CC BY
66
Архипова Н. Е. Городская управа Нижнего Новгорода в 1892—1916 гг. / Н. Е. Архипова // Научный диалог. — 2016. — № 12 (60). — С. 239—248.
Arkhipova, N. Ye. (2016). City Government of Nizhny Novgorod in 1892—1916. Nauchnyy dialog, 12(60): 239-248. (In Russ.).
ERIHJHJ--
U L R I С H ' S
PtRKHHfAIS DIREC ICiRV
Журнал включен в Перечень ВАК
УДК 908(470.341-25)+94(47).082/.083:352.075.2
Городская управа Нижнего Новгорода в 1892—1916 гг.
© Архипова Наталья Евгеньевна (2016), кандидат исторических наук, доцент кафедры философии и социально-правовых наук, Волжский государственный университет водного транспорта (Нижний Новгород, Россия), [email protected].
Актуальность исследования обусловлена необходимостью учета дореволюционного опыта работы исполнительного органа городской власти в современной практике управления. Анализируются организация деятельности и работа городской управы Нижнего Новгорода на основании действия Городового положения 1892 года. На основе архивных документов рассматривается структура канцелярии нижегородской управы, которая усложнялась с расширением городского хозяйства. Уделено внимание вопросу взаимодействия нижегородской управы с городской думой, которое в основном осуществлялось в рамках законодательства. Вместе с тем в статье отмечается, что в период председательствования в органах городского общественного управления в 1913—1915 годах одного из богатейших предпринимателей города Д. В. Сироткина наблюдалось превышение управой своих полномочий. Научная новизна заключается в комплексном анализе порядка предоставления нижегородской управой проектно-сметной и отчетной документации в думу в 1893—1916 годах, на основании чего выявлены нарушения законодательства в функционировании управы, определены последствия этого для городского хозяйства. Автор утверждает, что перегруженность делами аппарата управления, несвоевременная отчетность управы негативно отражались на ее работе, а следовательно, на развитии города.
Ключевые слова: городская управа; исполнительная власть; распорядительная власть; канцелярия; проект городской сметы; годовой отчет; ревизионная комиссия; финансовая комиссия.
1. Введение
Современная система городского управления во многом является преемницей той системы, которая сложилась в Российской империи во второй половине XIX века. Конечно, размеры городского хозяйства вековой давности несопоставимы с сегодняшними. Несмотря на это функционирова-
ние органов городской власти опирается на практику предыдущих поколений. Цель статьи — исследовать структуру управы Нижнего Новгорода и ее канцелярии, взаимодействие управы с думой в период действия Го -родового положения с 1892 по 1916 годы, выявить проблемы, мешавшие эффективной работе исполнительного органа.
2. Организация нижегородской управы
Исполнительная власть в нижегородском городском общественном управлении принадлежала городской управе под председательством городского головы. Согласно ст. 90 Городового положения 1892 года [Горо-довое положение..., 1895], нижегородская управа состояла из 3-х членов, а с 1897 года — из 5, избираемых на 4 года. Должности членов управы, городского секретаря замещались по выбору думы, а утверждались губернатором (ст. 118 Городового положения). Они состояли на гражданской службе, могли подвергаться взысканиям не только по суду, но и по административной линии. За каждым членом управы закреплялись свои обязанности, которые распределялись между ними по взаимному согласию. Например, в 1893—1895 годах делами по городскому хозяйству (аренда земель и зданий, городские и оброчные статьи, учебные, благотворительные, лечебные заведения, санитарное состояние) заведовал один член управы; делами о повинностях, податях, налогах и сборах — второй. Строительные дела, водоснабжение, наблюдение за благоустройством, всеми городскими зданиями и сооружениями находились в руках 3-его члена управы.
