CC BY
187
Вопросы национальной безопасности
ГЕОСТРАТЕГИЧЕСКИЕ И ВОЕННО-СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ США
Рачья Арзуманян
Анонсированное 5 января 2012г. президентом Обамой новое стратегическое руководство по обороне (defense strategic guidance) для Министерства обороны под названием «Поддержание глобального лидерства: приоритеты для обороны 21 века»1, вызвало множество откликов. Документ «был подготовлен после месяцев консультаций с командой по национальной безопасности и представителями высшего военного командования и является первой попыткой начать определять приоритеты как военных задач (миссий), так и географических регионов, наиболее важных для жизненных интересов США»* 1 2.
Хотя новое руководство утверждает, что его разработка осуществлялась в рамках реализации стратегии национальной безопасности США, подготовка документа была осуществлена без мандата Конгресса и вне принятой процедуры и фрейма разработки стратегических руководств для МО США3 * 5. Процесс пересмотра стратегических документов МО был инициирован Обамой в апреле 2011г. с целью определить, каким образом можно обеспечить «дополнительную экономию» в $400 млрд. в рамках оборонного бюджета.
* Кандидат технических наук.
1 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense. Defense Strategic Guidance, Office of the Assistant Secretary of Defense (Public Affairs). 1 February, 2012. http://www.defense.gov/ news/Defense_Strategic_Guidance.pdf; Department of Defense. “Defense Strategic Guidance Briefing from the Pentagon,” Presenter: President Barack H. Obama, Secretary of Defense Leon E. Panetta, and Chairman of the Joint Chiefs of Staff Gen. Martin E. Dempsey, January 5, 2012. 1 February, 2012. http://www.defense.gov/transcripts/ transcript.aspx?transcriptid=4953>.
2 Weitz R, Global Insights: Not Much New in New Defense Strategic Guidance, World Politics Review, 10 January, 2012. 1 February, 2012. http ://www.worldpoliticsreview.com/articles/11127/global-insights-not-much-new-in-new-defense-strategic-guidance.
3 Weitz R., Global Insights: Not Much New in New Defense Strategic Guidance, World Politics Review, 10 January,
2012. 1 February, 2012. http ://www.worldpoliticsreview.com/articles/11127/global-insights-not-much-new-in-new-defense-strategic-guidance.
5
Р. Арзуманян
21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Данные меры должны стать частью более амбициозного плана по сокращению дефицита государственного бюджета на $4 трлн. в течение 12 лет. Обама отметил, что сокращения должны направляться стратегическими соображениями1. Официальные лица подчеркивали, что хотя бюджетный кризис сделал подготовку нового руководства безотлагательным, тем не менее изменения в среде безопасности, особенно вокруг Ирака и Афганистана, делают неизбежным стратегический сдвиг, который должен найти отражение в соответствующих документах1 2.
В мае 2011г. бывший министр обороны Роберт Гэйтс подчеркнул, что пересмотр должен будет «гарантировать, что решения по будущим сокращениям будут фокусироваться на приоритетах, стратегии и рисках и не представлять собой просто математическую или бухгалтерскую задачу». Он также предупредил, что сокращения не должны принять форму «необдуманного урезания всего и вся на некоторый процент» по принципу «нарезания салями», так как такой подход приведет к «опустошению вооруженных сил»3. В августе 2011г. новый министр обороны Леон Панетта подтвердил, что МО выполняет апрельское распоряжение президента по подготовке «фундаментального обзора». Он добавил, что ключевыми вопросами, на которые должен дать ответ обзор, являются: «Каковы основные задачи наших вооруженных сил по защите Америки и нашего образа жизни? Каковы риски стратегических выборов, которые мы делаем? Каковы финансовые расходы?»4 * 6.
Таким образом, документ призван определить приоритеты и направления оборонной политики и стратегии США в рамках новых бюджетных требований на последующие десять лет. Руководство охватывает как геополитические, так и чисто военные аспекты такой политики и стратегии. Крат-
1 Президент призвал пересмотреть существующее положение дел и подготовить «фундаментальный обзор касательно миссий и возможностей США и нашей роли в изменяющемся мире», подчеркнув, что он лично «примет особое решение по поводу расходов», после того как обзор будет закончен. — President Barack Obama. “Remarks by the President on Fiscal Policy,” The George Washington University, Washington, D.C., April 13, 2011.
