CC BY
886
1.10. ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Правдин Дмитрий Геннадьевич, аспирант кафедры конституционного и муниципального права. Место учебы: Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского. E-mail: [email protected].
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с деятельностью главы муниципального образования. Автор подвергает критике нормы действующего законодательства и сложившуюся правоприменительную практику, которые допускают исполнение обязанностей главы муниципального образования, как на возмездной, так и на безвозмездной основе. По его мнению, модель с главой муниципального образования, осуществляющего полномочия не непостоянной основе, не соответствует потребностям муниципального управления и должна быть законодательно запрещена.
Ключевые слова: местное самоуправление; органы местного самоуправления; должностное лицо местного самоуправления; глава муниципального образования; оплата труда.
THE HEAD OF MUNICIPAL UNION IN SYSTEM OF BODIES LOCAL GOVERNMENT
Pravdin Dmitry Gennadevich, postgraduate student of constitutional and municipal law chair. Place of study: Saratov state university of N.G.Chernyshevsky. Е-mail: [email protected].
Annotation: In article the questions connected with activity of the head of municipal union are considered. The author subjects to criticism of norm of the current legislation and developed правоприменительную practice which suppose discharge of duties of the head of municipal union, both on возмездной, and on a gratuitous basis. In its opinion, the model with the head of the municipal union which is carrying out powers not to a changeable basis, doesn't correspond to requirements of municipal management and should be legislatively forbidden.
Keywords: local government; local governments; the official of local government; the head of municipal union; payment.
Согласно ч. 1 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В то же время, исходя из ч. 1 ст. 34 того же закона, глава муниципального образования выступает органом местного самоуправления. Вполне определенно изложил свою позицию по данному вопросу Конституционный Суд Российской Федерации. В Определении от 26 сентября 1996 г. он указал, что понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа ме-
стного самоуправления1. Из допустимости существования единоличных органов местного самоуправления вытекает важное следствие: нормы, регламентирующие деятельность депутатов (членов) выборных органов местного самоуправления, применимы и к выборным должностным лицам местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения2.
Глава муниципального образования является основопологающим должностным лицом
муниципального образования, так как он возглавляет основной орган муниципального района, а именно районное собрание.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 настоящего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исполняет полномочия его председателя.
Указанные выше ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Таким образом, в сельских поселениях глава муниципального образования может одновременно возглавлять обе ветви власти. Во всех иных муниципальных образованиях глава руководит либо представительным органом, либо местной администрацией. Именно от этого, во многом, зависит превалирование одной ветви власти над другой, так как орган местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования приобретает и большую независимость, и большие возможности по контролю за другими органами. Кроме того, сам факт замещения главой муниципального образования должности главы представительного органа, либо главы местной администрации может порождать необходимость осуществления взаимодействия между указанными органами по
1 Определение Конституционного Суда РФ от 26.09.1996 № 92-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Документ опубликован не был.
2 См. например: Замотаев А. Органы местного самоуправления
// Муниципальная власть. 1998. № 1-2. С. 14-15.
различным вопросам (например, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования, глава местной администрации должен назначаться на конкурсной основе, который проводится с деятельным участием представительного органа, а контракт с победителем конкурса заключает сам глава муниципального образования).
Роль главы муниципального образования в принятии многих решений, возникающих на местном уровне, велика, играет по сути своей главенствующую роль по защите и представлению интересов граждан муниципального образования. Поэтому сложно согласиться с мнением А.А. Сергеева, который считает, что глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера3. В соответствии с ч.4 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования от своего имени:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Как видно даже из этого перечня, глава муниципального образования вправе самостоятельно решать значительный круг вопросов, в том числе, издавая при этом акты, обязательные к применению на территории муниципального образования. Кроме того, следует особо обратить внимание на то, что именно на него возложено обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, что требует от главы муниципального образования обеспечения взаимодействия между этими органами.
Помимо полномочий, указанных непосредственно в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования наделен рассматриваемым законом и иными полномочиями, в частности, только глава муниципального
3 Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 135.
образования наряду с группой жителей поселения вправе инициировать сход граждан (ст. 25); он может проводить публичные слушания (ст. 28); выступать с инициативой проведения опроса граждан (ст. 31) и др.
