Good governance - альтернативный путь государственного управления Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

№ 6. - 2017

Политические науки

УДК 328.182

GOOD GOVERNANCE-АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ПУТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

У.О. Долгих, Санкт-Петербургский государственный университет (Санкт-Петербург, Россия),

e-mail: [email protected]

Аннотация. В наши дни традиционные модели государственного управления, такие как администрирование теряют свою актуальность и эффективность, в связи с чем актуальным оказывается поиск новой стратегии управления. Так, в конце 90-х годов в документах ООН была предложена концепция «good governance», фундаментом которой являлся принципиально новый способ взаимодействия государства и общества- сотрудничество. В рамках статьи освещаются основные принципы, которые предполагает собой развитие стратегии «good governance»: участие, прозрачность, чувствительность, ориентация на согласие и другие. Более того, важность данных принципов подтверждается в ходе анализа практик ряда стран, реализующих стратегию «good governance». При этом в статье рассматривается, насколько возможно применение стратегии «good governance» на сегодняшний день в России в связи имеющихся условий.

Ключевые слова: good governance, государственное управление, принцип сотрудничества, устойчивое развитие.

GOOD GOVERNANCE - ALTERNATIVE PATH OF STATE ADMINISTRATION

Abstract. In our days, the traditional model of public administration such as administrative tools lose their relevance and effectiveness, in this connection the search for new control strategies is actual. So, in the end of the 90-ies in the UN documents the concept of "good governance" was proposed, the foundation of which was a fundamentally new way of interaction between the state and society -cooperation. The article covers the basic principles, which entails the development strategy of the "good governance": participation, transparency, sensitivity, focus on harmony and others. Moreover, the importance of these principles is confirmed in the analysis of the practices of a number of countries implementing the strategy of "good governance". At the same time, the article discusses how it is possible to use the strategy of "good governance" nowadays in Russia in the context of existing conditions.

Keywords: good governance, public administration, principle of cooperation, sustainable development.

Проблема взаимодействия государства и общества является одной из ключевых в поле политического. При этом различение этих двух понятий возникло не сразу; так древнегреческий философ Платон отождествлял общество с полисом. Одним из первых внимание на существование жизни вне рамок государства обратил Н. Макиавелли, который отмечал, что именно через понятие «гражданское общество» государство подчиняет себя все и вся. Однако с различением государственной и негосударственной сфер встал вопрос о возможностях их взаимного существования и соподчинения. Изначально государство единолично диктовало политику и решения, которым безоговорочно должно было следовать все обще-

ство. При этом сама сфера политики была закрытой, включающей в себя лишь элитарный, немногочисленный круг людей. Такой вариант государственного управления с течением времени начал порождать в обществе противоречия, которые расшатывали государственность изнутри. Более того, иерархически организованная концепция управления, в которой государство выступало тотальным гегемоном, оказалась малоэффективной. В результате, резкому переосмыслению подверглась концепция государственного управления, построенная по принципу «сверху-вниз». Возникла потребность в организации, при которой государство будет встроено в систему горизонтальных связей, и на равных началах с другими акторами будет осуществлять управление обществом.

Здесь, наиболее привлекательной не только с точки зрения теоретического обоснования, но и практической реализации представляется концепция «governance». Впервые лозунг «peace, order and good governance» возник еще полтора столетия назад и был закреплен британским парламентом в Новозеландском конституционном акте 1852 года. На тот момент феномен «good governance» понимался как правовая норма принципа разделения властей. Однако со временем термин подвергся существенной интерпретации, в результате которой под «good governance» стали понимать не только полномочия парламента, как одной из ветвей власти, но и возможность человек реализовывать право требования наличия «эффективного управления» в собственном государстве и быть активным его членом. В дальнейшем с различными модификациями «good governance» был закреплен как основополагающий принцип политики многих стран на разных континентах. Однако сегодня, до сих пор отсутствует единое понимание данной концепции, более того, в нашей стране даже нет четкого аналога определению «good governance». Чаще всего «governance» определяют как способ, посредством которого осуществляется управление экономическим и социальным развитием страны, при этом развитие носит устойчивый характер. Также встречаются формулировки, определяющие «good governance» как практику экономического, политического, и административного властоосуществления на всех уровнях. В целом сторонники данной доктрины видят центральной причиной кризисов в обществе неэффективную систему управления, которую необходимо модернизировать.