1 February, 2012. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/04/13/remarks-president-fiscal-policy.
2 Department of Defense. “Defense Strategic Guidance Briefing from the Pentagon,” Presenter: President Barack H. Obama, Secretary of Defense Leon E. Panetta, and Chairman of the Joint Chiefs of Staff Gen. Martin E. Dempsey, January 5, 2012. 1 February, 2012. http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=4953>.
3 Secretary of Defense Robert Gates. “Remarks at the American Enterprise Institute (Defense Spending),” U.S. Department of Defense, Washington, D.C.: Office of the Assistant Secretary of Defense (Public Affairs), May 24, 2011. 1 February, 2012. <http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1570>.
4 Secretary of Defense Leon Panetta. “Meeting Our Fiscal and National Security Responsibility,” Department of Defense,
Washington, D.C., August 3, 2011. 1 February, 2012. http://www.defense.gov/home/features/2011/0711_message1/.
6
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
кий анализ, проводимый в рамках данной работы, не преследует цель охватить все аспекты документа, но только наиболее важные.
1. Геополитические и геостратегические аспекты
В свое время Альфред Мэхэн (Alfred Mahan) определил открытое море, обеспечивающее международную торговлю и коммуникации, как «общее пространство» (a wide common)1. Народы и государства стремились получить или улучшить выход к морю, так как именно данный фактор являлся основой конкурентоспособности общества, создавал необходимые предпосылки для получения регионального или глобального преимущества. Во многом именно доступ к морю и международным торговым коммуникациям становился необходимым условием успешного развития страны, и через воспрепятствование такому выходу или его контроль мировые центры власти решали проблему баланса сил на мировой или региональной аренах. Контроль данного пространства, фактически, был равносилен «владению морем»1 2.
Мэхэн не смог предугадать освоение воздушного и космического пространств, но, скорее всего, согласился бы с распространением концепции на воздушную среду, космос, кибер-пространство и с расширением термина до «глобального пространства» (a global common)3. Термин довольно широко используется известными стратегистами, например, Колином Греем (Colin S.Gray), который говорит о необходимости американского контроля над географией глобального пространства: «Американцы должны быть свободны в использовании, как угодно, моря, космоса и киберпространства и в то же время быть в состоянии воспрепятствовать такой операционной свободе некоторых других стран и политических субъектов»4 * * 7. Использование данного термина в документе свидетельствует о продолжении классической геостратегии морских держав и открытом возвращении геополитики в оборон-
1 Posen B.R., Command of the Commons: The Military Foundation of U.S. Hegemony, International Security, Vol. 28, No. 1, Summer 2003, pp. 5-46. 12 January 2011. 1 February, 2012. http://www.belfercenter.org/files/posen _summer_2003.pdf.
2 Термин «господство на море» (command of the sea) ввел в широкий оборот Пол Кеннеди (Paul Kennedy) [1].
3 Дискуссию по данному поводу можно найти в статье Posen Barry R, Command of the Commons: The Military Foundation of U.S. Hegemony,” International Security, Vol. 28, No. 1, Summer 2003, pp. 5-46. 12 January 2011. 1 February, 2012. <http://www.belfercenter.org/files/posen_summer_2003.pdf>.
4 Gray Colin S, After Iraq: The Search for a Sustainble National Security Strategy. Carlisle Barracks, PA: Strategic
Studies Institute (SSI), US Army War College, January 2009, p. 51. 1 February, 2012.
http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubid=902.
7
Р. Арзуманян
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
ную политику и стратегию США. «Соединенные Штаты будут и далее прилагать глобальные усилия с дееспособными союзниками и партнерами по обеспечению гарантированного доступа и использования глобального пространства как через укрепление международных норм ответственного поведения, так и поддержание релевантных и интероперабельных (совместимых) военных возможностей1.
Вторым важным моментом, относящимся к геостратегии, следует признать тезис, что США стоят перед «необходимостью изменения баланса (rebalance) в пользу Азиатско-тихоокеанского региона»2. Барак Обама и Хиллари Кинтон ранее уже заявляли о необходимости смещения акцентов во внешней политике США1 2 3. Намерение США увеличить свой вес в военном балансе Азиатско-тихоокеанского региона потребует переоценки отношений как с партнерами, так и с другими странами региона. «Мы будет также расширять сети кооперации и сотрудничества с появляющимися партнерами во всем Азиатско-тихоокеанском регионе, чтобы гарантировать коллективную возможность и способность обезопасить общие интересы»4. Речь, таким образом, идет о геостратегической переориентации и формировании долгосрочных трендов, разворачивание которых будет происходить не только на протяжении последующих десяти лет, но всего XXI века. Переориентация должна быть проведена, так как интересы безопасности США по-прежнему «связаны с развитием ситуации на дуге, растянувшейся от западной части Тихого океана и Восточной Азии до Индийского океана и Южной Азии» и несущей с собой смесь возможностей и угроз, вынуждающих военные силы США сохранять глобальные параметры своей активности.