При городской управе работала канцелярия, которая в начале XX века состояла из трех отделов. Каждый из отделов, в свою очередь, заведовал множеством столов. Первым по значимости являлось счетно-податное отделение. С его помощью город получал свои доходы или подсчитывал убытки. Счетно-податное отделение имело 6 столов. Счетно-податный стол взимал сборы с городских недвижимых имуществ, с торговли, промыслов, за содержание собак, лошадей и т. д. Стол управлял расходами на содержание правительственных учреждений, общественного управления и сиротского суда, на выдачу свидетельств для открытия торговых и промышленных заведений, пенсий, пособий, уплату долгов по городским займам. Оценочный стол занимался оценкой недвижимого имущества, раскладкой, взиманием сборов и налогов с него, платил государственные налоги с городского имущества. В ведомстве ссудно-благотворительного стола находились благотворительные учреждения города, которые от него получали пособия. Ведение поселенческих, призывных, ополченческих списков, а также списков присяжных заседателей возлагалось на стол по
воинской личной повинности и по составлению списков присяжных заседателей. В судебном столе, находившемся в ведении поверенного управы, сосредоточивалось делопроизводство по всем судебным делам городского общественного управления. И, наконец, бухгалтерия вела бухгалтерские книги, составляла сметы, отчеты.
Второе отделение, хозяйственное, имело 4 стола. Первый, распорядительный, занимался содержанием городских зданий и имущества, полиции и пожарного обоза, образования, здравоохранения и т. д. Второй, оброчный, заведовал доходами со всех городских земель и зданий. Стол квартирной воинской повинности предоставлял аренду войсковым частям. За содержание городских садов, бульваров, городских свалок, приюта бродячих собак нес ответственность агрономический стол.
Строительное отделение состояло из четырех столов. Инвентарный стол вел инвентаризационные описи городского имущества. Распорядительный стол заведовал строительно-ремонтными работами, водопроводный — содержанием городского водопровода, взиманием платы за воду, выдачей разрешений на устройство ответвлений от водопровода в частные дома. Технический стол наблюдал за выполнением городского плана, разрешал частные постройки, приобретая и отчуждая городскую недвижимость, предоставлял городские земли в бесплатное пользование, заведовал электрическим трамваем и освещением [ГУ ЦАНО. Ф. 430. Оп. 35а. Д. 6859. Л. 19-24]. Таким образом, структура канцелярии была достаточно рациональной, соответствовала областям городского хозяйства.
Постепенно аппарат городского общественного управления Н. Новгорода расширялся, образовывались новые отделы, столы. Это свидетельствовало об усложнении городского хозяйства. Так, со временем в хозяйственном отделении выделились в самостоятельные врачебно-благотворительный стол, стол народного образования, пожарной команды и т. д. С развитием в городе водоснабжения, устройством канализации, трамвайного и электрического предприятий в канцелярии управы появляются соответственно водопроводный, канализационный, трамвайный и электрический отделы.
К выборным органам городского самоуправления, подведомственным управе, относились торговая и судовая депутации, хозяйственная полиция [Архипова, 2016]. Также выборными являлись должности директора городского общественного банка и двух его товарищей, членов учетного комитета банка, членов комитетов Вдовьего дома и Родовспомогательного заведения, попечителей приютов, училищ, больниц и богаделен и т. д.
В 1896 году почти 100 человек составляли работавшие при управе по найму. Это служащие канцелярии управы (бухгалтер с помощника-
ми, делопроизводители, писцы, юрисконсульт), архитекторы, чертежник, землемер, инспектор водопроводов, механик, машинисты водопроводов, брандмейстер пожарной команды с помощниками, врачи и фельдшеры при больницах и лечебницах, санитарный и ветеринарный врачи, фельдшеры на скотопригонных дворах, смотрители богаделен, надзиратели приютов и т. д.
3. Взаимодействие управы с распорядительным органом городской власти
В соответствии со статьей 95 Городового положения, управа непосредственно заведовала делами городского хозяйства, собирала необходимые для думы сведения и исполняла ее решения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на основе постановлений думы, отчитывалась в своей деятельности перед гласными. Таким образом, деятельность управы направлялась высшей распорядительной властью в лице городской думы.
