CC BY
193
Глобальное управление в сфере энергетики: перспективы Китая1
A.C. Хэ
Хэ Алекс Синцян — доктор философии, научный сотрудник Центра инноваций в международном управлении; 67 Erb Street West, Waterloo, ON N2L 6C2, Canada; E-mail: [email protected]
В сфере обеспечения энергетической безопасности Китай по-прежнему отдает предпочтение двусторонней и региональной кооперации или геополитической стратегии; в то же время он ищет возможности повышения своего участия в глобальном управлении энергетикой и стремится к более активному участию в переговорах по глобальному изменению климата, а также с середины первого десятилетия XXI в. все больше сосредотачивается на развитии чистой и возобновляемой энергетики. Новая национальная стратегия Китая, инициатива «пояса и дороги», дополняет версию 2.0 современной геополитической стратегии обеспечения безопасности китайского импорта энергии. Слабое участие Китая в системе глобального управления энергетикой в настоящее время объясняется фрагментарностью, недостаточной влиятельностью и надежностью данной системы, а также недостаточным желанием и мотивацией к участию в глобальном управлении со стороны энергетических институтов страны.
Принимая во внимание как проблемы, так и потенциал современного глобального управления энергетикой, автор считает целесообразным поиск узких целей для координации различных режимов, а не институтов принуждения в исследуемой сфере. Достижимые цели в глобальном управлении энергетикой в ближайшем будущем прежде всего должны быть сосредоточены на развитии прозрачного международного рынка, механизмов обмена данными между правительствами и межправительственными организациями, между производителями и потребителями. Также следует уделить внимание вопросам изменения климата и управлению чистой энергетикой, в соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата (РКИК). «Группа двадцати», три важнейшие характеристики которой рассмотрены в данной статье, способна стать подходящей платформой для усиления роли Китая в глобальном управлении энергетикой. Китай должен больше участвовать и даже играть лидирующую роль в глобальном управлении энергетикой под эгидой «Группы двадцати», учитывая его положительное отношение к этому форуму и активное вовлечение в его работу, а также то, что в 2016 г. Китай выступит в качестве принимающей стороны саммита форума.
Ключевые слова: глобальное управление в сфере энергетики, концепция энергетической безопасности, «Группа двадцати», возобновляемая и «чистая» энергия, изменение климата, «инициатива пояса и дороги»
Введение
Китай начал сотрудничать с международными энергетическими организациями в конце 1990 — начале 2000-х годов. К настоящему моменту страна уже присоединилась к некоторым глобальным и региональным организациям и форумам, принимающим участие в управлении энергетикой, таким как Международный энергетический форум
1 Перевод выполнен н.с. Центра экономического моделирования энергетики и экологии РАНХиГС Т.А. Ланьшиной.
Материал поступил в редакцию в ноябре 2015 г.
(МЭФ), Совещание министров по вопросам чистой энергетики, а также Международное агентство по возобновляемой энергетике. При этом Китай остается аутсайдером нескольких значимых инициатив, включая Международное энергетическое агентство (МЭА), Организацию стран — экспортеров нефти (ОПЕК), а также Договор к Энергетической хартии (ДЭХ), хотя ему в разной степени удалось добиться сотрудничества с каждой из них.
Повышение причастности Китая к глобальному управлению в сфере энергетики получило в Китае мало внимания со стороны общественности и научного сообщества. Поскольку зависимость Китая от импорта нефти и газа с 1990-х годов возросла, в стране сформировался и начал внедряться геополитический подход к обеспечению безопасности поставок энергии. Китайская официальная позиция «активного участия в международном энергетическом сотрудничестве» на самом деле сводится к «двусторонней кооперации», и Китай предпочитает гарантировать свои энергопоставки из других стран через двустороннюю энергетическую кооперацию, акцентируя стратегию «выхода за границу»2 и разрабатывая зарубежные маршруты импорта нефти и газа. Стратегия «выхода за границу» особенно активно применялась в странах Африки, Ближнего Востока, Латинской Америки, а также в некоторых других странах. Были построены три стратегических сухопутных нефте- и газопровода3, которые транспортируют нефть и газ в Китай, также планируется строительство новых трубопроводов в качестве важного дополнения к морскому маршруту импорта нефти. В 2014 г. завершилась разработка «Экономического пояса шелкового пути» и «Морского шелкового пути XXI в.» (сокращенно инициатива «пояса и дороги»), и данные инициативы начали реализовываться в качестве национальной стратегии. Энергетические ресурсы являются важной компонентой данной стратегии, учитывая, что маршруты инициативы «Один пояс и одна дорога» частично совпадают с ключевыми маршрутами китайского импорта нефти и газа, а также то, что экономический пояс Шелкового пути соединяет Россию с некоторыми ключевыми поставщиками нефти и газа на Ближнем Востоке и в Центральной Азии. Создается впечатление, что ключевая часть инициативы «Один пояс и одна дорога» представляет собой более сильную версию двусторонней кооперации в сфере энергетической безопасности, которая усиленно продвигается в настоящее время.
Призывы к более активному участию Китая в глобальном управлении энергетикой стали слышны в то время, когда Китай стал более активным участником международного рынка нефти и газа в середине 2000-х годов. Некоторые исследователи [Оиап, Не, 2007; Хи, 2013; Уи, 2013] утверждали, что повышение участия в глобальном управлении в сфере энергетики может способствовать международному энергетическому сотрудничеству и стабилизации международных цен на энергию, что в конечном счете укрепит безопасность китайских энергопоставок. Это также могло способствовать получению Китаем полномочий по установлению правил в международных энергетических организациях.
В данной работе исследуется участие Китая в международном энергетическом сотрудничестве с момента, когда Китай стал чистым импортером нефти в 1993 г. Мы
2 Изначально — в 1990-е годы — это понятие относилось к поиску зарубежной нефти китайскими национальными нефтяными компаниями, в основном через приобретение иностранных активов и долей в капитале. С целью поощрения зарубежных инвестиций китайских предприятий данная стратегия «выхода за границу» была консолидирована и формализована в качестве национальной стратегии в десятом пятилетнем плане (2001—2005 гг.) в октябре 2000 г.
3 Северо-восточный (Китай — Россия), северо-западный (Центральная Азия) и юго-западный (Китай — Бирма) нефте- и газопроводы.
считаем, что Китай все еще придерживается подхода двусторонней и региональной кооперации, но при этом также делает успехи и в развитии более тесной кооперации с существующими крупнейшими институтами в сфере глобального управления энергетикой. Одна из причин, почему Китай проявляет интерес к данным институтам, заключается в том, что это согласуется с внутренним стремлением ограничить загрязнение воздуха и заставляет Китай ставить перед собой цели в сфере развития чистой энергетики и изменения климата. Китайские академические круги являются основными сторонниками более активного участия Китая в глобальном управлении энергетикой. На наш взгляд, поскольку «Группа двадцати» располагает важным институциональным механизмом координации действий крупных держав в сфере управления международными энергетическими рынками и в сфере изменения климата, данный форум может стать подходящей платформой для усиления роли Китая в глобальном управлении энергетикой благодаря растущему авторитету Китая в «Группе двадцати».
Работа имеет следующую структуру. В начале статьи представлено исследование новой концепции энергетической безопасности в сравнении с китайским традиционным геополитическим подходом к данной проблеме; наглядно продемонстрирована эволюция отношения Китая к глобальному управлению энергетикой, а также рост его активности в сфере управления изменением климата. В следующей части работы исследуется современное участие Китая в работе международных энергетических организаций, с акцентом на ограничения, с которыми столкнется Китай в сфере участия в глобальном управлении энергетикой. Учитывая, что глобальное энергетическое управление характеризуется фрагментарностью и дефицитом влиятельности, в последующих частях работы отмечено, что, возможно, следует преследовать более узкие цели, сосредоточенные на улучшении глобальной транспарентности и на развитии механизмов обмена информацией, а также на координации усилий в сфере управления чистой энергетикой и изменением климата, а не стремиться, например, к тому, чтобы институты глобального управления в сфере энергетики стали эффективно управлять глобальным рынком энергии уже в ближайшем будущем. «Группа двадцати» является подходящей платформой для достижения узких целей. В последней части статьи приводится анализ возможных выгод для Китая от участия в глобальном управлении энергетикой в рамках «Группы двадцати».
