CC BY
90
Н. КЛИКУНОВ, проректор Г. ОКОРОКОВА, ректор Курский институт менеджмента, экономики и бизнеса
Вопрос об образовательных ваучерах (англ. voucher - гарантия) обсуждается со времени принятия федерального Закона «Об образовании». В законе была прописана возможность предоставления студентам «образовательных кредитов» как одного из способов их избирательного субсидирования при получении высшего образования. В то время ключевой проблемой стало определение государственных нормативов финансирования в расчете на одного учащегося школы или студента вуза. К сожалению, вопросы: сколько стоит одно студенческое место или сколько стоит подготовка, например, десятиклассника в средней школе, -до сих пор остаются без ответа.
В настоящее время эта проблема вновь приобрела актуальность. Так, министр образования В. Филиппов отмечает, что «принципиальным нововведением в рамках модернизации образования станут государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), сертифицированные на законодательной основе и представляющие собой гибкие инструменты адресной социальной поддержки студентов» [1, с.10]. Среди преимуществ данной системы финансирования выделяются следующие:
■ ГИФО позволят обеспечить прозрачность и открытость финансовых потоков в образовательной сфере;
■ ГИФО будут способствовать росту экономической справедливости в обществе, помогая осуществлять адресную поддержку студентов из малообеспеченных семей;
■ ГИФО в соответствии с характе-
ГИФО: плюсы и минусы
ром спроса и предложения будут стимулировать приток инвестиций в перспективные направления в высшем образовании. Причем определять, какие специальности являются перспективными, будут непосредственные потребители услуг, а не Министерство образования или какой-либо иной орган власти и управления.
Вводя образовательные ваучеры, государство признаетфактическую много-канальность финансирования образовательного процесса. При этом само государство можно будет рассматривать всего лишь как одного из инвесторов в сфере высшего образования, который помогает не всем студентам-бюджетникам, а только малообеспеченным.
ГИФО, или образовательный ваучер, - это трансферт, избирательно выдаваемый студенту и позволяющий ему осуществлять свободный выбор на рынке образовательных услуг. Так, в системе среднего образования государство, выделяя такую субсидию для школьника, гарантирует бесплатный минимальный уровень образовательных услуг. Важно отметить, что ваучеры выдаются адресно, то есть их получает лишь специфичная категория граждан, отвечающая определенным статусным требованиям. В сфере высшего образования они могут сводиться к уровню доходов семьи, месту жительства, обязательству со стороны студента отработать по полученной специальности некоторый период времени и т. д. В различных странах уровень требований к статусу получателя образовательного ваучера значительно опре-
деляет специфику образовательного законодательства.
Считается, что «отцом» образовательного ваучера был Милтон Фридман, предложивший традиционное для сегодняшнего дня понимание механизма государственной гарантии в работе «Капитализм и свобода» [2, раздел VI]. Однако, как показывают исследования, система избирательного субсидирования учащихся со стороны государства на цели образования имеет более долгую историю. Как отмечает Марк Благ, «по сути дела концепция образовательного ваучера - идея достаточно старая, она принадлежит Томасу Пейну (Thomas Paine), жившему в восемнадцатом веке. Более того, перспективы введения образовательного ваучера серьезно дебатировались во французском парламенте в 1870 году» [3, с.244].
ГИФО объективно способствуют развитию рыночных отношений в системе высшего образования. Абитуриент из малообеспеченной семьи получает право выбора - в какое учебное заведение отнести свой ваучер. Выбирая то или иное высшее учебное заведение, он обеспечивает ему бюджетное финансирование со стороны государства - «деньги идут вслед за потребителем». Результат - неизбежная конкуренция вузов за получение студента. Сторонники ГИФО в системе высшего образования доказывают, что в рыночной экономике субсидии производителям услуги, как правило, имеют меньшую эффективность, чем субсидии потребителям. С внедрением ГИФО государство перестает одновременно и организовывать, и финансировать процесс подготовки специалиста, ограничиваясь ролью контролера за качеством образовательных услуг и занимаясь выборочным финансированием малообеспеченных студентов.