При этом, говоря о сути концепции «good governance», нельзя не отметить программу UN-HABITAT, разработанную ООН в 1978 году. Данная программа направлена на устойчивое развитие населенных пунктов, которое характеризуется рядом особенностей. В первую очередь, участие как возможность права голоса всех граждан в принятии политических решений, а также верховенство права и прозрачность, которая подразумевает свободный доступ к достоверной информации [8]. Не менее важными являются чувствительность как показатель степени чуткости реакции политических институтов на потребности граждан, справедливость, при которой все граждане имеют равные возможности улучшить свое благосостояние, результативность и действенность, а также подотчетность, когда результаты работы политических институтов в доступном виде представлены на оценку общественности [4]. Дополнительной особенностью выступает стратегическое видение, когда политические деятели в согласии с обществом ориентируются на долговременные перспективы управления и развития личности и отчетливо представляют меры, необходимые для их реализации. В результате, можно говорить о том, что концепция "good governance», с одной стороны, отличается от классического администрирования, поскольку источником политических решений перестает быть исключительно государство, а с другой стороны, не схожа также и с рыночной моделью, в которой каждый пытается максимизировать исключительно собственную вы-

году. При этом важно понимать, что в концепции « good governance» роль государства не умалятся, правительство по-прежнему остается единым органом управления, более того, акцент делается именно на роли государства, однако происходит как бы размытие границ его деятельности. «Good governance» предполагает становление границ государственной деятельности невидимыми, то есть, когда уже невозможно различить, где заканчивается государство и начинается гражданское общество. Подобная ситуация оказывается следствием того, что сегодня государство остро испытывает нужду в частном секторе, однако для того, что подвигнуть его к действию, сделать социально ответственным, важно предложить выгодные условия сотрудничества. В результате основной формой взаимодействия государства, бизнес - структур и общества становится сотрудничество, при котором нет жесткого разграничения функций, а существует направленность на выработку единой платформы с общими рисками и ответственностью за результаты. При этом сторонники подхода «хорошего управления» отмечают, что в ходе сотрудничества первостепенное значение играет процесс коммуникации, в ходе которого акторы коллективно устанавливают цели, приоритеты управления, выбирают подходящие для этого способы и механизмы. В результате эффективно организованного процесса коммуникации у государства появляется возможность не только снизить уровень транзакционных издержек, что делает государственные услуги доступными большему числу граждан, но и услышать потребности гражданского общества. Более того, отличительной особенностью управления по типу «good governance» является тот факт, что основанием для принятия решений становится стремление к достижению общего блага в сочетании со стратегической оценкой не только с учетом степени эффективности, но и политико-моральных критериев.

Однако в условиях современной действительности, когда финансовый кризис затрагивает все больше государств, а последствия интеграции мирового сообщества становятся неоднозначными реализация схемы "good governance» требует значительных коррективов. Так важнейшей современной тенденцией является повышение требований к объему и качеству социально-экономического регулирования. Такая перемена в осуществление политики «good governance» означает, что государство как центральный политический актор должно взять на себя обязанность обеспечить эффективное развитие страны в тот момент, когда общественность неспособна на это в силу ряда причин. Данный вариант государственного управления означает, что ни один из полярных полюсов модели «сильное- минималистское» государство не является актуальным [2] , так как наиболее важным становится принцип эффективности. Более того, в ряде стран применение концепции «good governance» до сих пор оказывается невозможным, поскольку отсутствует достаточный уровень развития гражданского общества. Недостаточный уровень вовлечения граждан в публичный процесс управления становится значительной проблемой при реализации управления по типу «партнерство».

Однако, несмотря на значительные трудности, возникающие при реализации концепции «good governance», сегодня многие страны уже пытаются выстраивать концепцию управления на основе принципов «good governance», поскольку осознают степень их значительной эффективности. Так, одним из показательных примеров является Япония, власти которой стремятся обеспечить комфортное существование всех членов общества, а также удовлетворить индивидуальные запросы [3]. Успешное развитие экономики, социальной сферы данной страны является возможным благодаря созданию государством условий для деятельности институтов малого и среднего бизнеса.