Работа нижегородской управы носила очень интенсивный и объемный характер. В 1899 году состоялось 35 заседаний думы, на каждое заседание управа вносила от 2 до 20 предложений и докладов. Все определения и распоряжения управы могли быть отменены постановлениями думы. Как правило, нижегородская дума утверждала предложения и доклады управы, сделанные на заседаниях гласных, в отдельных сложных случаях предлагала доработать вопрос самостоятельно или совместно со специальной комиссией. Например, в результате определения думы о проведении соревнования между страховыми обществами в деле социального обеспечения пожарных чинов было получено 3 предложения от обществ страхования. Тогда управа предложила застраховать нижегородскую пожарную команду в одном из них. Но дума, тщательно подойдя к решению данного вопроса, настояла на его доработке управой, пригласив к участию всех представителей обществ страхования в городе [Архипова, 2016].
Однако с 1913 года появились примеры игнорирования управой распорядительной власти думы. Недовольство гласных вызывала работа управы, которая, не ставя в известность думу, заключала крупные подряды, начинала постройки, разрешала командировки за городской счет служащим управы, повышала им оклады, расширяла штаты канцелярии [Собрание..., 1915]. Это было связано с подчинением нижегородской управы единоличному режиму городского головы, должность которого в то время занимал один из богатейших и влиятельных жителей города, предприниматель Д. В. Сироткин. Дума не осмеливалась открыто ему противостоять, только
проявляла свое возмущение и несогласие во время его отсутствия в городе [Архипова, 2013].
Внезапная проверка постоянной ревизионной комиссией городской кассы летом 1915 года показала, что управа без распоряжения думы взяла на содержание больных и раненых в лазаретах Всероссийского Союза городов 100 тысяч рублей. При этом управа оправдывалась затруднительностью своего положения. Дело в том, что, содействуя деятельности Союза городов в помощи раненым, она не могла задержать оплаты счетов госпиталей и других расходов, а общегородской союз не высылал аванса. Проблема вызвала споры среди гласных. Защитники управы базировались на особенных условиях переживаемого периода (первая мировая война), когда возможны нарушения закона. Если бы управа доложила думе о необходимости расхода, то дума была бы поставлена в трудное положение, поскольку сама разрешить этот кредит не имела право, а ждать утверждения министерства не представлялось возможным, так как эти средства на лечение нужны были немедленно. Другие гласные считали, что закон никогда нельзя нарушать, тем более во время войны. В результате дума признала действия управы правильными, вызванными необходимостью военного времени. Однако управа не предприняла никаких шагов к немедленному возвращению городских денег. Несмотря на то, что средства шли на благое дело, требовалось урегулирование отношений городской кассы с кассой общегородского союза [Протоколы..., 1915; Случайные..., 1915]. Нарушения постепенно приобретали систематический характер, но дума не обращала на это должного внимания.
4. Проекты городских смет и годовые отчеты нижегородской управы
В октябре каждого года управа должна была вносить в финансовую комиссию проект городской сметы доходов и расходов на следующий год, а в ноябре с заключением финансовой комиссии — в думу. Однако на практике все было далеко не так. Например, вместо определенного законом ноября смета на 1898 год была внесена в думу и рассматривалась гласными только спустя 7 месяцев — 2 июля 1898 года, а представлена к утверждению 10 июля. Смета на 1899 год рассматривалась 8 апреля 1899 года, а была предложена на утверждение 5 июня. Смета на 1900 год первый раз обсуждалась только 4 мая того же года, а второй раз — 6 сентября. В последнем случае городское управление полгода работало без утвержденной сметы. Расходы производились в пределах действительной потребности в рамках проекта сметы.