На пути к глобальному управлению:
новая концепция энергетической безопасности Китая
Традиционная концепция и практика обеспечения
энергетической безопасности Китая
В целом китайская концепция энергетической безопасности характеризуется избыточным вниманием к геополитическим и геостратегическим вопросам. Политика Китая в большей степени ориентируется на национальную безопасность, чем на международный энергетический рынок. Это включает в себя стремление Китая к максимально возможной независимости в сфере энергообеспечения; к строительству новых сухопутных маршрутов для транспортировки импортной нефти и импортного газа в обход перегруженных морских проливов, таких как Малаккский пролив. Стратегия «выхода за границу» была разработана и реализована с целью получения большего объема иностранных энергетических ресурсов. Она отражает веру в то, что нефть, добываемая китайскими компаниями за рубежом, является более надежным источником,
чем нефть, приобретаемая на международных рынках, и только таким образом Китай может обеспечить безопасность поставок энергии.
Судя по появившейся недавно новой стратегии «пояса и дороги», а также по тому, как Китай последовательно прилагает усилия, направленные на подписание новых двусторонних договоров о поставке энергии, и строит новые сухопутные маршруты поставок, китайские элиты и лидеры руководствуются чувством неуверенности в поставках энергии и чаще всего по-прежнему отдают выбор политике контроля над добычей энергоресурсов и транспортными путями. Стратегический план действий в сфере развития энергетики (2014—2020), вышедший в ноябре 2014 г., подтверждает верность этого вывода [Xinhua, 2014]. В отношении международного сотрудничества план действий сосредоточен на среднесрочных целях в сфере энергетики, среди которых приоритетны инвестиции и торговля, а также строительство морских и сухопутных маршрутов для транспортировки энергии в Китай и управление ими. Помимо этого, в документе отмечается необходимость расширения каналов импорта энергии, в особенности «пояса и дороги», экономического коридора Бангладеш — Китай — Индия — Бирма, а также экономического коридора Китай — Пакистан. Документ также поощряет применение предприятиями стратегии «выхода за границу» и продвигает формирование региональных энергетических рынков. Что касается глобального управления в сфере энергетики, в документе упоминается, что Китай должен проявлять активность и «продвигать свободный, открытый, конкурентный, глобальный энергетический рынок, на котором наблюдается порядок и эффективный надзор» [State Council, 2014]. Конкретных и значимых предложений по данным аспектам пока не поступало.
Исходя из стратегии, рост значения Китая в качестве потребителя и импортера энергии представляет угрозу существующей системе глобального управления энергетикой по ряду причин. Стремление Китая обеспечивать свои потребности в энергии за счет подписания договоров о производстве и поставке энергии на двусторонней дипломатической основе очевидно нарушает принципы свободной торговли и общепринятые правила осуществления инвестиций [Goldthau, Witte, 2009]. Уникальная инвестиционная активность национальных нефтяных компаний Китая в области приобретения ресурсов вызывает подозрения и даже недоверие, поскольку для нее характерно предложение более высоких цен в сравнении с рынком, а также сопутствующие обещания осуществления масштабных социальных и экономических инвестиций. В решениях нефтяных компаний часто просматриваются тесные связи с китайской коммунистической партией, а их инвестиции приносят больше пользы китайской стратегической политике, чем ресурсной политике. Китайская стратегия энергетической безопасности рассматривается лишь как необходимый компонент более широкой национальной геополитической стратегии.
Более того, геополитическая энергетическая стратегия предполагает огромные экономические и политические риски. Диверсификация иностранных поставок топлива всегда является обоснованным и разумным решением. Однако при этом не следует уходить и в другую крайность: чтобы избежать перегруженных морских проливов, таких как Малаккский пролив, Китай во что бы то ни стало выбирает строительство новых сложных транспортных маршрутов импорта нефти и газа, полностью игнорируя экономические издержки. Политическая модель осуществления инвестиций, ориентированная на стратегию, вкупе с ухудшением инвестиционного климата в странах, через которые пролегают маршруты, обуславливают то, что стратегия «пояса и дороги» может быть сопряжена с огромными экономическими рисками и способна принести Китаю огромные экономические убытки. Таким образом, инвестиции в энергетическую ин-
фраструктуру в рамках стратегии, возможно, не помогут Китаю укрепить безопасность поставок энергии.
На практике, тем не менее, имеют значение правила рынка, и китайские национальные нефтяные компании следовали им для участия на международных энергетических рынках, а не «изолировали» собственную нефть4, которую они производили. Наоборот, они продавали собственную нефть на международных рынках для получения прибыли в качестве компенсации издержек транспортировки или разницы между ценами на глобальном и китайском рынках. В 2012 г. Национальное управление энергетики Китая [Wang, 2012] впервые объявило, что более 90% собственного производства за рубежом было продано на местах, и это способствовало стабильности на глобальном рынке нефти. На самом деле энергетическая безопасность Китая сильно зависит от международных рынков нефти, а не от стратегии «выхода за границу» и не от так называемых стратегических нефтепроводов и сухопутных маршрутов транспортировки. В настоящее время Китай все еще придерживается своей геополитической стратегии. В соответствии с двусторонними договорами сотрудничества Китай строит трубопроводы, автомобильные и железные дороги и порты для получения доступа к нефти и газу в богатых энергетическими ресурсами странах. С точки зрения безопасности поставок энергии инициатива «пояса и дороги» дополняет версию 2.0 современной геополитической стратегии обеспечения безопасности поставок энергии.
Новая концепция энергетической безопасности
Новая концепция энергетической безопасности Китая развивается с 2006 г., на фоне преобладания традиционного геополитического подхода. В целом она предлагает участие в глобальном управлении энергетикой.
Президент Китая Ху Цзиньтао изложил новую концепцию энергетической безопасности на саммите «Группы восьми» в июле 2006 г., который проходил в Констан-тиновском дворце в Санкт-Петербурге [Xinhua News, 2006]. Ху Цзиньтао призвал к укреплению международного сотрудничества с целью увеличения поставок нефти и газа, отметив необходимость в диалоге и сотрудничестве между странами, которые экспортируют энергию, и странами, которые ее потребляют. Он отметил необходимость совместных усилий для обеспечения стабильности в регионах добычи нефти и обеспечения безопасности международных маршрутов поставок энергии, а также призвал к снижению политизации энергетической безопасности. Ху Цзиньтао также обратил внимание на важность проведения НИОКР в сфере энергетических технологий.
Следует отметить, что новая концепция энергетической безопасности Ху Цзинь-тао противоречила его высказываниям по Малаккской дилемме, сделанным за три года до этого5, и его речь стала первым случаем признания китайскими лидерами возможности решения энергетических проблем за счет международного сотрудничества. Тем не менее это не предвещает быстрых изменений в политике, и Китай по-прежнему предпочитает не возлагать больших надежд на другие страны в сфере обеспечения безопасности морских маршрутов импорта энергии. Предложение Ху Цзиньтао по новой энергетической концепции было скорее похоже на пропаганду для внутренних целей,
4 Доля нефти, которую компания-концессионер имеет право оставить в своем распоряжении.
5 На главной экономической конференции, которая прошла в конце 2003 г., президент Ху Цзиньтао выразил обеспокоенность в отношении безопасности китайского импорта нефти, т.е. в отношении Малаккской дилеммы [Shi, 2004], или угрозы приостановки китайского импорта нефти в узком Малаккском проливе, что представляет собой традиционное представление о рисках Китая в сфере энергетической безопасности.
и за ним не последовало каких-либо конкретных мер. Однако оно ознаменовало начало развития в Китае новой концепции энергетической безопасности.
В июле 2011 г. на конференции Боаоского азиатского форума по энергетике, ресурсам и устойчивому развитию, которая состоялась в Перте (Западная Австралия), бывший вице-премьер Цзэн Пэйянь, председатель Китайского центра международного экономического обмена, предложил создать глобальный механизм стабилизации рынков энергоресурсов в рамках «Группы двадцати».
В соответствии с принципом обоюдной выгоды, утвержденным в апреле 2012 г. на пятом Всемирном саммите по проблемам энергетики будущего в Абу-Даби, премьер-министр Вэнь Цзябао высказался за создание глобального механизма управления энергетическим рынком, состоящим из крупнейших производителей и потребителей энергии «Группы двадцати». В таких условиях Китай надеется, что могут быть созданы справедливые, обоснованные и обязательные к применению международные правила, и посредством консультаций и диалога возможно формирование механизмов раннего предупреждения, координации цен, финансового надзора и схем действий в чрезвычайных ситуациях.
Это стало первым конкретным предложением по вопросам глобального управления энергетикой со стороны высшего руководства Китая, занявшего четкую позицию по созданию механизма глобального управления энергетическим рынком в рамках «Группы двадцати». Это свидетельствовало о желании Китая участвовать в глобальном экономическом управлении, упомянутом на пятом пленуме Коммунистической партии Китая 17-го созыва.
