыкают профессионалы из среднего класса, рабочие, государственные служащие и менеджеры фирм, чьи доходы не зависят от роста, а также все те, кто считает, что их благосостояние и стиль жизни находятся в противоречии со стратегией роста.34.. Движения против роста возникают либо как реакция на действия местных властей, не желающих учитывать негативные социальные последствия тех или иных программ экономического развития, либо в результате прихода к власти людей, изначально поддерживающих идеологию охраны окружающей среды и социального либерализма,.,35,.,.
Движения против роста обычно не бывают массовыми: они не выражают надежд рабочего класса на новые рабочие места или квартиросъемщиков на
31. Elkin S. Op. cit. - P. 62-63.
32. Elkin S. Op. cit. - P. 62-82.
33. Данные режимы исследователи называют прогрессивными, поскольку их приоритеты они считают более передовыми (прогрессивными) по сравнению с теми, которые предлагаются коалициями роста.
34. Molotch H. Op. cit. - P. 327-328.
35. Clark T.N., Goetz E.G. The antigrowth machine: Can city governments control, limit, or manage growth // Urban innovation. Creative strategies for turbulent times / Ed. by Clark T. N. - L., 1994. - P. 136.
собственные дома.36.. Поэтому оппозиция «машинам роста» скорее отражает эстетические преференции высшего среднего класса, людей образованных и благополучных, готовых платить больше налогов, лишь бы не видеть уродливых фабрик, гамбургерных палаток и других последствий роста. Разумеется, не вся оппозиция состоит из высшего среднего класса. Исследователи описывали довольно многочисленные случаи борьбы черных и бедных против проектов городского строительства и развития центра города. Однако они отмечали, что традиционные городские элиты обычно вполне успешно справляются с этим видом оппозиции, их значительно больше беспокоит противодействие со стороны более образованных и благополучных слоев- ...
Если в городской политике начинает доминировать «коалиция антироста», то развитие территории переориентируется на улучшение окружающей среды, а местные власти стремятся ограничивать рост населения общности. Это осуществляется через соответствующее законодательство, инструкции, процедуры получения разрешения на строительство, нормативы природопользования и т.п. Существенно замедлить рост или даже свести его к нулю может противодействие расширению улиц, строительству новых дорог, вырубке деревьев, затягивание с созданием необходимых для роста коммуникаций и служб (водоснабжение, канализация, пожарная охрана), увеличение соответствующих пошлин, охрана исторических памятников и т.д. В этом случае у местных властей появляется больше возможностей сделать что-то непосредственно для жителей территории (а не для роста их числа), при этом промышленные проекты все более оцениваются с точки зрения их социальной полезности (полезности произведенного продукта).
* * *
В отличие от ранних моделей исследования власти в городских и территориальных общностях, не получивших широкого распространения за пределами США, теория политических режимов стала весьма популярной в Европе.
36. Молотч считал, что слабая представленность рабочего класса в этих движениях обусловлена его убежденностью в том, что рост обеспечивает занятость (Molotch H. Op. cit. - P. 325).
37. Dye T.R. Community power and public policy // Community power: Directions for future research /Ed. by Waste R. J. - Beverly Hills, 1986. - P. 29-51.
Хотя многие исследователи в целом отрицательно относятся к расширению концепта «городской политический режим»...38... , данный процесс во многом отражает отличия европейского городского политического пространства от американского, которые обусловлены следующими факторами:
- более значимой ролью лидеров бизнеса в американской городской политике;
- отсутствием в США сильных политических партий социал-демократической ориентации или связанных с профсоюзами;
- существенно большей автономией американской системы планирования использования земли по сравнению с европейской, которая в значительной степени зависит от центральных структур государства;
- сравнительно слабым влиянием публичного сектора в США на отношения собственности и управление землей;
- большей ориентированностью местных властей в США на финансирование своих проектов и кампаний из местных источников...39... ;
- сильной централизацией основных политических институтов - государства, партий, СМИ;
- более «левой» (социальной) направленностью британской государственной политики по сравнению с американской;
- меньшей зависимостью государства от гражданского общества и групп интересов (в том числе бизнеса) в Европе 40..