На Ближнем Востоке среда безопасности во многом будет формироваться Арабским пробуждением (ArabAwakening). Военные усилия США на Ближнем Востоке будут направлены на противодействие экстремистским и
1 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense. Defense Strategic Guidance, Office of the Assistant Secretary of Defense (Public Affairs) 1 February, 2012. http://www.defense.gov/ news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, р. 3.
2 Там же, р. 2.
3 См.: President Barack Obama. “Remarks by President Obama to the Australian Parliament,” Parliament House, Canberra, Australia, November 17, 2011. 1 February, 2012. <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/ 17/remarks-president-obama-australian-parliament>; Secretary Hilary Clinton, “America’s Pacific Century,” Foreign Policy, November 2011. 1 February, 2012. http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/10/11/americas_pacific _century?page=ful.
4 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership..., указ. соч., р. 2.
8
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р.Арзуманян
дестабилизирующим угрозам. Особое внимание будет уделено укреплению режимов нераспространения ракетных технологий и ОМП. «Соединенные Штаты будут делать это, отстаивая безопасность Израиля и всеобъемлющий мир на Ближнем Востоке. Для поддержки данных целей, Соединенные Штаты будут по прежнему придавать большое значение военному присутствию США и союзников в государствах-партнерах, равно как и их поддержке, как в самом регионе, так и вокруг него»1. Таким образом, США по-прежнему остаются гарантом безопасности Израиля. Первоочередной целью является воспрепятствовать ядерной программе Ирана и «противодействовать его дестабилизирующей политике». Решать свои задачи в регионе США намерены со своими союзниками, в первую очередь Израилем, и в сотрудничестве со странами Совета по сотрудничеству стран Персидского залива. В документе не упоминается Турция.
Изменения предусматриваются также в Европе и НАТО. Европа остается принципиальным партнером по обеспечению глобальной и экономической безопасности, а вопросы обеспечения европейской безопасности и продолжение сотрудничества в рамках НАТО - основополагающими элементами военной политики США. Тем не менее большая часть европейских стран сегодня являются производителями безопасности, а не ее потребителями и не нуждаются, как во времена Холодной войны, в зонтике безопасности США. Это создает условия формирования отклика не на проявленные угрозы и конфликты, но будущие. Угрозы глобальной безопасности сегодня связаны с процессами на дуге нестабильности - Евразии, отклик на которые должны быть сформированы с участием НАТО. «В сочетании с выводом войск в Ираке и Афганистане это создает стратегическую возможность перебалансировать военные инвестиции США в Европе, двигаясь от фокуса на нынешние конфликты к фокусу на будущие возможности. В соответствии с этим разворачивающимся стратегическим ландшафтом наши военная политика и стратегия, а также оперативно-стратегические планы также должны претерпеть изменения». В изменяющейся среде безопасности, при сокращении ресурсов, которые могут быть выделены на оборону, США вынуждены сократить объемы своего военного присутствия на европейском ТВД. «В эру ограниченных ре- 1 2
1 Там же.
2 Там же, р. 3.
9
Р. Арзуманян
21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
сурсов мы также должны работать с союзниками НАТО, развивая подход «умной, энергичной и быстрой обороны” (Смартовой обороны)1, чтобы по мере необходимости объединять, совместно использовать и специализировать способности и средства, сталкиваясь с вызовами 21 века»1 2.
Из классического геополитического инструментария стоит также упомянуть намерение снизить размер ядерных сил, причем во всех компонентах ядерной триады3. Из новых угроз среды безопасности XXI века, которым будет уделено особое внимание, важным представляется намерение противодействовать новым угрозам, исходящим от негосударственных акторов, неконтролируемых территорий, групп и личностей. «Вместе с распространением разрушительных технологий экстремисты имеют возможность представлять собой катастрофические угрозы, которые прямо воздействуют на нашу безопасность и благосостояние. Для обозримого будущего Соединенные Штаты будут продолжать полагаться на активный подход противодействия данным угрозам через мониторинг активности негосударственных угроз во всем мире, работу с союзниками и партнерами для установления контроля над неуправляемыми территориями и при необходимости нанесения прямого удара по наиболее опасными группам и личностям»4.