Нарушение нижегородской управой в силу загруженности делами в течение трех лет (1898, 1899, 1900 гг.) закона о своевременном внесении
городской сметы на рассмотрение думы вызвало вмешательство губернатора в порядок ее функционирования. Он потребовал от органов городского общественного управления обсуждения сметы в положенный законом срок. В последующие годы гласные старались по возможности обсуждать сметы как можно раньше (в ноябре, декабре, начале января), чтобы вступить в новый год с готовым бюджетом [Протоколы..., 1900; Протоколы..., 1902; Протоколы.. 1902; Протоколы., 1904; Протоколы., 1906; Протоколы..., 1907; Протоколы., 1908]. Однако не все проекты городского управления утверждались губернским присутствием, и в некоторых случаях приходилось длительное время работать в рамках проекта сметы (на 1909, 1910, 1915 гг.) [Протоколы., 1909; Протоколы., 1910; Протоколы., 1915].
Годовой отчет об исполнении смет должен был вноситься в ревизионную комиссию не позднее 1 июня следующего года, а в думу с заключением этой комиссии — не позднее 1 сентября [Пушкарев, 1908, с. 20—27]. На практике же годовой отчет управы с заключением на него ревизионной комиссии обсуждался в думе с задержкой от 1 года до 6 лет [Протоколы..., 1896; Протоколы., 1897; Протоколы., 1898; Протоколы., 1899; Протоколы., 1901; Протоколы., 1904; Протоколы., 1906; Протоколы., 1913]. Так, доклад ревизионной комиссии по отчетам управы за 1903 и 1904 годы был сделан 19 сентября 1908 года, по отчетам за 1905—1907 годы — 17 января 1912 года [Протоколы., 1908; Протоколы., 1912].
Причины нарушения закона были выявлены следующие. Не справляясь с большим объемом дел, управа несвоевременно представляла свой отчет о деятельности в ревизионную комиссию. Это в свою очередь приводило к тому, что сдвигались сроки работы ревизионной комиссии на август и позднее. Но данная комиссия не имела возможности работать в августе, так как большинство ее членов, как правило, были заняты в это время торговыми делами на ярмарке или пользовались каникулами [Доклад ., 1898; Доклад., 1912]. Так, нижегородская ярмарка косвенно оказывала влияние на работу городской управы.
При таких условиях рассмотрение ревизионной комиссией управского отчета, а затем — думой доклада комиссии и объяснений по нему управы превращалось в простую формальность. Даже наличие недоработок, ошибок, допущенных исполнительными органами городского общественного управления, теряло для думы актуальность через 4—5 лет, в течение ко -торых сменились должностные лица, к которым адресовались замечания, изменились приемы, задачи и условия работы. Такая ситуация неблагоприятно влияла и на работу управы, которой приходилось затрачивать много
времени и труда на собирание справок и материалов для объяснений по сделанным комиссией замечаниям, так как спустя годы многое менялось, отчасти теряло значение.
5. Выводы
Канцелярия нижегородской управы имела структуру, соответствующую сферам городского хозяйства. Постепенно с ростом городских потребностей аппарат исполнительного органа усложнялся, значительно увеличивался объем работы. В целом нижегородская управа подчинялась распорядительной власти думы, гласные и члены управы действовали согласовано. Частичный выход управы из-под контроля думы в 1913—1915 годах, превышение управой своих полномочий были вызваны личностным фактором — усилением власти городского головы Д. В. Сироткина, а также трудностями военного времени. По причине загруженности делами в работе управы встречались нарушения законодательных норм, связанные со сроками предоставления в думу исполнительным органом проектов смет городского бюджета, годовых отчетов. Это вызывало справедливое вмешательство губернатора. Данные нарушения, безусловно, осложняли работу городского общественного управления, затрудняли рациональное ведение городского хозяйства.
Источники и принятые сокращения
1. ГУ ЦАНО — Государственное управление Центральный архив Нижегородской области. Ф. 30. Оп. 35а. Д. 6859.