Существует достаточно большое количество научной литературы по ваучерам вообще и образовательным в частно-
сти. Исследователи анализируют влияние ваучеров на общественное благосостояние в системе здравоохранения, в программах по обеспечению населения дешевым муниципальным жильем, в сфере социальной защиты граждан, в культурной деятельности (в Австралии есть даже театральные ваучеры). Говоря об использовании ваучеров в различных областях человеческой деятельности, можно заключить, что теоретически идея государственных гарантий в предоставлении общественных или смешанных благ безупречна и оправданна, но часто случается так, что ее практическое применение дискредитирует форму ваучеров как систему избирательного государственного субсидирования.
Отметим, что в России отношение к самому понятию «ваучер» резко отрицательное. Практика проведения ваучерной приватизации, существующая организация медицинского обслуживания через систему страховых полисов подорвали доверие к предложенному государственному финансированию конечного потребителя общественныхили смешанных благ.
В других странах ситуация с гарантиями-ваучерами для потребителей также зачастую складывается не совсем удачно. Кпримеру,с 1976 года в австралийском городке Саут Бароун с населением в сорок тысяч жителей действует система гарантий на отдых [4]. Муниципальные власти ежегодно 12% средств, выделяемых на парки и отдых, направляют на распространение культурных ваучеров, и каждый налогоплательщик получает вместе с ваучером список 150 (!) организаций, уполномоченных их принимать. Фактически каждый житель городка платит налоги в муниципальный бюджет для того, чтобы впоследствии получать те же самые рекреационные услуги через систему муниципальной бюрократии. Принцип избирательности игнорируется, и в результате получается, что вмешатель-
ство государства в процесс предоставления рекреационных услуг уменьшает общественное благосостояние, так как совокупная сумма выплат по ваучерам будет меньше собранных налогов на величину, необходимую для содержания государственного бюрократического аппарата, занятого в этой сфере. К перечню возникающих проблем нужно добавить уменьшение свободы выбора жителей городка Саут Бароун. Однако увеличение благосостояния государственных служащих будет частично компенсировать потери благосостояния общественного. Суммарный же эффектвнедрения ваучеров «для всех» будет негативным.
Переходя к перспективам введения ваучеров в систему высшего образования, необходимо:
а) четко обозначить, что мы, собственно, понимаем под словом «образовательный ваучер», или ГИФО;
б) выяснить положительные и отрицательные стороны проведения данного механизма развития рыночных отношений в системе образования;
в) сделать выводы нормативного характера о желательности или нежелательности внедрения образовательных ваучеров.
Если подобные разграничения не будут проведены, то вся страна окажется в положении, сходном с положением жителей австралийского городка (опыт внедрения полисов по обязательному медицинскому страхованию в нашей стране иногда наводит на подобную мысль).
Понятие образовательного ваучера часто трактуется совершенно неоднозначно разными специалистами. Или это способ выбора учебного заведения внутри государственного сектора высшего образования, или ваучеры применимы ко всей системе высшего образования, включающей и негосударственные высшие учебные заведения? Если образовательный ваучер даетвозможность учить-
ся в любом высшем учебном заведении независимо от его месторасположения, то должны ли транспортные издержки иногородних студентов включаться в стоимость ГИФО? Вопрос, сколько должен стоить образовательный ваучер, остается открытым и в практике финансирования высшего образования.
В схеме, приведенной ниже, представлены различные подходы к определению понятия ваучер, начиная от узких трактовок этого термина и заканчивая наиболее расширенными трактовками.
Различные трактовки понятия ГИФО отражают точки зрения на место и роль государства в системе высшего образования России. Так, понятия
1, 2, 3 рассматривают образовательный ваучер лишь как способ расширения потребительского выбора студентов-бюджетников в рамках государственного сектора. Сторонники данного подхода утверждают, что студенты «привязаны» к близлежащим учреждениям высшего образования и введение ваучера третьего типа есть способ дезонирования, т.е. ослабления региональной привязанности студентов к близлежащим высшим учебным заведениям. Следует обратить внимание, что данная проблема успешно решается и без введения ваучерной системы третьего типа: «... зонирование было предметом эмоциональных споров в истории образования Соединенных Штатов. Негативные последствия зонирования были эффективно преодолены в последние годы серией постановлений Верховного Суда, которые обязали американские школы и вузы принимать детей из отдаленных или «чужих» регионов. Примерно таким же образом средние школы были «дезонированы» в Великобритании после принятия «Образовательного акта» в 1981 году» [3, с.246].