2. Национальная безопасность, военное строительство и стратегия
Название нового руководства «Приоритеты для обороны 21 века» отражает намерение США выстроить «смартовое, стратегическое множество приоритетов»5, определяя в качестве таковых десять задач, которые должны оформить Объединенные силы (Joint Force):
1 Генеральный Секретарь НАТО Андерс Расмуссен (Anders Fogh Rasmussen) определяет «смартовую оборону» следующим образом: «Я знаю, что в эпоху строгой экономии, мы не можем себе позволить тратить много. Но мы также не можем тратить и меньше. Ответ заключается в том, чтобы тратить лучше. И лучше понимать важность денег. Помогать нациям сохранить и расширять боевые возможности. Это означает, что мы должны определить приоритеты, мы должны специализироваться, и мы должны найти многонациональные решения. Взятое все вместе является тем, что я называю Смартовой обороной» (NATO. “Smart Defence,” NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen, 30 September 2011. 1 February, 2012. <http://www.nato.int/cps/en/natolive/78125.htm>).
2 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership..., указ. соч., р. 3.
3 См. Weitz R, Global Insights: Not Much New in New Defense Strategic Guidance, World Politics Review, 10 January, 2012. 1 February, 2012. http ://www.worldpoliticsreview.com/articles/11127/global-insights-not-much-new-in-new-defense-strategic-guidance.
4 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership..., указ. соч., р. 1.
5 Department of Defense. “Defense Strategic Guidance Briefing from the Pentagon,” Presenter: President Barack H. Obama, Secretary of Defense Leon E. Panetta, and Chairman of the Joint Chiefs of Staff Gen. Martin E. Dempsey, January 5, 2012. 1 February, 2012. http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=4953>.
10
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
• контртерроризм (КТ) и иррегулярная война;
• сдерживание и отражение агрессии;
• проецирование мощи, несмотря на вызовы, призванные блокировать доступ/территорию (anti-access/area (A2/AD) denial challenges);
• меры противодействия оружию массового поражения (ОМП);
• эффективное оперирование в киберпространстве и космосе;
• поддержание безопасного, обеспеченного и эффективного ядерного сдерживания;
• защита внутренней безопасности и обеспечение поддержки гражданским властям;
• осуществление стабилизирующего присутствия;
• проведение операций по стабилизации военно-политической обстановки и контрповстанческих операций; и
• проведение операций по ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф, гуманитарных и прочих операций1.
Официальные лица МО указывают, что список не ранжирован и выстроен «свободным образом, без жесткого порядка»1 2 3. Оценивая среду безопасности и формулируя миссии, к выполнению которых должны быть готовы США, документ подчеркивает невозможность охватить все возможные угрозы. В этих условиях сужение поля анализа возможных угроз или попытки игнорировать и не учитывать приобретенный в предыдущие десятилетия опыт являются недопустимыми. «МО будет решать задачи управления войсками способами, защищающими их способность регенерировать боевые возможности, которые могут быть необходимы при столкновении с будущими, непредвиденными требованиями, поддерживая интеллектуальный капитал и структуру рангов, которые могут быть востребованы для расширения ключевых элементов войск.».
В документе подчеркивается необходимость проводить различие между инвестициями, призванными сформировать отклик на проявленные и пока непроявленные угрозы. Это предполагает способность изменять прово-
1 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership..., указ. соч., рр. 4-5.
2 Vice Chairman of the Joint Chiefs of Staff ADM Winnefeld, Briefing to House of Representatives Staff, January 9, 2012. Цитируется по: Dale Catherine and Pat Towell, In Brief: Assessing DOD’s New Strategic Guidance. Congressional Research Service (CRS), Report for Congress, January 12, 2012. 1 February, 2012. <http://thesimonscenter.org/ wp-content/uploads/2012/01/CRS-Defense-Strategic-Guidance-R42146.pdf>.
3 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership..., указ. соч., р. 6.
11
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
димый курс, формируя отклик на новые угрозы, то есть адаптабельность. Процесс адаптации может направляться различными факторами, которые могут быть как незнакомыми и шоковыми по своей природе, так и результатом «эволюции в сферах стратегии, операционного искусства, экономики и технологии». В таких условиях любые нововведения должны бережно относиться к уже накопленному опыту и выстраиваться на принципе «обратимости»: «концепция «обратимости», включающая векторы, на которые мы размещаем нашу индустриальную базу, народ, баланс активных и пассивных компонентов, военную политику и стратегию, а также оперативно-стратегические планы и наши акценты в партнерстве, является ключевой частью нашей системы принятия решений»1.