2. Городовое положение 1892 г. // Полное собрание законов Российской империи. — СПб, 1895. — 3-е собр., Т. XII, с. 430—456.
3. Доклад ревизионной комиссии по отчетам городской управы за 1896 г. Приложение к ст. 109. Протоколы Нижегородской городской думы за 16. 04. 1898. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 14 с.
4. Доклад ревизионной комиссии по отчетам городской управы за 1905— 1907 гг. и 1908 г. с объяснениями управы. Приложение к ст. 15. Протоколы Нижегородской городской думы за 7. 01. 1912. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 31 с.
5. Протоколы Нижегородской городской думы за 05. 09. 1896, ст. 176. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 24 с.
6. Протоколы Нижегородской городской думы за 03. 01. 1897, ст. 3. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 35 с.
7. Протоколы Нижегородской городской думы за 16. 04. 1898, ст. 109. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 27 с.
8. Протоколы Нижегородской городской думы за 12. 10. 1899, ст. 350. Н. Новгород : Типо-лит. Нижег. Т-ва печ. дела «Н. И. Волков и К», б/г. — 36 с.
9. Протоколы Нижегородской городской думы за 26. 10. 1900, ст. 319. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 47 с.
10. Протоколы Нижегородской городской думы за 04. 01. 1901, ст. 413. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 12 с.
11. Протоколы Нижегородской городской думы за 23. 12. 1902, ст. 332. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 52 с.
12. Протоколы Нижегородской городской думы за 18. 12. 1903, ст. 343. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 36 с.
13. Протоколы Нижегородской городской думы за 23. 01. 1904, ст. 12. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 24 с.
14. Протоколы Нижегородской городской думы за 15.12.1904, ст. 286. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. - 37 с.
15. Протоколы Нижегородской городской думы за 03. 01. 1906, ст. 371. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 12 с.
16. Протоколы Нижегородской городской думы за 17. 01. 1906, ст. 15. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 10 с.
17. Протоколы Нижегородской городской думы за 28. 12. 1907, ст. 374. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 43 с.
18. Протоколы Нижегородской городской думы за 19. 09. 1908, ст. 202. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. - 25 с.
19. Протоколы Нижегородской городской думы за 29. 12. 1908, ст. 331. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 32 с.
20. Протоколы Нижегородской городской думы за 12. 06. 1909, ст. 175. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 21 с.
21. Протоколы Нижегородской городской думы за 02. 07. 1910, ст. 238. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 18 с.
22. Протоколы Нижегородской городской думы за 17. 01. 1912, ст. 15. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 15 с.
23. Протоколы Нижегородской городской думы за 19. 07. 1913, ст. 224. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 11 с.
24. Протоколы Нижегородской городской думы за 20. 02. 1915, ст. 58. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 54 с.
25. Протоколы Нижегородской городской думы за 02. 07. 1915, ст. 220. Н. Новгород : Типография Губернского Правления, б/г. — 21 с.
26. Пушкарев М. Справочная книга по Нижегородскому городскому общественному управлению. 1908 г./ М. Пушкарев. — Н. Новгород : типография И. А. Шелеметьева, 1908. — VII, 312, 124 с.
27. Случайные заметки // Нижегородский листок. — 1915. — 4 июля.
28. Собрание думы // Нижегородский листок. — 1915. — 8 марта.
Литература
1. Архипова Н. Е. Городская власть и пожарное дело в Нижнем Новгороде на рубеже XIX—XX вв. / Н. Е. Архипова // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2016. — № 1-1. — С. 58—61.
2. Архипова Н. Е. Городские головы Нижнего Новгорода в системе городского самоуправления на рубеже XIX—XX вв. / Н. Е. Архипова // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2013. — № 2 (49). — С. 49—52.