Поддержка малого и среднего бизнеса, который составляет в Японии 90% всех предприятий в стране, является одним из фундаментальных принципов «good governance» . В качестве инструментов, посредством которых правительство развивает деятельность коммерческого сектора можно назвать: функционирование фонда взаимопомощи мелким предпринимателям, образованного на основе добровольных пожертвований, а также налоговую политику, в рамках которой существуют специальные условия налогообложения для мелкого и среднего бизнеса. Более того, в Японии успешно реализуется такие принципы концепции «good governance» как участие гражданского сектора, а также эффективность и действительность правительственного сектора, что наглядно демонстрируют статистические данные. Так, в стране восходящего солнца доля правительственного сектора составляет лишь 27,6% [5], однако при столь малом размере степень его эффективности чрезвычайно велика, что является следствием активной вовлеченности гражданского общества, которое берет на себя часть правительственных функций, чтобы облегчить его деятельность.

При этом развитие столь эффективного процесса государственного управления оказалось возможным в силу достаточной зрелости гражданского сознания, которое осознало необходимость взаимной ответственности и деятельности. В результате, Япония, по праву, считается одной из самых успешных стран, реализующих стратегию «good governance».

При этом примеры стран, организующих управление на основе принципов «good governance» можно найти в разных частях света. В частности, стоит обратить внимание на механизмы публичного управления в Швейцарии. В рамках данной страны концепция «good governance» реализуется посредством активного использования сети Интернет. Наличие в стране электронного правительства позволяет государству достигать поставленных целей в максимально короткие сроки с минимальными затратами общественных ресурсов. При этом в условиях функционирования данной системы соблюдаются основные принципы «good governance». Так, прозрачность обеспечивается за счет открытого доступа в сети к правительственным документам, а подотчетность соблюдается посредством аудита формируемых государственных электронных систем [1]. Более того, развитие системы электронного правительства посредством Интернета позволяет вовлекать большое количество гражданского общества в процесс публичного управления, поскольку данная форма участия позволяет индивидам не отрываться от выверенного темпа жизни. Также в Швейцарии, подобно Японии, активно поддерживается малый и средний бизнес, однако в отличие от Японии, центральным механизмом поддержки является программа субсидарности. Таким образом, Швейцария представляет собой страну, в которой принципы «good governance» эффективно дополняет система электронного правительства, за счет чего публичное управление признано одним из самых качественных в мире [6].

Существующие примеры стран, реализующие управление по типу «good governance», доказывают возможность воплощения данной концепции в жизнь. Однако уровень готовности и имеющихся возможностей у всех стран различен, вследствие чего оказывается необходимым понять, насколько система управления России соответствует программе «good governance». Если рассматривать степень реализации каждого отдельного принципа, то стоит начать с «участия». Реализация данного принципа имеет в нашей стране проблемы, с одной страны, за счет высокого уровня пассивности населения, а с другой, вследствие «закрытости» принятия политических решений, наличие которой нарушает также принципы «подотчётности», потому как полностью отсутствует система отчета государственных органов, и «ориентации на согласие». Более того, ориентация на согласие является нереали-

зуемой, поскольку в России не решена проблема реализации коллективных целей, которые бы удовлетворяли потребности широкого круга населения. На сегодняшний день в стране также не реализуем принцип прозрачности, во-первых, в сфере СМИ, свобода которых значительно ограничена, а во-вторых, в электоральной система, в рамках которой выборы являются фиктивным средством легитимации власти. Реализация оставшихся принципов, таких как: верховенство права, результативность и действенность, а также стратегическое видение также остается лишь на бумаге. Более того, вспоминая вышеописанные примеры Японии и Швейцарии, стоит обратить внимание на взаимодействие государства и бизнеса, что выступает показателем степени успешности реализации концепции «good governance». В современных российских реалиях отчетливо проявляется недостаточность развития коммерческого сектора, особенно на уровне среднего и малого бизнеса. Несмотря на наличие ряда правительственных программ, нацеленных на поддержку предпринимателей, уровень активности частного бизнеса в России по-прежнему отстает от зарубежных показателей [7]. В результате, степень развитости отдельных принципов концепции «good governance» свидетельствуют о том, что пока в России не сформировано условий для реализации данной концепции. Однако определенные успехи в развитии стратегии государственного управления, такие как: предотвращение коррупции, а также активизация гражданской инициативы свидетельствуют об имеющихся возможностях будущего развития системы «good governance» в нашей стране.