Начиная с 2007 г. все больше исследователей подвергали сомнению традиционную концепцию энергетической безопасности. Чжао Хунту [Zhao, 2007] и Чжан Чжунсян [Zhang, 2012] утверждали, что реальные риски Малаккского пролива и других маршрутов транспортировки энергии в основном исходят от пиратов, террористической активности и от аварий в мирное время, а не от нефтяной блокады под предводительством Америки, которая очень маловероятна как с политической, так и с технологической точки зрения. В 2013 г. Чжа Даоцзюн, эксперт в сфере энергетики Пекинского университета, и Хэ Фань из Института мировой экономки и политики Китайской академии социальных наук вновь высказали мнение о том, что Малаккская дилемма является надуманной [Lian, 2013].
В то же время исследователи традиционной концепции энергетической безопасности также стали приходить к выводу, что Китаю следует участвовать в кооперации в сфере глобальной энергетической безопасности и диверсифицировать источники поставок [Yang, 2009]. В 2013 г. У Лэй призвал политиков закончить дебаты о целесообразности участия Китая в работе Международного энергетического агентства, а также в глобальном управлении энергетикой. Вместо этого он предложил заняться реализацией этого участия [Wu, 2013].
После речи премьер-министра Вэнь Цзябао в 2012 г., исследователи Государственного совета и Национальной комиссии по развитию и реформам КНР опубликовали свои предложения по вопросам участия Китая в механизме глобального управления энергетикой, в особенности в рамках «Группы двадцати». Исследовательская команда из Отдела исследований Государственного совета Китая опубликовала доклад «Формирование институтов глобального управления в сфере энергетических ресурсов» под эгидой «Группы двадцати» [Fan et al., 2012]. Согласно докладу, структура управления «Группы двадцати» и ее статус ведущего институционального элемента в глобальном управлении создают экономические выгоды и подходят для выстраивания глобального управления рынком энергетических ресурсов.
В феврале 2014 г. Институт исследований в сфере энергетики Национальной комиссии по развитию и реформам КНР и Институт изменения климата им. Грэнтама Имперского колледжа Лондона выпустили проект научного доклада на тему «Реформа глобального управления в энергетике и участие Китая». В докладе предлагалось усилить роль «Группы двадцати» в реформе управления в сфере энергетики, возможно, через создание новой рабочей группы, а также укрепить роль «Группы двадцати» как важной и репрезентативной дискуссионной платформы в сфере энергетики для лидеров соответствующих стран. В документе также содержится ряд рекомендаций в отношении того, как Китай может увеличить свой потенциал участия в глобальном управлении энергетикой и реализовать энергетическую политику, предполагающую более существенное международное взаимодействие. Больших усилий требует объяснение китайской энергетической политики международному сообществу, чтобы международное сообщество могло ее полностью понять [Energy Research Institute, 2014]. Исследовательская команда Национальной комиссии по развитию и реформам КНР состоит из бывших высокопоставленных должностных лиц и исследователей, которые находились внутри системы. Авторы доклада прослеживают положительные тенденции в китайской политике с точки зрения участия в глобальном управлении энергетикой.
Трансформация концепции энергетической безопасности Китая предполагает существенное участие Китая в глобальном управлении энергетикой. Два ключевых события в ходе этой трансформации, а именно представление новой концепции энергетической безопасности президентом Ху Цзиньтао в 2006 г. и предложение премьер-министра Вэнь Цзябао по созданию механизма глобального управления энергетическим рынком в 2012 г., имели место при участии Китая в работе соответственно «Группы восьми» и «Группы двадцати». И это не было случайностью. Более глубокое вовлечение Китая в работу этих форумов демонстрирует растущее положительное отношение Китая к участию в глобальном управлении.
Действия Китая в сфере чистой энергетики и изменения климата
Все более активные усилия Китая в сфере чистой энергетики и изменения климата совпали по времени с появлением и развитием новой энергетической концепции страны. Эти два события являются частью постепенной экономической трансформации Китая, которая началась приблизительно в середине 2000-х годов. Длительный период высоких темпов экономического роста, сопровождавшийся большими объемами потребления и низкой эффективностью использования ископаемого топлива, в особенности большими объемами потребления угля, стал причиной все более громких требований принятия Китаем мер по защите окружающей среды и противодействию изменению климата как на национальном, так и на международном уровне. После того как Китай стал глобальным лидером по выбросам парниковых газов в 2006 г., давление усилилось. Это заставило его принимать более гибкие и прагматичные решения по вопросам, касающимся изменения климата. Китай продемонстрировал прогресс по некоторым важнейшим направлениям [Zhang, 2007], а также уверенность в перспективах развития чистой и возобновляемой энергетики, которая стала одной из важнейших и наиболее многообещающих составляющих устойчивого экономического развития Китая в XXI в.
В первом национальном плане по изменению климата в 2007 г. Китай сделал изменение климата, по сути, проблемой развития [NDRC, 2007]. Его попытки ограничения изменения климата включают меры, направленные на поддержание устойчивого роста
и решение особо острых проблем окружающей среды через снижение выбросов углекислого газа, а также стимулирование развития чистой и возобновляемой энергетики. В результате Китай активно развивается как сверхдержава чистой энергетики, ему уже удалось добиться прогресса в сфере гидроэнергетики, а также ветровой и солнечной энергетики.
Совместное заявление США и Китая по изменению климата, сделанное на встрече АТЭС в ноябре 2014 г., дает положительный сигнал в части решения проблем изменения климата [White House, 2014]. Заявление с большой вероятностью побудило остальные страны принимать более активные меры. Наблюдаемая в настоящее время корректировка китайской политики в сфере энергетики с акцентом на поддержку развития возобновляемых источников энергии может гарантировать реализацию намеченной в совместном заявлении цели. Принятие так называемой концепции «новой нормальности», новой модели роста, в которой особое внимание уделяется экономической модернизации и инновациям, демонстрирует, что китайские лидеры в значительной степени смирились со сравнительно медленным экономическим ростом. Защита окружающей среды и развитие возобновляемой энергетики рассматриваются как важные компоненты экономических преобразований и улучшений. Это объясняет то, почему акцент Китая смещается в сторону низкоуглеродной экономики. Проводя такую политику, Китай имеет шансы обеспечить устойчивое экономическое развитие и легитимность партийного государства. Масштабы загрязнения воздуха, о которых свидетельствует постоянный смог в большинстве районов Китая, а также растущее недовольство этой ситуацией, в последние годы заставили китайских лидеров постепенно повысить приоритетность экологических целей. Ответ Си Цзиньпина на так называемое «небо цвета АТЭС»6 на встрече АТЭС в Пекине в ноябре 2014 г. продемонстрировал, что лидер Китая поддерживает меры, направленные на защиту окружающей среды.
Участие Китая в глобальном управлении энергетикой
Разумным ответом на вызовы в сфере энергетической безопасности, которые предполагает геополитический подход Китая, может стать присоединение к имеющимся в настоящее время организациям в сфере управления энергетикой. Китай уже продемонстрировал свое желание и готовность присоединиться к ним. В настоящее время Китай развивает сотрудничество почти со всеми ведущими глобальными и региональными институтами управления в сфере энергетики, однако он не ведет эффективного и значимого сотрудничества с глобальными организациями. Так, Китай ведет общее взаимодействие с МЭА, ОПЕК и ДЭХ, тремя международными энергетическими организациями, в основе деятельности которых лежат международные договоры, и осуществляет глубокую и значимую кооперацию лишь с некоторыми региональными институтами или специализированными организациями, такими как АТЭС, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и Совещание министров по вопросам чистой энергетики. Эти региональные организации играют незначительную роль в глобальном управлении энергетикой.
6 «Небо цвета АТЭС» — саркастическая фраза, характеризующая что-то прекрасное, но недолговечное. Голубое небо можно увидеть в Китае достаточно редко, в особенности в Пекине, ввиду частого и интенсивного смога. Перед саммитом АТЭС, который состоялся в Пекине в ноябре 2014 г., правительство Китая приняло крайне жесткие меры контроля загрязнений, чтобы иностранные гости саммита могли увидеть голубое небо над Пекином.
Ограниченное участие Китая в глобальном управлении энергетикой объясняется следующими причинами. Во-первых, Китай делает акцент на обеспечении безопасности поставок энергии через реализацию геополитической стратегии и уделяет меньше внимания участию в глобальном управлении энергетикой. Во-вторых, сама система глобального управления энергетикой имеет некоторые существенные недостатки, такие как фрагментарность и дефицит механизмов внедрения [Lesage, 2011; Florini, 2011; Leal-Arcas, Filis, 2013; Baccini et al., 2013], а также ограничения, например, сосредоточенность на обеспечении безопасности и политизация энергетического сектора отдельных стран и, как следствие, приверженность национальной экономической политике в энергетике [Mares, 2010; Wilson, 2015]. Все это делает механизм глобального управления энергетикой менее влиятельным и респектабельным. Китай все еще сомневается в том, может ли глобальное управление энергетикой работать эффективно и приносить выгоду как самому Китаю, так и другим странам. В-третьих, китайские группы, имеющие интересы в нефтегазовом секторе, будут сдерживать дальнейшее участие Китая в глобальном управлении энергетикой, что свидетельствует о необходимости большей прозрачности во внутреннем управлении энергетикой Китая. В свою очередь, это затруднит получение выгод указанными группами.