Наибольшие споры будет вызывать, несомненно, идея распространения выборочного государственного финанси-
рования на студентов негосударственных вузов. Сторонники и противники ваучеров по-разному оценивают перспективы распространения рыночных механизмов в виде внедрения системы ГИФО на негосударственный сектор высшего образования (понятия 5, 6, 7). Их доводы обобщены в таблице.
Замечено, что наиболее активными сторонниками образовательных ваучеров в системе высшего образования являются либертаристы и утилитаристы, а противниками, как правило, эгалитаристы. Представляется, что доводы «за» и «против» введения ваучеров отражают
не столько экономические преимущества этого подхода к развитию рыночных институтов в системе образования, сколько различие в идеологических подходах относительно роли образования в современном обществе: «Отношение к ваучеру часто зависит от позиции в отношении эффективности функционирования
частных школ и негосударственных вузов» [5, с.199 ].
В плане критики следует отметить, что осуществление проекта по введению образовательных ваучеров требует значительного пересмотра существующего законодательства в области образования и
Образовательные ваучеры в трактовке экономистов
Унифицированный образовательный ваучер с фиксированной ценой,
1 распространяемый на всех студентов государственных учреждений высшего образования
Унифицированный образовательный ваучер с фиксированной ценой,
2 распространяемый на малообеспеченных студентов учреждений
высшего образования
3 Образовательный ваучер с ценой, определяемой издержками на государственное высшее образование в том или ином субъекте Федерации (разница между фиксированной федеральной стоимостью ваучера и реальными издержками на подготовку специалиста должна покрываться за счет средств региона)
4 Образовательный ваучер с ценой, определяемой издержками на репрезентативного студента, распространяемый на всех студентов негосударственных и государственных вузов.
5 Образовательный ваучер с ценой, определяемой издержками на репрезентативного студента, распространяемый на малообеспеченных студентов негосударственных и государственных вузов
6 Вариант ваучера 4 или 5 с включением стоимости транспортных издержек иногородних студентов
Вариант 4, 5 или 6, включающий в сферу обращения ваучеров 7 студентов, которые посещают конфессиональные высшие учебные заведения.
перестройки работы всей образовательной системы. Прежде всего необходим перевод учреждений высшего образования на нормативный принцип финансиро-
вания. При определении себестоимости студенческого места окажется, что различные специальности требуют различ-ныхзатрат. Подготовить инженера, хими-
Доводы сторонников и противников введения ГИФО
Позитивные последствия введения образовательных ваучеров в трактовке сторонников ГИФО Негативные последствия введения образовательных ваучеров в трактовке противников ГИФО
1. Выигрыш негосударственной сферы высшего образования, т. к. посредством притока ваучеров негосударственные высшие учебные учреждения будут получать определенную сумму денег за каждого дополнительно принятого студента. 1. Проигрыш государственной сферы высшего образования, т.к. негосударственная образовательная сфера “перетянет” на себя часть образовательных средств, выделяемых на высшее образование из федерального или регионального бюджетов.
2. Рост конкуренции за учащихся между негосударственными и государственными высшими учебными заведениями, что приведет к снижению степени монополизации системы высшего образования. Сокращение дискриминации студентов негосударственных образовательных учреждений должно привести к росту качества высшего образования в России. 2. Возможное повышение расходов в негосударственных высших учебных заведениях из-за низкоэластичного спроса населения на услуги высшего образования. Негосударственное образование станет слишком дорогим для общества в силу того, что негосударственные вузы повысят плату за обучение пропорционально стоимости ГИФО.
3. Открытость доступа в любое образовательное учебное заведение должно укрепить взаимодействие между преподавателями и студентами в вопросах качества предоставления образовательных услуг 3. Рост конкуренции между вузами и преподавателями, вызванный внедрением системы ГИФО, ведет к тому, что образовательные учреждения станут активно прибегать к рекламной деятельности, что породит проблему скрытых характеристик из-за недобросовестности поведения рекламодателей.