Лейтмотивом предпринимаемых усилий по корректировке оборонной политики и стратегии должно стать «снижение издержек». ВС США должны стать более эффективными и менее затратными, осуществляя «стратегический разворот» (strategic turning point) и выбирая новый курс. Причем ключевыми моментами должны оставаться человеческий фактор и сохранение накопленного человеческого капитала. В центре реформ должен оставаться военнослужащий. Сокращая вооруженные силы, ни в коем случае нельзя забывать о демобилизованных и предпринимать шаги, которые позволили бы военнослужащим вернуться к гражданской жизни. Такой подход на фоне требования о сокращении расходов является серьезным вызовом.
Пункт, указывающий на необходимость нахождения нового баланса между активными и резервными компонентами (Active Component and Reserve Component) ВС США в новых условиях, отражает дискуссии в военном истеблишменте США по данному вопросу1 2. Предполагаемые изменения не должны приводить к падению боевых возможностей вооруженных сил США, вынужденных сегодня предпринимать шаги по восстановлению некоторых аспектов боеспособности. «Мы будем противостоять искушению пожертвовать боевой готовностью, чтобы сохранить организационную структуру и состав вооруженных сил, и фактически восстанавливать боеготовность в областях, которым, в силу необходимости, не уделялось должного
1 Там же, р. 7.
2 Weitz R., The Reserve Policies of Nations: A Comparative Analysis. Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies Institute (SSI), US Army War College, September 17, 2007. 1 February, 2012. http ://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/ pdffiles/pub786.pdf.
12
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
внимания на протяжении последних нескольких десятилетий»1. Можно предположить, что речь в данном случае идет о перекосах в сторону контрповстанческих операций в ущерб принципам системности и сетецентрично-сти. «Необходимо будет изучить, каким образом данная стратегия повлияет на существующую кампанию и планы действий в особой обстановке, так как в силу ограниченности ресурсов они должны быть лучше настроены под их требования. Такая стратегия будет включать обновленный акцент на нужды по глобально сетевому подходу (globally networked approach) к сдерживанию путем устрашения и войне». После завершения вывода войск из Ирака и затем Афганистана «мы должны будем предпринять дополнительные меры, чтобы сохранить и выстроить ключевые направления в сетевой войне (networked warfare), в рамках которых объединенные силы наконец-то станут действительно независимыми»1 2. Данный пункт фактически подтверждает намерение США вернуть наработки и восстановить потенциал, накопленный в рамках «революции» в военном деле и концепций «трансформации военной сферы», проводимой начиная с 90-х годов.
Параллельно МО и военное сообщество США в целом должны предпринимать усилия по разработке новых концепций операций. На протяжении последних лет США наращивали интеллектуальный потенциал и разрабатывали новые операционные подходы применительно к контртеррористической и контрповстанческой активности. В настоящее время аналогичные работы должны быть развернуты для других операционных сред, таких как блокирование доступа/территории или киберпространства. Это предполагает внедрение в МО культуры изменений, готовность отделять зерна от плевел, балансируя между необходимостью снижать затраты и императивом устойчивого развития ключевых направлений в долгосрочной перспективе.
3. Краткий анализ
Геополитические и геостратегические аспекты
Если долгосрочные тренды и намерения США, связанные с обеспечением доминирования в глобальном пространстве, укладываются в многовековые
1 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership..., указ. соч., р. 7.
2 Там же.
13
Р. Арзуманян
<21 й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
геополитические тренды и хорошо исследованы, то смещение фокуса на Азиатско-тихоокеанский регион требует пристального внимания. О критической важности данного региона и Индийского океана в геополитическом противоборстве XXI века говорится в получившей широкую известность монографии Роберта Каплана (Robert D. Kaplan) «Мансун: Индийский океан и будущее американской мощи» [2]. Автор выстраивает свой взгляд из не совсем привычной для классического геополитического анализа точки, которую можно связать с островом Диего-Гарсия. Как следствие, общая картина, процессы и конфликты, разворачивающиеся в Евразии, приобретают несколько другой смысл. Основные геополитические напряжения начала XXI века оказываются связанными с отношениями между Индией и Китаем. Автор считает, что военно-морская мощь США является тем фактором, который позволяет удержать баланс на Индийском и Тихом океанах. В рамках данной проекции процессы на дуге нестабильности призваны воспрепятствовать рывку азиатских гигантов к евразийским энергетическим ресурсам. Дуга становится эффективным механизмом контроля процессов на евразийском пространстве.