поиск узких целей в сфере глобального управления энергетикой
Фрагментарная, недостаточно влиятельная и респектабельная система управления глобальной энергетикой сталкивается с существенными трудностями. Тем не менее на международном рынке нефти и газа имеют значение рыночные силы и правила, они представляют собой фундамент глобального управления энергетикой, и факторы, связанные только с геополитикой и торговлей, не могут объяснить колебания на глобальном рынке нефти [Goldthau, Witte, 2009]. Кроме того, отдельные страны предъявляют спрос на эффективное управление энергетикой. Информация, которую способны предоставить межправительственные организации, обычно является дефицитной и крайне ценной на энергетических рынках [Harks, 2010], и это говорит в пользу присоединения государств к межправительственным организациям. Для гарантирования энергетической безопасности и сокращения издержек большинству стран следует присоединиться к непрерывным цепочкам поставок с дублированием каналов [Nicolas, 2009]. Все это характеризует внутренние основы и потенциал развития системы глобального управления энергетикой. Принимая во внимание как ее проблемы, так и возможности, вероятно, целесообразен поиск более узких целей для координации различных режимов в сфере глобального управления энергетикой, а не институтов принуждения.
Во-первых, важнейшей характеристикой «узких целей» является их достижимость. Следует стремиться не к тому, чтобы некий авторитетный, общепризнанный международный институт обеспечивал коллективную безопасность в сфере энергетики для всех стран мира, а к тому, чтобы международный режим эффективно координировал политику разных стран, гарантировал стабильные поставки энергии, доступ к энергии, в особенности к поставкам нефти и газа, а также обеспечивал устойчивое экологическое развитие. В общем координация должна включать базовые элементы управления энергетикой: меры корректировки провалов рынка, снижения транзакционных издержек через продвижение прозрачности и обмен информацией, механизмы противостояния внешним шокам, установление правил и стандартов для рыночного обмена, а также продвижение новых многонациональных инфраструктурных инвестиций для усиле-
ния взаимодействия и безопасности. Ключевым вопросом является то, как следует координировать энергетическую политику отдельных стран, т.е. взаимодействие между глобальным и национальным управлением в сфере энергетики. Также важна координация основных институтов, участвующих в глобальном управлении, например, МЭА, МЭФ, ОПЕК, «Группы семи» и «Группы двадцати».
В действительности эффективная координация в большинстве случаев все еще остается трудной задачей. В то время как эффективная координация по различным направлениям и среди различных институтов должна быть конечной целью, базовыми и достижимыми в ближайшем будущем целями могут стать продвижение прозрачного международного рынка, механизмы обмена данными в сфере энергетики между правительствами и межправительственными организациями, а также между производителями и потребителями. Целью механизма координации является снижение неопределенности и транзакционных издержек на международном энергетическом рынке. Что касается механизма исполнения, то глобальное управление энергетикой должно выстраиваться на «мягких» нормах, включая политический консенсус среди лидеров государств, а также на добровольных обязательствах, на воздействии со стороны других стран и на инициативном внедрении.
Во-вторых, следует сделать акцент на изменении климата и управлении чистой энергетикой. Потребность в хорошем управлении изменением климата, защитой окружающей среды и возобновляемой энергетикой даст дополнительный импульс развитию глобального управления энергетикой, хотя в то же время эта потребность принесет дополнительные трудности. Изменение климата вызывает беспокойство как со стороны производителей, так и со стороны потребителей и уже является важнейшим вопросом глобального управления энергетикой. Меньшая озабоченность вопросами безопасности и сравнительно более слабый экономический национализм в сфере изменения климата и защиты окружающей среды снижают негативное воздействие нового появления национальных государств в качестве игроков в управлении глобальным изменением климата.
В отличие от фрагментарного глобального управления на нефтяном и газовом рынках, в сфере изменения климата наблюдается универсальное, основанное на международных договорах управление. РКИК ООН, насчитывающая 196 членов, охватывает практически весь мир, а ее Киотский протокол был ратифицирован 192 членами7. РКИК продвигает глобальное управление изменением климата через переговоры, и после Киотского протокола удалось добиться существенных результатов. Ключевой вопрос, который остается нерешенным в рассматриваемой сфере, заключается в том, какого рода международные институты глобального управления необходимы для эффективного достижения целей и внедрения новых механизмов, согласованных в РКИК ООН. Другими словами, требуется разработка способов содействия реализации низкоуглеродной политики. Несмотря на некоторые неудачи, включая отказ России, Японии, Канады и Новой Зеландии от принятия на себя обязательств на втором этапе Ки-отского протокола на Конференции ООН по изменению климата, состоявшейся в Дохе в ноябре 2012 г., РКИК ООН остается разработчиком правил переговоров по изменению климата. Важно отметить, что совместное заявление США и Китая по изменению климата, сделанное в ноябре 2014 г., содержало инициативу дальнейшего поиска механизмов внедрения целей деуглеродизации.
Возобновляемая и чистая энергетика способна внести существенный вклад и в дальнейшем даже стать крайней мерой в решении проблем изменения климата. В то
7 About UNFCCC. Режим доступа: http://newsroom.unfccc.int/about/ (дата обращения: 01.02.2016).
же время возобновляемая энергетика является перспективной отраслью, способной сыграть решающую роль в оживлении и развитии экономики. Что касается глобального управления в сфере возобновляемой энергетики, основной акцент должен быть сделан на механизме продвижения развития, а также трансфера новых технологий чистой и возобновляемой энергетики. В основе данного механизма должна лежать защита интеллектуальной собственности. Для этого могут быть использованы некоторые существующие соглашения: в переговоры по соглашению ВТО об экологических товарах, которые были начаты в июле 2014 г., возможно включение трансфера технологий чистой и возобновляемой энергетики. В этом случае новые технологии в сфере энергетики могут использоваться и для обеспечения энергетической безопасности, и для замедления изменения климата.
«Группа двадцати» и узкие цели в глобальном управлении энергетикой
Усиление роли «Группы двадцати» в глобальном экономическом управлении после глобального финансового кризиса 2008 г. расширяет возможности системы глобального управления энергетикой. Поскольку «Группа двадцати» является глобальным элитным форумом и мостом между державами, она часто рассматривается в качестве подходящей платформы для координации действий лидирующих государств [Dubash, Florini, 2011]. В настоящее время «Группа двадцати» представляет собой внушающий доверие форум, на котором могут выбираться широкие направления глобального управления в сфере энергетики, что делает его важной площадкой [Ibid.]. То, почему «Группа двадцати» может играть все более существенную роль в глобальном управлении энергетикой, объясняется тремя следующими характеристиками этого механизма.
Во-первых, «Группа двадцати» обеспечивает консенсус по ключевым политическим вопросам через публичные декларации. Форум представлен ключевыми развитыми и развивающимися экономиками, на которые приходится 85% глобального ВВП.
Во-вторых, гибкое институциональное устройство «Группы двадцати» может стать еще одним преимуществом для создания эффективного глобального управления энергетикой в рамках данного форума. Гибкие институциональные связи между МВФ, Всемирным банком и «Группой двадцати» стали эффективной моделью работы с последствиями глобального финансового кризиса, что представляет собой хороший образец для дальнейшей институциональной кооперации в сфере глобального управления энергетикой. Институциональная кооперация или взаимодействие между существующими основными организациями глобального управления энергетикой, такими как МЭА, МЭФ и «Группа двадцати», может стать легким путем к новой модели глобального управления энергетикой. Учитывая имеющуюся успешную модель кооперации между МЭА и «Группой семи», а также тот факт, что «Группа семи» уступает место «Группе двадцати», представляется, что МЭА может продолжить достаточно необычное непосредственное участие в выполнении задач, «поставленных» «Группой двадцати» [Florini, 2011].
В-третьих, члены «Группы двадцати» являются наиболее важными игроками на мировом энергетическом рынке, включающими Китай, Индию, США — крупнейших потребителей энергии, Саудовскую Аравию и Россию — крупнейших производителей энергии, а также других членов «Группы семи», большинство из которых представляют собой крупных потребителей энергии.