В Европе система государственного управления более централизованная, чем в США; государство обладает значительными возможностями влияния на рыночные механизмы, а административная элита играет существенную роль в осуществлении таких традиционных муниципальных функций, как планирование использования земли. Это ведет к более униформной местной политике, меньшей соревновательности между городами и большей значимости внутригосударственных отношений по сравнению с США. В Европе большинство городов имеет финансовую поддержку со стороны центральной власти, и она значительно более существенна, чем аналогичная поддержка городов в США; поэтому местные власти не находятся в такой сильной зависимости от налоговых поступлений, как в Америке. Фискальная политика
38. Доудинг, например, считает, что если концепция режима используется для обозначения любой коалиции акторов и даже при полном отсутствии таковой, то она становится чисто дескриптивной и менее эффективной по сравнению с концепцией Стоуна (Dowding K. Explaning urban regimes. - P. 7).
39. Harding A. Review article. Op. cit. - P. 687.
40. Wood A. Op. cit. - P. 2107.
распределения в пользу бедных регионов также усиливает роль центра, делая муниципальные власти более независимыми от местного рынка, хотя и за счет политической автономии. Существенным фактором европейской городской политики выступают политические партии, которые в целом имеют более сильную структуру, чем группы давления. При этом наличие влиятельных левых партий делает практически невозможным формирование идеала города как машины роста, а либерально-рыночная идеология и идеи капиталистического накопления непрерывно подвергаются атакам с различных сто-
41
рон. ..
В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов имеют в Европе несколько иной характер, чем в США; государственная власть перевешивает все остальные элементы и тем самым ограничивает тенденцию к формированию коалиционной политики, а ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Общий вывод, к которому приходят большинство исследователей, состоит в том, что хотя в европейских странах городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся все более значимым фактором городской политики, они не играют в ней главную роль, как в Соединенных Штатах; бизнес участвует в них, но лидером по-прежнему остается публичная власть,.,42,.,.
Заслуживает внимания попытка использования концепции для объяснения политических процессов на субгородском уровне, предпринятая группой исследователей под руководством К. Доудинга. В качестве объектов исследования были выбраны шесть районов (боро) Лондона. Исследователями были обнаружены режимы (в традиционном смысле) в трех районах: в Кройдоне сформировался режим развития, опирающийся на достаточно прочную коалицию политиков и бизнеса; в Вандсворте и Ислингтоне возникли «режимы сервиса». В остальных районах режимы не сформировались, однако в каждом из них были отдельные признаки политических режимов,.,43,.,.
41. Strom E. In search of the growth coalition: American urban theories and the redevelopment of Berlin // Urban affairs rev. - Chicago, 1996. - Vol. 31, N 4. - P. 458-459, 462.
42. Harding A. Review article. - P. 696; Harding A., Wilks-Heed S., Huthins M. Op. cit. - P. 820.
43. Regime politics in London local government / Dоwding K., Dunleavy P., King D., Rydin Y. - P. 519-520.
Эти и другие исследования городских политических режимов, достаточно многочисленные и за пределами США...44... , свидетельствуют о растущей популярности теории, что, на наш взгляд, вполне закономерно. Привлекая внимание к процессу формирования правящих коалиций, она, с одной стороны, позволила преодолеть ограниченность исследований городской политики, фокусировавшихся в основном на формальных политических институтах, с другой - избежать недостатков ранних дискуссий о распределении власти в городских общностях, слабо учитывавших структурные компоненты власти, ограниченность городской политики и вариативность конфигурации власти в различных городских общностях. При этом она оказалась достаточно продуктивной и для объяснения политических процессов в странах с сильной государственной составляющей, что позволяет размышлять о возможностях и перспективах ее использования в российском социально-политическом контексте.
44.. Автор обнаружил попытку использования концепции для объяснения городской политики в современном Китае. Исследователь из Сингапура Жеминь Жу пришел к выводу, что начиная с 80-х годов вследствие расширения рыночных механизмов в китайской экономике и усиления конкуренции между городами в городах стали возникать коалиции, стремящиеся мобилизовать ресурсы для осуществления стратегий развития (Zhu J. Local growth coalition: The context and implications of China's gradualist urban land reforms // Intern. j. of urban relations. - Oxford; Cambridge, 1999. -N 3. - P. 534-548).