4. ГИФО увеличат спрос на услуги негосударственных высших учебных заведений. Данные показывают существенное преимущество выпускников негосударственных школ и вузов в развитых странах по сравнению с государственными (так называемая проблема " католического преимущества"). Следовательно, уровень образованности общества существенно возрастет. 4. Увеличение количества студентов негосударственных вузов приведет к снижению качества предоставляемых услуг из-за низкой эластичности предложения услуг высококлассных преподавателей.
5. Введение в образовательную сферу квази-рыночных отношений увеличит эффективность, обеспечит диверсификацию образовательных услуг, будет способствовать притоку капитальных инвестиций в образовательную сферу. Это приведет к более высокой технической вооруженности образовательных учреждений. 5. Коммерциализация процесса образования напрямую приводит воспитанию эгоистичных и непатриотичных граждан. Это ослабит общественные институты (семья, религия, общественные объединения и т.д.) и негативно скажется на социальноэкономическом развитии общества.
Окончание таблицы
6. Внедрение ГИФО в государственном и негосударственном секторе высшего образования приведет к совокупному росту расходов на образование. Отдача от инвестиций в образование выше, чем отдача от альтернативных инвестиций. Следовательно, увеличение финансирования образования будет стимулировать экономический рост в нашей стране. 6. Часть непрестижных государственных школ или вузов может превратиться в некие образовательные “гетто”, в которых будут концентрироваться и самые плохие ученики и студенты, и самые плохие преподаватели. Произойдет консервация существующей системы "хороших" и "плохих" вузов.
7. Учебные заведения будут вынуждены давать более открытую информацию относительно качества предоставляемых услуг. Введение образовательных ваучеров будет способствовать выработке единых образовательных требований и стандартов как к государственным, так и негосударственным высшим учебным заведениям. 7. Методики по определению статуса "малообеспеченного студента" окажутся неэффективными. Это приведет к тому, что государственное субсидирование будут получать не "бедные", а "богатые" студенты. В результате степень неравенства в системе высшего образования России только увеличится.
8. ГИФО приведет к снижению издержек на государственный аппарат управления при росте эффективности его работы. 8. ГИФО приведет к росту издержек на государственный аппарат управления при снижении эффективности его работы.
ка или физика намного сложнее, чем подготовить юриста. Должны ли ГИФО рассчитываться для каждой специальности отдельно? Или государству необходимо определить единую цену образовательного ваучера, предлагая студентам, обучающимся на дорогих специальностях, самостоятельно доплачивать разницу? В этом случае в стране будет усилен перекос между различными направлениями получения высшего образования. Возникает и вопрос о выборочном дотировании студентов заочных и вечерних отделений. Как быть с ними? К сожалению, предложения о внедрении ГИФО порождают больше проблем, чем кажется на первый взгляд. Предложения о введении Государственных именных финансовых обязательств требуют тщательной, детальной предварительной проработки и четкого понимания общественностью вопроса: «что такое образовательный ваучер в системе высшего образования?»
Авторам статьи представляется, что сегодня можно найти более простые и более надежные способы внедрения рыночных механизмов в систему выс-
шего образования, такие, как франчайзинг, дотирование, субсидирование, нежели организовывать дорогостоящий и трудно контролируемый механизм государственных образовательных гарантий. Рыночные механизмы вообще являются важным фактором роста внутренней и внешней эффективности системы высшего образования в России, но их формирование должно происходить при условии реализации принципа «не навреди».
Литература
1. Филиппов В. Высшая школа перед вызовами XXI века. // Высшее образование в России. - 2001. - № 1.
2. Friedman Milton. Capitalism and Freedom. Chicago, 1982.
3. Blaug Mark. Educational Voucher: It all Depends on What You Mean // Economics of Privatization. - London, 1985.
4. Савас Э. С. Приватизация: ключ к рынку. - М., 1992.
5. Lieberman M. Privatization and educational choice. - L., 1989.