Наконец, замещая должность главы представительного органа или главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа), глава муниципального образования, как уже отмечалось выше, получает дополнительные полномочия, связанные с этой должностью. Среди таковых, разумеется, есть и полномочия, реализуемые во взаимодействии с другими органами муниципальной власти. Так, например, полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. При этом необходимо подчеркнуть, что данным полномочием наделяется именно глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, а не глава местной администрации. Как справедливо отмечает И.И. Макаров, «о первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наобо-рот»4.
В связи с этим не может не вызвать удивление тот факт, что «законодательство и сложившаяся правоприменительная практика допускают исполнение обязанностей главы муниципального образования, как на возмездной, так и на безвозмездной основе»5. Действительно, согласно ч. 5 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования, при этом какого-либо исключения для глав муниципальных образований не устанавливается.
Показательно также, что, в отношении главы муниципального образования, в отличие от главы местной администрации, не установлен запрет заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Вполне очевидно, что такой запрет может быть установлен только в отношении лица, осуществляющего деятельность на профессиональной оплачиваемой основе. Поэтому, если глава муниципального образования, замещающий одновременно должность главы местной администрации, в любом случае будет получать денежное вознаграждение за свою деятельность, то глава муниципального образования, замещающий одновременно должность главы представительного органа, вполне может работать и на «общественных началах».
Примеры использования такого подхода встречаются на практике не так часто, однако, они есть. Так, на-
4 Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права. 2008. № 7.
5 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Оплата труда должностных лиц местного самоуправления: вопросы правовой определенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 33.
пример, в соответствии с ч. 4 ст. 31 Устава муниципального образования Славный6 глава муниципального образования осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. В соответствии с ч. 2 ст. 20 Устава Викуловского муниципального района Тюменской области7 председатель районной Думы является главой муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. Более того, можно встретить примеры, когда глава муниципального района, являющийся одновременно главой поселения, входящего в муниципальный район осуществляет полномочия на непостоянной основе. Так, в Бокситогорском районе Ленинградской области глава муниципального района, возглавляющий одновременно Бокситогорское городское поселение, продолжает руководить градообразующим предприятием, осуществляя свои полномочия в муниципальных образованиях на непостоянной основе8.
Между тем, вполне очевидно, что глава муниципального образования, осуществляющий свои полномочия на непостоянной основе, в большинстве случаев не может это делать это так эффективно как глава, для которого соответствующая деятельность является основной. Обусловлено это, в первую очередь тем, что, если глава муниципального образования не получает денежное вознаграждение за свою деятельность, он, скорее всего, вынужден работать по трудовому договору или осуществлять предпринимательскую деятельность. Соответственно, полномочия главы муниципального образования будут им исполняться лишь по «остаточному принципу», в свободное от основной работы время. К тому же любая неоплачиваемая работа психологически обычно воспринимается людьми как менее значимая.
Однако негативными аспектами осуществления главой муниципального образования полномочий на непостоянной основе является не только меньшая эффективность его деятельности. Практика многих муниципальных образований, в которых использован рассматриваемый подход, показывает, что такому главу муниципального образования сложнее становится осуществлять взаимодействие с другими органами местного самоуправления, координировать их деятельность, поскольку в силу наличия у него другой работы он нередко оказывается от них в прямой или косвенной зависимости. Так, например, хорошо известно, что в сельских поселениях (где чаще всего и используется модель с главой муниципального образования, возглавляющего представительный орган и осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе) главами муниципальных образований, чаще всего, становятся руководители различных муниципальных предприятий и учреждений (школ, поликлиник, предприятий ЖКХ и т.п.). Логика здесь вполне проста: такой специалист уже имеет опыт руководящей работы, и,
6 Устав муниципального образования Славный (ред. от 15.03.2010) // (принят решением Собрания депутатов муниципального образования поселка городского типа Славный от 23.04.2009 № 3/8) (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Тульской области 29.04.2009 № К11713270002009001) // Ар-сеньевские вести. 2009. № 18.
7 Устав Викуловского муниципального района Тюменской области (принят решением Думы ОМО Викуловский район от 16.06.2005 № 65) (ред. от 18.10.2010) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 28.10.2005 № К11725060002005011) // Красная звезда. 2005. № 52.
8 См.: Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса
главы муниципального образования // Журнал российского права. 2008. № 7.