«Группа двадцати» стала одним из важнейших форумов в сфере глобального управления, и это заложило хорошую основу для усиления роли данного форума в гло-
бальном управлении энергетикой. В последнее время активно развивается кооперация между «Группой двадцати» и важнейшими организациями глобального управления энергетикой. МЭА начало оказывать значительную поддержку после саммита в Питт-сбурге в 2009 г. Начиная с 2011 г. стала приоритетной кооперация с целью снижения волатильности цен на международных рынках нефти, газа и угля. В июле 2011 г. МЭА, вместе с МЭФ и ОПЕК, приняло участие в проекте «Группы двадцати», направленном на снижение волатильности на рынках нефти, а в октябре 2011 г. агентство приняло участие в подготовке доклада, в котором рассматривались проблемы волатильности на рынках газа и угля. В июле 2014 г. состоялось официальное открытие единой базы данных газовой отрасли (JODI-Gas).
«Группа двадцати» потенциально может осуществлять руководство реализацией энергетической политики на самом высоком уровне, а также осуществлять руководство в других сферах [Hirst, 2012]. Некоторые исследователи очень оптимистично настроены в отношении роли, которую «Группа двадцати» способна сыграть в глобальном управлении энергетикой. По их мнению, «Группа двадцати» может стать лидером в формировании современной гармоничной стратегии устойчивого развития энергетики будущего, которая принесет выгоду всем [Lesage, 2011]. «Группе двадцати» удалось добиться двух важных результатов в сфере глобального управления энергетикой. Во-первых, она предприняла меры по ограничению избыточной волатильности цен на нефть и повышению прозрачности на рынках нефти и газа. Ключевым элементом этих мер стал прогресс в Совместной инициативе в области данных о нефти (JODI). Другим важным проектом считается постепенный отказ от субсидирования ископаемого топлива, использование которого в настоящее время способствует глобальному потеплению и обходится развивающимся странам в миллиарды долларов в год [Ibid.].
Тем не менее прогресс по сравнению с 2011 г. является недостаточно существенным. В настоящее время прозрачная система статистики нефтегазового рынка, представленная Совместной инициативой в области данных о нефти (JODI), поддерживается имеющими к ней отношение странами через платформу «Группы двадцати». Очевидно, что политическая поддержка членов «Группы двадцати» чрезвычайно важна для повышения надежности и актуальности данных JODI, а также для дальнейшего успеха этой инициативы. Помимо этого, важна и финансовая поддержка проведения семинаров JODI со стороны членов «Группы двадцати». Все это является важной частью развития потенциала JODI. Детальный (включающий данные по нефти, газу и углю) и авторитетный механизм обмена данными JODI имеет важнейшее значение для эффективного управления энергетикой. Он должен являться одной из реальных и достижимых целей в сфере глобального управления энергетикой в ближайшей перспективе.
Цель постепенного отказа от неэффективного субсидирования ископаемого топлива была согласована на саммите в Питтсбурге в 2009 г. Однако ее реализация идет очень медленно. Четкие сроки реализации этой цели и поэтапный план отсутствуют, хотя призывы к ликвидации неэффективного субсидирования ископаемого топлива звучали практически на каждом саммите. Медленный прогресс даже использовался как свидетельство провала «Группы двадцати» и как аргумент против вовлечения «Группы двадцати» в глобальное управление энергетикой. На саммите в Лос-Кабосе в 2012 г. перед министрами финансов была поставлена задача организовать добровольный процесс коллегиальной экспертизы для членов «Группы двадцати». Обычно этот процесс сводится к проведению странами обоюдной экспертизы, и это затрудняло его
реализацию, поскольку у членов «Группы двадцати» возникали различные сложности, что требовало больших затрат времени. США и Китай, две крупнейшие страны, применяющие большое число механизмов субсидирования ископаемого топлива, в своем совместном заявлении по изменению климата, сделанном в ноябре 2014 г., договорились провести совместную экспертную проверку неэффективного субсидирования ископаемого топлива. Ожидалось, что эта договоренность должна ускорить процесс, и если США и Китай завершат первый раунд добровольного процесса коллегиальной экспертизы, то второй раунд с вовлечением других стран «Группы двадцати» начнется уже в середине 2015 г. [G20, 2014].
Совещания министров по вопросам чистой энергетики, многосторонняя инициатива США, которая стала результатом Копенгагенской конференции по климату, прошедшей в 2009 г., является еще одним достижением «Группы двадцати» в сфере глобального управления энергетикой. Доклады об этих совещаниях стали готовиться еще с саммита «Группы двадцати» в Каннах. Декларация лидеров «Группы двадцати» в Санкт-Петербурге в 2013 г. отразила призыв к многостороннему сотрудничеству в сфере создания глобального режима ответственности за ядерный ущерб, содержавшийся в плане действий в сфере ядерной безопасности Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), который был разработан через год после фукусимской катастрофы в 2011 г.
Реализуемые в данный момент инициативы в сфере энергетики и тесное вовлечение в этот процесс стран «Группы двадцати» имеют большое значение для преодоления недостатков и пробелов в глобальном управлении энергетикой, хотя прогресс, в том числе в создании механизма JODI и в отказе от субсидирования ископаемого топлива, идет медленно. Одна из основных причин медленного прогресса заключается в сомнениях, касающихся самой природы «Группы двадцати», которая не осуществляет действия на фрагментарном поле управления энергетикой как настоящий профильный комитет. Как отмечалось ранее, энергетике придается чрезвычайно высокое стратегическое значение. Правительства неохотно взаимодействуют с официальными многосторонними организациями, стремящимися к большей координации и формированию неформальных групп стран. Добровольный процесс при этом, как правило, встречает меньшее сопротивления. Кроме того, проблемы энергетики все еще не входят в число важнейших приоритетов в повестке дня «Группы двадцати», поэтому цели управления в сфере энергетики реализуются с меньшей политической волей.
Одни исследователи [Lesage, 2011] предлагали создать в «Группе двадцати» целевую рабочую группу по энергетике для выработки общих предложений по вопросам глобального управления с целью повышения согласованности политики и создания политических стимулов в интересах стран, несущих ответственность за глобальные энергетические проблемы. Другие представители академического сообщества предлагали создать постоянно действующую, но гибкую сеть официальных представителей «Группы двадцати» и многосторонних институтов, подобных Совету по финансовой стабильности [Victor, Yueh, 2010; Lesage, 2011]. Однако ограничения, характерные для участия «Группы двадцати» в глобальном управлении энергетикой, не позволяют рассматривать эти предложения всерьез. Необходим новый импульс; возможно, хорошие результаты способно дать более активное вовлечение Китая в глобальное управление энергетикой.
Участие Китая в глобальном управлении в рамках «Группы двадцати»
Более активное участие в глобальном управлении в рамках «Группы двадцати» способно принести Китаю существенные выгоды с низкими экономическими и политическими издержками. За счет участия в саммитах «Группы двадцати» Китай занял важное место в глобальном управлении экономикой и стал важнейшей экономической силой данного форума. В последнее время Китай осознавал значение «Группы двадцати», в особенности ее важности как платформы для продвижения эффективного управления на глобальном энергетическом рынке.
В первую очередь «Группа двадцати» предлагает альтернативы в обеспечении энергетической безопасности Китая. Рост влияния «Группы двадцати» и достижения глобального управления в экономике, финансах, развитии и энергетике демонстрирует то, что новая концепция коллективной ответственности в обеспечении энергетической безопасности представляет собой новую возможность для Китая с точки зрения обеспечения безопасности собственных поставок энергии. В сравнении с геополитической стратегией, она практически не предполагает экономических издержек и не связана с политическими рисками. От Китая требуется смена концепции среди элит и высших политических кругов, а также более существенное вовлечение человеческого капитала и ведомств. Потенциальные выгоды новой концепции могут быть более существенными, чем выгоды геополитического подхода.
Во-вторых, участие в глобальном управлении в сфере энергетики в рамках «Группы двадцати» является хорошим решением для того, чтобы развеять сомнения западных стран относительно мотивации Китая в сфере глобальной энергетики, а также для улучшения имиджа Китая на международной арене и, как следствие, улучшения его отношений с западными странами на международном энергетическом рынке. Учитывая огромные объемы импорта нефти и газа Китая и его статус аутсайдера в основных международных энергетических организациях, Китай является наиболее слабым звеном современного управления глобальным энергетическим рынком. Более активное вовлечение Китая и его инициативы в сфере энергетического управления в рамках «Группы двадцати» станут сигналом для других авторитетных игроков, что Китай может быть конструктивным участником глобального энергетического управления.