В руководстве происходит дальнейшее смещение геостратегического фокуса уже на Азиатско-тихоокеанский регион, необходимость чего обосновывается, в частности, в работах военного геостратегиста Томаса Барнетта (Thomas P.M. Barnett). В конце 2011г. Барнетт предложил обновленный взгляд на идеи и подходы, высказанные в известной работе «Новая карта Пентагона» [3], и новую «новую карту»1.
Однако чтобы и далее обеспечивать доминирование в глобальном пространстве и осуществить переориентацию на новый регион, США должны расширять возможности глобального проецирования мощи, в первую очередь, военно-морскую мощь. Чтобы «стратегический разворот» стал реальностью, США должны расширить строительство новых кораблей, осуществить перевооружение ВМС и пр., перебарывая инерцию последних десятилетий, когда военно-морские силы находились на периферии внимания. Каким образом можно осуществить столь масштабные изменения на фоне сокращения военных расходов, не совсем ясно.
1 С некоторыми элементами «новой карты» можно познакомиться на основе серии из 11 лекций, «Мир согласно Барнетта. Новая карта Пентагона» ("The World According to Tom Barnett,” brief, (Pentagon’s new map)), размещенных на Youtube. 1 February, 2012. http://www.youtube.com/watch?v=mDVOP0lEECk.
14
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
Кроме того, намерение изменить американскую составляющую в военном балансе Азиатско-тихоокеанского региона натолкнется на сопротивление стран региона, которые не горят желанием размещать у себя дополнительные воинские контингенты США даже на ротационной основе. Кроме того, чтобы осуществить переориентацию на другой регион, США должны добиться стабильности на Ближнем Востоке и дуге нестабильности в целом, что выглядит маловероятным, учитывая приход к власти исламистских режимов, несущих с собой угрозу для союзников США в регионе и Европе. Осуществляя переориентацию, США будут вынуждены держать в фокусе своего внимания Северную Африку и Ближний Восток.
Таким образом, с одной стороны, в документе явно просматривается отход от «экспорта демократии» в пользу более приземленной, связанной с защитой союзников и собственных интересов стратегии. Однако реалистичный для спокойных нулевых подход оказывается сомнительным на фоне качественных изменений на дуге нестабильности, усталости американского общества от войн, пытающемся сосредоточиться на внутренних проблемах.
В рамках намерений сократить военное присутствие в Европе Леон Па-нетта уже заявил о сокращении двух бригад Армии США, дислоцированных в Европе на постоянной основе. На сегодняшний день в Европе располагаются около 40 000 тысяч американских солдат и 100 000 вспомогательного персонала. Это четыре бригадные тактические группы, три из которых дислоцированы в Германии и одна в Италии1. Бригады будут заменяться ротационными подразделениями, сменяемыми аналогично подразделениям морской пехоты и прочих войск специального назначения.
Однако сокращение американского присутствия и, как следствие, некоторых элементов зонтика безопасности США в Европе должны привести к изменению роли США в Атлантическом альянсе. Готовы ли США к такой постановке вопроса? Кроме того, уменьшение удельного веса США на европейском ТВД должно сопровождаться увеличением военного потенциала других европейских стран. В состоянии ли они пойти на такой шаг на фоне мирового кризиса? «Возможности НАТО защитить государства участников альянса против агрессии конвенциональных сил противника могут быть ос-
1 “Panetta: 2 U.S. Army Brigades to Leave Europe,” Defense News,12 January 2012. 1 February, 2012. http://www.defensenews.com/story.php?i=8836169&c=EUR&s=TOP.
15
Р. Арзуманян
21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
лаблены», сказал министр обороны Норвегии Барт Эйд (Barth Eide). Учения показали, что способность НАТО проводить конвенциональные операции заметно снизилась. Картина может ухудшиться, если принять во внимание финансовые проблемы Европы и намерение США сократить военные затраты. «Я думаю ситуация станет еще хуже, так как ожидаются большие сокращения во многих европейских странах», - сказал министр. Если возможности НАТО защитить себя сузятся, то возможности альянса проводить операции вне Европы, такие как в Афганистане, также ослабеют1. Насколько болезненным может быть дистанцирование США от Европы, показала военная кампания в Ливии.