3. Архипова Н. Е. Деятельность нижегородских властей в сфере развития торговли в городе на рубеже XIX—XX вв. / Н. Е. Архипова // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2016. — № 4-1. — С. 179—182.
4. Галлямова З. В. К вопросу соотношения распорядительных и исполнительных функций в структуре городского самоуправления (по материалам г. Вятка второй половины XIX — начала XX века) / З. В. Галлямова // Современные проблемы науки и образования. — 2012. — № 4. — С. 346.
5. Селезнев Ф. А. Предпринимательская деятельность Д. В. Сироткина : старообрядческая буржуазия и нефтяное дело в конце XIX — нач. ХХ вв. // Проблемы политической и социально-экономической истории России : сборник научных работ, посвященных 80-летию профессора А. В. Седова. — Арзамас : ННГУ — АГПИ, — 2004. — 304 с. —С. 164—176.
City Government of Nizhny Novgorod in 1892—1916
© Arkhipova Natalya Yevgenyevna (2016), PhD in History, associate professor, Department of Philosophy and Social and Law Sciences, Volga State University of Water Transport (Nizhny Novgorod, Russia), [email protected].
The research urgency is caused by necessity of taking into account the pre-revo-lutionary experience of the Executive body of city government in modern management practices. The organization of activities and work of Nizhny Novgorod city government is analyzed on the basis of the City regulations of 1892. On the basis of archival documents the structure of the office of the Nizhny Novgorod government is revealed, which was complicated with the expansion of the urban economy. The attention is paid to the interaction of the Nizhny Novgorod administration with the City Duma, which was mainly carried out in the framework of the legislation. However, the article notes that during the presidency in the urban public administration in the years 1913—1915 of one of the richest entrepreneurs of the city D. V. Sirotkin the exceeding the administration power took place. Scientific novelty lies in the integrated analysis of the procedure for the provision by the Nizhny Novgorod administration of project and reporting documentation to the Duma in 1893—1916, on the basis of which the violations of the law in the functioning of the Council and the consequences for the urban economy were revealed. The author argues that the congestion of the activities of the management staff, untimely reporting of the government adversely affected its work and, consequently, the development of the city.
Key words: city government; executive power; administrative power; the office; project of urban estimates; annual report; audit committee; finance committee.
References
Arkhipova, N. E. 2013. Gorodskiye golovy Nizhnego Novgoroda v sisteme gorodskogo samoupravleniya na rubezhe XIX—XX vv. Aktualnyye problemy gumani-tarnykh i estestvennykh nauk, 2 (49): 49—52. (In Russ.).
Arkhipova, N. E. 2016. Deyatelnost' nizhegorodskikh vlastey v sfere razvitiya torgovli v gorode na rubezhe XIX—XX vv. Aktualnyye problemy gumanitarnykh i estestvennykh nauk, 4-1: 179—182. (In Russ.).
Arkhipova, N. E. 2016. Gorodskaya vlast' i pozharnoye delo v Nizhnem Novgorode na rubezhe XIX—XX vv. Aktualnyye problemy gumanitarnykh i estestvennykh nauk, 1-1: 58—61. (In Russ.).
Gallyamova, Z. V. 2012. K voprosu sootnosheniya rasporyaditelnykh i ispolnitelnykh funktsiy v strukture gorodskogo samoupravleniya (po materialam g. Vyatka vtoroy poloviny XIX — nachala XX veka). Sovremennyye problemy nauki i obrazovaniya, 4: 346. (In Russ.).
Seleznev, F. A. 2004. Predprinimatelskaya deyatelnost' D. V. Sirotkina: staroobryad-cheskaya burzhuaziya i neftyanoye delo v kontse XIX — nach. XX vv. In: Problemy politicheskoy i sotsialno-ekonomicheskoy istorii Rossii: sbornik nauchnykh rabot, posvyashchennykh 80-letiyu professora A. V. Sedova. — Arzamas: NNGU — AGPI. 164—176. (In Russ.).