В-третьих, Китай должен использовать преимущества принимающей стороны саммита «Группы двадцати», что даст ему возможность сделать управление в сфере энергетики одним из главных приоритетов повестки дня, а также провести переговоры о возможностях своего вхождения в МЭА. Среди всех организаций, участвующих в глобальном энергетическом управлении, МЭА в дальнейшем имеет наибольший потенциал стать «единственной». Флорини [Florini, 2011] считает, что несмотря на ограниченное членство, МЭА находится в центре многих важнейших событий глобального энергетического управления. В настоящее время, будучи партнером МЭА без членства в этой организации, Китай ведет сотрудничество с МЭА по многим аспектам. Между Министерством науки и технологий Китая и МЭА налажен хороший контакт в сфере политических исследований. Китай располагает договором о сотрудничестве с сетью МЭА, состоящей из 40 договоров о международной технологической кооперации. На Китай распространяется действие 19 (по состоянию на 2013 г.) «рабочих соглашений» МЭА в сфере технологического сотрудничества; Китай — регулярный участник Комитета по технологиям МЭА. Учитывая интерес МЭА, проявленный к присоединению
Китая к данной организации8, если Китай продемонстрирует намерение присоединиться, отсутствие членства в ОЭСР не станет основным препятствием. Для Китая вступление в МЭА предполагает существенные изменения в концепции энергетической безопасности, а также внедрение либеральных принципов ее обеспечения. Это потребует твердого намерения двигаться по этому пути.
В-четвертых, существенное участие в глобальном управлении энергетикой будет способствовать получению Китаем возможностей вовлечения в процесс установления цен на международных рынках нефти и газа. Результаты Китая можно улучшить несколькими способами. Во-первых, сюда относится координация стратегических нефтяных запасов. Во-вторых, необходимо присоединиться к основным механизмам управления в сфере энергетики. В-третьих, нужно модернизировать Шанхайский центр международной торговли энергией и сделать его Шанхайским центром фьючерсной торговли сырой нефтью с целью участия в международной торговле нефтью. В этой части удалось добиться некоторого прогресса. Комиссия по ценным бумагам Китая одобрила фьючерсную торговлю сырой нефтью на Шанхайской фьючерсной бирже в декабре 2014 г. Достижение перечисленных целей ускорится, если Китай станет преследовать их в рамках «Группы двадцати». В 2014 г. на саммите в Брисбене Китай согласился опубликовать данные по запасам нефти, и ему уже удалось достигнуть договоренности с США по совместной экспертной оценке неэффективного субсидирования ископаемого топлива в рамках «Группы двадцати». Эти шаги имеют важное значение с точки зрения участия Китая в управлении энергетикой в «Группе двадцати». Дальнейшее вовлечение Китая в глобальный механизм Совместной инициативы в области данных о нефти будет полезным для создания Шанхайского центра фьючерсной торговли сырой нефтью на принципах прозрачности и эффективного надзора.
В-пятых, для Китая и США существенную роль в достижении целей играют инновации в энергетических технологиях, в особенности в сфере чистой энергетики. Кооперация и трансфер энергетических технологий имеют большое значение в продвижении общих целей в сфере противодействия изменению климата. «Группа двадцати» является подходящей платформой для стимулирования сотрудничества в данной области. Совещания министров по вопросам чистой энергетики, Международное агентство по возобновляемой энергетике и Международное партнерство по сотрудничеству в области энергоэффективности сосредоточены на развитии чистой, возобновляемой энергии и энергоэффективности. Эти организации занимаются установлением тесных рабочих отношений с «Группой двадцати» в рамках Плана действий в сфере энергоэффективности «Группы двадцати».
Саммит «Группы двадцати» воспринимается политическими сообществами в качестве идеальной платформы для участия в глобальном управлении. Для того чтобы создать и укрепить политическое поле для международного сотрудничества в сфере энергетики, Китаю необходимо играть лидирующую роль в «Группе двадцати». Активное вовлечение Китая в управление энергетикой в рамках «Группы двадцати» ограничивается тем, что управление энергетикой не является важнейшим приоритетом повестки дня форума, и Китай не имеет членства во влиятельнейших международных энергетических организациях. Тем не менее, поскольку США не желают и не имеют возможности предпринять действия ввиду внутренних сложностей, и саммит 2016 г. будет проходить в Китае, ожидается, что именно Китай сыграет важнейшую роль
8 Нобуо Танака, бывший директор МЭА, однажды сказал, что если бы Китай продемонстрировал сильное желание присоединиться, то МЭА могло бы изменить правила членства, которые препятствуют вступлению Китая в организацию [Wang, Wei, 2013].
в определении приоритетов «Группы двадцати» и ему удастся продвинуть свои цели в сфере энергетики.
Выводы
В настоящее время Китай делает акцент на традиционном, основанном на геополитике подходе в ущерб участию в глобальном управлении энергетикой с целью обеспечения безопасности поставок энергии. Недавно предложенная национальная стратегия «пояса и дороги» в основном по-прежнему сосредоточена на региональных и двусторонних механизмах укрепления энергетической безопасности Китая, но все же содержит элементы, которые могут повысить участие страны в глобальном управлении. Ключевой вопрос заключается в том, сможет ли более активное участие Китая в глобальном управлении сочетаться с геополитическим подходом. Лакмусовой реакцией станет то, как Китай будет продвигать Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и какие правила и механизмы управления банком будут разработаны. Какую роль АБИИ сыграет в продвижении инфраструктурных инвестиций и строительстве в Азии, в том числе в сфере энергетической инфраструктуры, в целях соединения соседних с Китаем стран и богатых энергетическими ресурсами стран Центральной Азии и Ближнего Востока? Каковы будут действия Китая как принимающей стороны саммита «Группы двадцати» в 2016 г. в сфере глобального управления энергетикой?
Ключевым преимуществом платформы «Группы двадцати» является то, что она координирует силы и ресурсы существующих международных режимов для продвижения своей повестки дня. Как и в отношениях между «Группой двадцати», МВФ и Всемирным банком, Китай должен подталкивать рабочую группу по энергетике «Группы двадцати» к установлению более тесных связей с МЭА и ОПЕК и к началу обсуждения того, как следует формировать каркас глобального управления энергетикой. Китайские лидеры осознают, что «Группа двадцати» является одним из немногих международных институтов, в которых Китай может быть равным участником и даже лидирующей страной. Вопросы управления в сфере энергетики, решаемые «Группой двадцати» через энергетические соглашения, способны повысить интерес Китая к глобальному управлению энергетикой, учитывая, что в настоящее время Китай не является членом МЭА, ОПЕК, ДЭХ и других важных организаций.
Саммит «Группы двадцати» в Китае в 2016 г. предоставляет Китаю хорошую возможность сыграть позитивную и даже ведущую роль в глобальном энергетическом управлении. Будучи лидером в сфере энергопотребления и возобновляемой энергетики, Китай должен сделать вопрос глобального энергетического управления одним из своих приоритетов в повестке дня саммита. Учитывая недостаточное вовлечение Китая в работу организаций глобального управления энергетикой и второстепенную роль страны в этом процессе, некоторые новые каналы влияния могут стать лучшим решением для Китая. Китай должен сделать чистую энергетику и изменение климата наиболее важными вопросами своего участия в глобальном управлении энергетикой в рамках «Группы двадцати». В то же время, будучи крупнейшим импортером нефти, Китай не может позволить себе отказаться от участия в кооперации в сфере ископаемого топлива. Конкретные и значимые, но не слишком сложные вопросы могут стать хорошим началом для Китая с точки зрения повышения его участия в глобальном управлении энергетикой. Обмен информацией в рамках инициативы ГОВ1, реализуемой МЭФ/МЭА/ОПЕК на платформе «Группы двадцати», возможно, является одним из таких вопросов.
литература
Baccini L., Lenzi V., Thurner P.W. (2013) Global Energy Governance: Trade, Infrastructure, and the Diffusion of International Organizations // International Interactions. No. 39. P. 192-216.
Dubash N.K., Florini A. (2011) Mapping Global Energy Governance // Global Policy. Vol. 2 (September).
Energy Research Institute (2014) Global Energy Governance Reform and China's Participation. Consultation draft report. February. National Development and Reform Commission and Grantham Institute for Climate Change.
Fan B., Wang J., Zeng S., Zhang H., Liu X., Ma Z. (2012) Goujian Dazong Nengyuan Ziyuan Quanqiu Zhili Jizhi [Building Global Governance Institutions on Bulk Commodity of Energy Resources] // Caijing Magazine. 31 March.
Florini A. (2011) The International Energy Agency in Global Energy Governance // Global Policy. Vol. 2. Special issue (September).
G20 (2014) G20 Energy Sustainability Working Group 2014 Co-chair's Report. November 10. Brisbane. Режим доступа: http://www.g20australia.org/sites/default/files/g20_resources/library/g20_energy_sustainability_ working_group_2014_co-chairs_report.pdf (дата обращения: 02.02.2016).
Goldthau A., Witte J.M. (2010) The Role of Rules and Institutions in Global Energy: An Introduction // Global Energy Governance: The New Rules of the Game / A. Goldthau, J.W. Witte (eds). Washington D.C.: Brookings Institution Press.