Да, сегодня Европа экспортирует безопасность, однако процессы на южном фланге НАТО далеки от стабильности, и Европа вполне может оказаться перед необходимостью решать задачи противостояния новым и пока не проявленным угрозам. В состоянии ли будет Европа защитить себя без широкой поддержки США и не идя по пути повышения военных расходов? Предлагаемая коренная трансформации системы безопасности Европы и НАТО это, помимо всего прочего, большие расходы, которые выглядят маловероятными на фоне финансового кризиса.
Также сомнительным выглядит намерение инициировать программу по сокращению и перевооружению ядерных сил. Изменения в стратегии ядерного сдерживания требуют значительных средств и должны сопровождаться увеличением возможностей конвенциональных сил, которые предполагается сокращать. Насколько оправданы и возможны подобные изменения в условиях финансового кризиса – вопросы, которые, безусловно, будут заданы администрации Белого дома и МО.
Национальная безопасность, военное строительство и стратегия
Список миссий в руководстве, которым будет отдаваться приоритет, расширен и во многом совпадает со списком предыдущего стратегического документа. Четырехлетний обзор обороны 2010 года» (2010 Quadrennial Defense Review) называет пять приоритетных миссий: защита отечества; успех в контрповстанческих операциях и контртерроризме; выстраивание боевых
1 Benitez, Jorge “Norway: NATO Losing Self-Defense Ability,” Atlantic Council, January 13, 2012. 1 February, 2012. http^/www.acus.org/natosource/norway-nato-losing-self-defense-ability.
16
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
возможностей партнеров; сдерживание и отражение агрессии в средах, блокирующих доступ (anti-access environments); меры противодействия оружию массового поражения (ОМП); и эффективное оперирование в киберпространстве1. Однако есть и очевидные изменения, наиболее значительным из которых является акцентирование понижения роли контрповстанческих миссий, являвшихся до этого главным стратегическим приоритетом МО1 2. Новая среда безопасности и мировой кризис вынуждают Пентагон отказаться от, как оказалось, столь дорогих и неподъемных затрат на большие контрповстанческие операции.
На страницах нового и уже влиятельного журнала «Инфинити Джор-нал» (InfinityJournal), посвященного проблемам стратегии, в статье «Смерть американской стратегии»3 полковник Армии США и профессор военной истории «Военной Академии США в Вест Пойнте» (United States Military Academy at West Point) Джиан Джентайл (Gian P. Gentile) критикует так называемые «контрповстанческие операции, ориентированные на население» (Population-Centric Counterinsurgency (Pop-COIN)), которые, по его мнению, привели к дисбалансам в американской стратегии. Статья отражает протекающую в настоящее время борьбу между сторонниками и противниками контрповстанческих операций в американском военном истеблишменте. Джентайл считает, что стратегия США была убита контрповстанческой тактикой. КПО, ориентированные на население, жестко и недопустимым образом препятствуют развитию американской стратегической мысли, смещая фокус и подавляя жизнеспособное стратегическое мышление и практику. Результатом применения КПО, ориентированных на население, стало втягивание США в самую долгую в своей истории войну, расходы на которую растут по экспоненте при незначительных позитивных результатах. Анализируя проблему, Джентайл приходит к выводу, что «смерть американской стратегии» - или точнее опасный уровень непродуктивности и неэффективности стратегического мышления - является результатом несовмес-
1 Department of Defense. 2010 Quadrennial Defense Review, February 2010, p. 2. 1 February, 2012. http://www.defense.gov/qdr/images/QPR_as_of_12Feb10_1000.pdf.
2 Deputy Secretary of Defense Ashton B. Carter and Vice Chairman of the Joint Chiefs of Staff Admiral Winnefeld. Briefing, Washington D.C. January 9, 2012.
3 Gian P. Gentile, “The Death of American Strategy,” Infinity Journal, Issue 3, Summer 2011, pp. 14-17. 1 February, 2012. http ://www.infinityjournal.com/article/21/The_Death_of_American_Strategy.
17
Р. Арзуманян
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
тимости национальных ресурсов США с «целями войны». Стратегия, выстроенная на основе КПО, не соответствует складывающемуся политическому контексту и условиям.