Таким образом, на сегодняшний день концепция «good governance» является одной из наиболее привлекательных альтернатив модели государственного управления, реализация которой оказывается возможной при наличии ряда условий. При этом базовые постулаты концепции позволяют говорить о том, что «good governance» - это не просто один из вариантов государственного управления, а философия организации жизни в государстве, предполагающая сотрудничество в качестве основной формы взаимодействия между различными акторами в обществе. При этом сторонники данной концепции придерживаются мнения о том, что добиться организации управления подобным образом оказывается нелегко по ряду причин. Во-первых, потому как универсальной схемы «хорошего управления» не существует, а в наличии есть только принципы, на развитие которых страны должны обращать внимание. А, во-вторых, при реализации концепции «good governance» важен отказ от шаблонного копирования и учет исторических, политических, социально-экономических особенностей страны.

Литература:

1. Алексеева.Л.Н. Создание электронного государства как один из этапов перехода к модели Good governance// Вестник научных конференций. — 2016. — №4-2. — С. 7-9.

2. Красильников.Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез new public management и good governance. Пермь., 2014.

3. Саханова.А.Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ. М., 2004.

4. Сморгунов.Л.В. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М., 2006.

5. В Японии нет особых проблем с нарушением прав человека [электронный ресурс] . М., 1993-2016. URL: https://www.hse.ru/news/recent/73374267.html (дата обращения 15.04.2017).

6. Всемирный банк: качество государственного управления в странах мира- 1998-2008 года [электронный ресурс]. М., 2002-2016. URL: http://gtmarket.ru/news/state/2009/07/10/2242

7. Сравнительный анализ малого и среднего предпринимательства в России и за рубежом [электронный ресурс]. URL: http://www.science-bsea.bgita.ru/2014/ekonom_2014_22/laricheva_sravnit.htm(дата обращения: 15.04.2017).

8. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. What is Good Governance? Thailand., 2009.

References:

1. Alekseeva.L.N. Sozdanie elektronnogo gosudarstva kak odin iz etapov perekhoda k modeli Good governance// Vestnik nauchnykh konferentsii. — 2016. — №4-2. — S. 7-9.

2. Krasil'nikov.D.G., Sivintseva O.V., Troitskaya E.A. Sovremennye zapadnye uprav-lencheskie modeli: sintez new public management igood governance. Perm'., 2014.

3. Sakhanova.A.N. Novaya paradigma gosudarstvennogo upravleniya «Good Governance»: primer Yaponii kak perspektiva dlya stran SNG. M., 2004.

4. Smorgunov.L.V. Gosudarstvennaya politika i upravlenie. Uchebnik. V 2 ch. Chast' I: Kontseptsii i problemy gosudarstvennoi politiki i upravleniya. M., 2006.

5. V Yaponii net osobykh problem s narusheniem prav cheloveka [elektornnyi resurs] . M., 1993-2016. URL: https://www.hse.ru/news/recent/73374267.html (data obrashcheniya 15.04.2017).

6. Vsemirnyi bank: kachestvo gosudarstvennogo upravleniya v stranakh mira- 1998-2008 goda [elektronnyi resurs]. M., 2002-2016. URL: http://gtmarket.ru/news/state/2009/07/10/2242

7. Sravnitel'nyi analiz malogo i srednego predprinimatel'stva v Rossii i za ru-bezhom [elektronnyi resurs]. URL: http://www.science-bsea.bgita.ru/2014/ekonom_2014_22/laricheva_sravnit.htm(data obrashcheniya: 15.04.2017).

8. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. What is Good Governance? Thailand., 2009.

— • — Сведения об авторе

Ульяна Олеговна Долгих, бакалавр факультета политологии, Санкт-Петербургский государственный университет (Санкт-Петербург, Россия).

— • —