Guan Q., He F. (2007) Zhongguo de Nengyuan Anquan yu Guoji Nengyuan Hezuo [China's Energy Security and International Energy Cooperation] // Shijie Jingji yu Zhengzhi [World Economics and Politics]. No. 11.
Harks E. (2010) The International Energy Forum and the Mitigation of Oil Market Risks // Global Energy Governance: The New Rules of the Game / A. Goldthau, J.W. Witte (eds). Washington D.C.: Brookings Institution Press. P. 247-267.
Hirst N. (2012) The Reform of Global Energy Governance // Discussion Paper. No. 3 (December). Grantham Institute for Climate Change.
IRENA (2015) Summary of the Fifth Assembly of IRENA. 17-18 January. Режим доступа: http://www.iisd. ca/vol30/enb3008e.html (дата обращения: 02.02.2016).
Jiang Y. (2013) Fagaiwei Zhuanjia: Woguo Tanpaifang Huo yu 2025 Nianqian Dadao Fengzhi [NDRC Expert: China Perhaps Peaks its Carbon Emission by 2025] // Shanghai Zhengquanbao [Shanghai Securities News]. 12 August. Режим доступа: http://finance.sina.com.cn/china/20130812/021716412490.shtml (дата обращения: 02.02.2016).
Leal-Arcas R., Filis A. (2013) The Fragmented Governance of the Global Energy Economy: A Legal-Institutional Analysis // Journal of World Energy Law and Business. Vol. 6. No. 4.
Lesage D. (2011) The Time has Come for a G20 Energy Task Force // G20 Cannes 2011: A New Way Forward / J. Kirton, M. Koch (eds). The G20 Information Center, University of Toronto. P. 223-225.
Lian W. (2013) G20 Kuangjia Xia Woguo de Guoji Jingji Zhanlue [China's International Economic Strategy under the G20 Framework] // 21 Shiji Jingji Baodao [21st Century Business Herald]. 26 August.
Mares D.R. (2010) Resource Nationalism and Energy Security in Latin America: Implications for Global Oil Supplies. Working Papers. James A. Baker III Institute for Public Policy of Rice University. Режим доступа: https://bakerinstitute.org/files/511/ (дата обращения: 02.02.2016).
NDRC (2007) China's National Climate Change Programme. Режим доступа: http://www.ccchina.gov.cn/ WebSite/CCChina/UpFile/File188.pdf (дата обращения: 02.02.2016).
Nicolas F. (2009) ASEAN Energy Cooperation: An Increasingly Daunting Challenge. Note de l' Institut Français des Relations Internationales. September. Режим доступа: http://www.iaea.org/inis/collection/ NCLCollectionStore/_Public/42/050/42050163.pdf (дата обращения: 02.02.2016).
Shi H. (2004) Zhongguo Nengyuan Anquan de Qianzai Weixie: Guodu Yilai Malacca Haixia [A Potential Threat to China's Energy Security: Overdependence on the Straits of Malacca] // China Youth Daily. 13 June.
Режим доступа: http://news.xinhuanet.com/world/2004-06/15/content_1526222.htm (дата обращения: 02.02.2016).
Shi F. (2009) Liangshui Zhuli Jingji 'Ditan Zhuanshen' [Energy Tax and Carbon Tax will Promote Low-Carbon Economy in China] // Zhongguo Nengyuan Bao [China Energy News]. 24 August.
State Council of the People's Republic of China (2014) Nengyuan Fazhan Zhanlue Xingdong Jihua (20142020 nian) [Energy Development Strategy Action Plan (2014-2020).] November. Beijing. Режим доступа: http://news.xinhuanet.com/2014-11/19/c_111331358B.htm (дата обращения: 02.02.2016).
Victor D.G., Yueh L. (2010) The New Energy Order // Foreign Affairs. January/February.
Wang E., Wei W. (2013) IEA Xuyao Zhongguo, Zhongguo ye Xuyao IEA [IEA Needs China and China Needs IEA too] // 21 Shiji Jingji Baodao [21st Century Business Herald]. 9 July.
Wang X. (2012) Guojia Nengyuanju: Zhongguo Haiwai Quanyiyou 90% Yishang Dangdian Xiaoshou [National Energy Administration: More than 90 percent of Chinese Overseas Equity Oil Sold Locally] // Caixin.com. Режим доступа: http://companies.caixin.com/2012-12-03/100468168.html (дата обращения: 02.02.2016).
White House (2014) U.S.-China Joint Announcement on Climate Change. Beijing, 12 November. Режим доступа: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/11/us-china-joint-announcement-climate-change (дата обращения: 02.02.2016).
Wilson J.D. (2015) Multilateral Organizations and the Limits to International Energy Cooperation // New Political Economy. Vol. 20. No. 1. P. 85-106.
Wu L. (2013) Zhongguo Nengyuan Anquan Mianlin de Zhanlue Xingshi yu Duice[China Energy Security: Strategic Environment and Policy Options] // Guoji Anquan Yanjiu [Journal of International Security Studies]. No. 5.
Xinhua News (2006) Hu Jintao Chanshu Quanqiu Nengnuan Anquan [Hu Jintao Expounds Global Energy Security] // Xinhuanet.com. 18 July. Режим доступа: http://news.xinhuanet.com/politics/2006-07/18/ content_4847040.htm (дата обращения: 02.02.2016).
Xinhua (2014) China Unveils Energy Strategy, Targets for 2020. Beijing, 19 November. Режим доступа: http:// news.xinhuanet.com/english/china/2014-11/19/c_133801014.htm (дата обращения: 02.02.2016).
Xu B. (2013) Shichang Shiling, Jizhisheji yu Quanqiu Zhili [Market Failure, Institution Design and Global Energy Governance] // Shijie Jingji yu Zhengzhi [World Economics and Politics]. No. 11.
Yang Z. (2009) Zhongguo Nengyuan Anquan Xianzhuang ji Zhanlue Xuanze [China's Energy Security: Status Quo and Strategies] // Renmin Luntang [People's Furum]. Issue 276 (September).
Yu H. (2013) Quanqiu Nengyuan Zhili de Gongli Zhuyi he Quanqiu Zhuyi [Globalism and Utilitarianism in Global Energy Governance] // Guoji Anquan Yanjiu [Journal of International Security Studies]. No. 5.
Zha D. (2005) China's Energy Security and Its International Relations. A paper presented to the Third IISS Global Strategic Review. 16-18 September. Geneva.
Zhang H. (2007) Zhongguo yu Guoji Qihou Bianhua Tanpan[China and International Climate Negotiation] // Guoji Zhengzhi Yanjiu[International Politics Studies]. No. 1. P. 16.
Zhang J. (2014) A speech on the 'One Belt, One Road' conference held by the Institute of American Studies, Chinese Academy of Social Sciences. 9 December. Beijing.
Zhang Z. (2012) Why Are the Stakes So High?: Misconceptions and Misunderstandings in China's Global Quest for Energy Security // Rebalancing and Sustaining Growth in China / H. McKay, L. Song (eds). Canberra: ANU e-Press. Co-published with Social Sciences Academic Press, Beijing, China.
Zhao H. (2007) Malacca Kunju yu Zhongguo Nengyuan Anquan Zai Sikao [Malacca Dilemma- Rethinking China's Energy Security] // Xiandai Guojiguanxi [Contemporary International Relations]. No. 6.
china in Global Energy Governance: a chinese Perspective
A.X. He
Alex Xingqiang He — PhD, Research Fellow, Centre for International Governance Innovation; 67 Erb Street West, Waterloo, Ontario, Canada N2L 6C2; E-mail: [email protected]
Abstract
China retains a bilateral and regional cooperation approach or a geopolitical strategy to secure its energy security, while it seeks to embrace global energy governance and more actively participate in global climate change negotiations. It has also been focusing on developing clean and renewable energy since early in the 21st century. China's new Belt and Road initiative contributes to a 2.0 version of its current geopolitical strategy to secure its energy supply. Although China's emphasis on energy security still corresponds to its geopolitical strategy, its weak participation in global energy governance is due to the fragmented global energy governance system that it sees as neither authoritative nor credible, as well as to the lack ofwillingness or impetusfor its own domestic energy institutions to join the system. Taking into account the difficulties and potential of current global energy governance, this article suggests it is reasonable to seek a limited goal for coordinating regimes instead of creating coercive institutions in this field. Attainable goals in the near future shouldfocus on promoting a transparent international market and establishing data-sharing mechanisms between governments and energy intergovernmental organizations and between producers and consumers. There should be emphasis on climate change and clean energy governance under the United Nations Framework Convention on Climate Change. The Group of 20 (G20) of should play an increasingly significant role in global energy governance. China, with its positive attitude and active participation in the G20 and as host of the G20 summit in 2016, should participate more actively, perhaps even playing a leading role in global energy governance under the G20 framework.