при этом, в определенной мере ориентируется в проблемах муниципального управления. Однако, глава, например, сельской школы, избранный главой муниципального образования и его представительного органа, оказывается в двойственном положении по отношении к местной администрации и ее главе. С одной стороны, он является высшим должностным лицом муниципального образования; издает акты, обязательные, в том числе, и для главы местной администрации; подписывает с ним контракт как работодатель с работником (другим словами, между ними возникают отношения служебного подчинения). С другой - как глава муниципального образовательного учреждения - он остается подконтролен и подотчетен местной администрации и лично ее главе, который может при определенных условиях уволить его с занимаемой должности. Практика показывает, что в таких случаях, чаще всего, большее значение для главы муниципального образования приобретают его отношения, связанные с осуществлением профессиональной деятельности, роль же главы муниципального образования оказывается приниженной по отношению к главе местной администрации, взаимодействие между представительной и исполнительной властью деформировано.
В силу этого нам представляется, что модель с главой муниципального образования, осуществляющего полномочия не непостоянной основе, не соответствует потребностям муниципального управления и должна быть законодательно запрещена. Конечно, на это можно возразить, что она используется на практике достаточно редко и не следует лишать муниципальное образование права самостоятельно решать: оплачивать ли труд его главы. Однако, не следует забывать, что от низкой эффективности либо несамостоятельности деятельности главы муниципального образования страдает в первую очередь население муниципального образования. Как справедливо отмечает С.Г. Копы-сова, анализ полномочий, предоставленных главе муниципального образования, показывает, что он выступает гарантом соблюдения принципа соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования9. Соответственно, если глава муниципального образования реализует свои полномочия только в свободное от основной деятельности время либо находясь в прямой или косвенной зависимости от других органов и должностных лиц местного самоуправления, его функции как гаранта не будут выполняться в полной мере.
Не следует также забывать и еще об одном аспекте. Ситуация, при которой глава муниципального образования работает одновременно по трудовому договору или занимается предпринимательской деятельностью чреваты возникновением ситуации конфликта интересов. Вполне очевидно, например, что глава, являющийся руководителем или учредителем коммерческой организации, получает возможность злоупотребить своими полномочиями (которые, как мы показывали выше, весьма велики) для создания ей необоснованных преференций, либо, напротив, административных барьеров ее прямым конкурентам. Однако, поскольку глава муниципального образования не является муниципальным служащим, такой конфликт интересов не будет урегулирован.
9 Копысова С.Г. Глава муниципального образования как инициатор муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
Соответственно, по нашему мнению, следует внести изменения в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав в ней, что глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия только на постоянной основе. Тем самым на него будут распространены и запреты, установленные ч. 7 ст. 40 указанного закона для выборных лиц, работающих на постоянной основе.
Список литературы:
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ (ред. от 03.11.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5751.
Определение Конституционного Суда РФ от 26.09.1996 № 92-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Документ опубликован не был.
Устав муниципального образования Славный (ред. от 15.03.2010) // (принят решением Собрания депутатов муниципального образования поселка городского типа Славный от 23.04.2009 № 3/8) (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Тульской области 29.04.2009 № ^713270002009001) // Арсеньевские вести. 2009. № 18.
Устав Викуловского муниципального района Тюменской области (принят решением Думы ОМО Викулов-ский район от 16.06.2005 № 65) (ред. от 18.10.2010) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 28.10.2005 №
Р11725060002005011) // Красная звезда. 2005. № 52.
Замотаев А. Органы местного самоуправления // Муниципальная власть. 1998. № 1-2.
Копысова С.Г. Глава муниципального образования как инициатор муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права. 2008. № 7.
Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Оплата труда должностных лиц местного самоуправления: вопросы правовой определенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10.
Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
Рецензия
Проблема статуса главы муниципального образования вызывает множество научных дискуссий, неоднозначна, а потому является актуальной для современной России.
В данной статье автор изучает полномочия главы муниципального образования, порядок его избрания, а также другие важные вопросы, которые характеризуют эту должность. При этом Д.Г. Правдин полемизирует с различными учеными, которые дают свою характеристику полномочиям главы муниципального образования.
Автор подвергает критике нормы действующего законодательства и сложившуюся правоприменительную практику, которые допускают исполнение обязанностей главы муниципального образования, как на воз-
мездной, так и на безвозмездной основе. По его мнению, модель с главой муниципального образования, осуществляющего полномочия на непостоянной основе, не соответствует потребностям муниципального управления и должна быть законодательно запрещена.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что научная статья Д.Г Правдина «Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления» подготовлена в соответствии с требованиями, предъявляемыми к данному виду научных работ, и может быть рекомендована к опубликованию.
Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права, декан юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского
Профессор Г.Н. Комкова.