Key words: global energy governance, energy security concept, G20, renewable and clean energy, climate change, Belt & Road initiative, China, United Nations Framework Convention on Climate Change, G20
References
Baccini L., Lenzi V., Thurner P.W. (2013) Global Energy Governance: Trade, Infrastructure, and the Diffusion of International Organizations. International Interactions, no 39, pp. 192—216.
Dubash N.K., Florini A. (2011) Mapping Global Energy Governance. Global Policy, vol. 2. September.
Energy Research Institute (2014) Global Energy Governance Reform and China's Participation. Consultation draft report. February. National Development and Reform Commission and Grantham Institute for Climate Change.
Fan B., Wang J., Zeng S., Zhang H., Liu X., Ma Z. (2012) Goujian Dazong Nengyuan Ziyuan Quanqiu Zhili Jizhi [Building Global Governance Institutions on Bulk Commodity of Energy Resources]. Caijing Magazine. 31 March.
Florini A. (2011) The International Energy Agency in Global Energy Governance. Global Policy, vol. 2, special issue. September.
G20 (2014) G20Energy Sustainability Working Group 2014 Co-chair's Report. November 10. Brisbane. Available at:http://www.g20australia.org/sites/default/files/g20_resources/library/g20_energy_sustainability_working_ group_2014_co-chairs_report.pdf (accessed 02 February 2016).
Goldthau A., Witte J.M. (2010) The Role of Rules and Institutions in Global Energy: An Introduction. Global Energy Governance: The New Rules of the Game (eds. A. Goldthau and J.W. Witte). Washington D.C.: Brookings Institution Press.
Guan Q., He F. (2007) Zhongguo de Nengyuan Anquan yu Guoji Nengyuan Hezuo [China's Energy Security and International Energy Cooperation]. Shijie Jingji yu Zhengzhi [World Economics and Politics], no 11.
Harks E. (2010) The International Energy Forum and the Mitigation of Oil Market Risks. Global Energy Governance: The New Rules of the Game (eds. A. Goldthau and J.W. Witte). Washington D.C.: Brookings Institution Press, pp. 247-267.
Hirst N. (2012) The Reform of Global Energy Governance. Discussion Paper, no 3. December. Grantham Institute for Climate Change.
IRENA (2015) Summary of the Fifth Assembly of IRENA. 17-18 January. Available at: http://www.iisd.ca/vol30/ enb3008e.html (accessed 02 February 2016).
Jiang Y. (2013) Fagaiwei Zhuanjia: Woguo Tanpaifang Huo yu 2025 Nianqian Dadao Fengzhi [NDRC Expert: China Perhaps Peaks its Carbon Emission by 2025]. Shanghai Zhengquanbao [Shanghai Securities News]. 12 August. Available at: http://finance.sina.com.cn/china/20130812/021716412490.shtml (accessed 02 February 2016).
Leal-Arcas R., Filis A. (2013) The Fragmented Governance of the Global Energy Economy: A Legal-Institutional Analysis. Journal of World Energy Law and Business, vol. 6, no 4.
Lesage D. (2011) The Time has Come for a G20 Energy Task Force. G20 Cannes 2011: A New Way Forward (eds. J. Kirton and M. Koch). The G20 Information Center, University of Toronto, pp. 223-225.
Lian W. (2013) G20 Kuangjia Xia Woguo de Guoji Jingji Zhanlue [China's International Economic Strategy under the G20 Framework]. 21 Shiji Jingji Baodao [21st Century Business Herald]. 26 August.
Mares D.R. (2010) Resource Nationalism and Energy Security in Latin America: Implications for Global Oil Supplies. Working Papers. James A. Baker III Institute for Public Policy of Rice University. Available at: https:// bakerinstitute.org/files/511/ (accessed 02 February 2016).
NDRC (2007) China's National Climate Change Programme. Available at: http://www.ccchina.gov.cn/Web-Site/CCChina/UpFile/File188.pdf (accessed 02 February 2016).
Nicolas F. (2009) ASEAN Energy Cooperation: An Increasingly Daunting Challenge. Note de l' Institut Français des Relations Internationales. September. Available at: http://www.iaea.org/inis/collection/NCLCollection-Store/_Public/42/050/42050163.pdf (accessed 02 February 2016).
Shi H. (2004) Zhongguo Nengyuan Anquan de Qianzai Weixie: Guodu Yilai Malacca Haixia [A Potential Threat to China's Energy Security: Overdependence on the Straits of Malacca]. China Youth Daily. 13 June. Available at: http://news.xinhuanet.com/world/2004-06/15/content_1526222.htm (accessed 02 February 2016).
Shi F. (2009) Liangshui Zhuli Jingji 'Ditan Zhuanshen' [Energy Tax and Carbon Tax will Promote Low-Carbon Economy in China]. Zhongguo Nengyuan Bao [China Energy News]. 24 August.
State Council of the People's Republic of China (2014) Nengyuan Fazhan Zhanlue Xingdong Jihua (20142020 nian) [Energy Development Strategy Action Plan (2014-2020).] November. Beijing. Available at: http:// news.xinhuanet.com/2014-11/19/c_1113313588.htm (accessed 02 February 2016).
Victor D.G., Yueh L. (2010) The New Energy Order. Foreign Affairs. January/February.
Wang E., Wei W. (2013) IEA Xuyao Zhongguo, Zhongguo ye Xuyao IEA [IEA Needs China and China Needs IEA too]. 21 Shiji Jingji Baodao [21st Century Business Herald]. 9 July.
Wang X. (2012) Guojia Nengyuanju: Zhongguo Haiwai Quanyiyou 90% Yishang Dangdian Xiaoshou[National Energy Administration: More than 90 percent of Chinese Overseas Equity Oil Sold Locally]. Caixin.com. Available at: http://companies.caixin.com/2012-12-03/100468168.html (accessed 02 February 2016).
White House (2014) U.S.-China Joint Announcement on Climate Change. Beijing, 12 November. Available at: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/11/us-china-joint-announcement-climate-change (accessed 02 February 2016).
Wilson J.D. (2015) Multilateral Organizations and the Limits to International Energy Cooperation. New Political Economy, vol. 20, no 1, pp. 85-106.
Wu L. (2013) Zhongguo Nengyuan Anquan Mianlin de Zhanlue Xingshi yu Duice[China Energy Security: Strategic Environment and Policy Options]. Guoji Anquan Yanjiu [Journal of International Security Studies], no 5.
Xinhua News (2006) Hu Jintao Chanshu Quanqiu Nengnuan Anquan [Hu Jintao Expounds Global Energy Security]. Xinhuanet.com. 18 July. Available at: http://news.xinhuanet.com/politics/2006-07/18/ content_4847040.htm (accessed 02 February 2016).
Xinhua (2014) China Unveils Energy Strategy, Targets for 2020. Beijing, 19 November. Available at: http:// news.xinhuanet.com/english/china/2014-11/19/c_133801014.htm (accessed 02 February 2016).
Xu B. (2013) Shichang Shiling, Jizhisheji yu Quanqiu Zhili [Market Failure, Institution Design and Global Energy Governance]. Shijie Jingji yu Zhengzhi [World Economics and Politics], no 11.
Yang Z. (2009) Zhongguo Nengyuan Anquan Xianzhuang ji Zhanlue Xuanze [China's Energy Security: Status Quo and Strategies]. Renmin Luntang[People's Furum]. September, Issue 276.
Yu H. (2013) Quanqiu Nengyuan Zhili de Gongli Zhuyi he Quanqiu Zhuyi [Globalism and Utilitarianism in Global Energy Governance]. Guoji Anquan Yanjiu [Journal of International Security Studies], no 5.
Zha D. (2005) China's Energy Security and Its International Relations. A paper presented to the Third IISS Global Strategic Review. 16—18 September. Geneva.
Zhang H. (2007) Zhongguo yu Guoji Qihou Bianhua Tanpan[China and International Climate Negotiation]. Guoji Zhengzhi Yanjiu[InternationalPolitics Studies], no 1, p. 16.
Zhang J. (2014) A speech on the 'One Belt, One Road' conference held by the Institute of American Studies, Chinese Academy of Social Sciences. 9 December. Beijing.
Zhang Z. (2012) Why Are the Stakes So High?: Misconceptions and Misunderstandings in China's Global Quest for Energy Security. Rebalancing and Sustaining Growth in China (eds. H. McKay and L. Song). Canberra: ANU e-Press. Co-published with Social Sciences Academic Press, Beijing, China.
Zhao H. (2007) Malacca Kunju yu Zhongguo Nengyuan Anquan Zai Sikao [Malacca Dilemma- Rethinking China's Energy Security]. Xiandai Guojiguanxi [Contemporary International Relations], no 6.