Доктор Девид Уско (David Ucko), профессор «Колледжа международной безопасности» (College of International Security Affairs)1 и автор хорошо известной в соответствующих кругах монографии «Новая контрповстанческая эра» [4] подготовил статью в журнале «Призм» (Prism)2. Он называет контрповстанческую доктрину «концепцией», находящейся в кризисе и нуждающейся в дебатах. По его мнению, ее применение для стабилизации ситуации в Афганистане привело к большим фрустрациям и крушению надежд. Да, она помогла США избежать катастрофы в 2007г. в Ираке, однако он высказывает сомнение в эффективности «широкомасштабных и затяжных военных операций по национально-государственному строительству, объединению государств и установлению легитимных и компетентных правительств», которые, «даже если дают работоспособные результаты, противоречат сегодняшним финансовым реалиям Запада». Согласно мнению критиков, и это плодотворная критика, контрповстанческая доктрина «наивна в своих допущениях, неосуществима по своим требованиям и самонадеянна и заносчива в своих безосновательных заявлениях о предыдущем успехе»3.
В стратегическом руководстве отсутствует и конструкт «двух конфликтов». Среда безопасности XXI века действительно отличается от той, в рамках которой в свое время была разработана доктрина, предполагающая одновременное участие США в двух больших региональных конфликтах. О необходимости избавиться от конструкта двух больших конфликтов, родившегося в годы Холодной войны, говорит и председатель Объединённого комитета начальников штабов генерал Мартин Демпси (Martin E Dempsey), комментируя стратегическое руководство: «Кто-то скажет: “Ага, вы отказываетесь от этого языка, так как в состоянии вести только одну войну”. Однако я 1 2 3
1 «Колледж международной безопасности» Университета Национальной Обороны (National Defense University (NDU)) был создан после атаки 9/11 и ведет исследования в области иррегулярной войны, контртерроризма. <http://www.ndu.edu/cisa/index.cfm>.
2 Журнал выпускается «Центром по Сложным операциям» (Center for Complex Operations), Нациоанльного университета Обороны National Defense University (NDU) и призван освещать проблемы межведомственного взаимодействия в сфере НБ (interagency journal).
3 Ucko D.H., “Counterinsurgency After Afghanistan: A Concept in Crisis,” PRISM, Vol. 3, No. 1, December 2011, pp. 3-20. 1 February, 2012. http://www.ndu.edu/press/counterinsurgency-after-afghanistan.html.
18
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
никогда не говорил этого. Нация не нуждается в военных, которые в состоянии делать только одно дело в один момент времени. Нация нуждается в военных, которые в состоянии делать много вещей». Исключая термин и конструкт «две войны» из оборонной стратегии МО, США избавляются от ассоциирующейся с ним «тирании языка» (tyranny of language). «Это были прекрасные времена, когда мир был таким и ресурсы не были независимой переменной, – сказал командующий, – и чтобы освободить себя от этой тирании словаря, я думаю, мы можем позволить себе думать иначе о том, как достичь результата»1.
Документ придает особое значение проблемам гармонизации усилий дипломатии, разведывательного сообщества, других ведомств и агентств, участвующих в решении задач НБ. Представляя стратегическое руководство Обама отметил, что все они должны принять деятельное участие в его реализации1 2. «Соединенные штаты стоят перед чрезвычайными вызовами, которые требуют сильных, подвижных и боеспособных вооруженных сил, действия которых гармонизированы с другими элементами национальной мощи США»3. Данное положение руководства, предполагающее межведомственную работу и сотрудничество (interagency collaboration) агентств и ведомств, принимающих участие в обеспечение НБ, является продолжением и развитием положений «Стратегии национальной безопасности» 2010 года, в которой целостному подходу к правительству (whole-of-government approach) уделяется три страницы4.
Благодаря несбалансированности межведомственных взаимодействий Пентагон зачастую вынужден брать на себя задачи, которые должны были быть приоритетными направлениями деятельности других ведомств. Это приводит к неоправданным, но неизбежным тратам ресурсов МО, которое вынуждено покрывать ошибки других и решать проблему нестыковок в работе государственной машины США. Такого рода несбалансированность и нестыковки должны быть ликвидированы. Ключевыми вопросами процесса
1 Pellerin Ch, “Dempsey: New Strategy Offers More Opportunities than Liabilities,” Department of Defense, American Forces Press Service, January 13, 2012. 1 February, 2012. http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx? id=66783.
2 Department of Defense. “Defense Strategic Guidance Briefing from the Pentagon”..., указ. соч.
3 Department of Defense. Sustaining U.S. Global Leadership..., указ. соч., р. 8.
4 Department of Defense. “Defense Strategic Guidance Briefing from the Pentagon”..., указ. соч.
19
Р. Арзуманян
<21 й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
межведомственного взаимодействия, которые должны быть раскрыты, можно считать следующие: «Какие предположения и допущения делает руководство касательно ролей, которые будут играть другие агентства? Какова будет стоимость для этих агентств выполнение данных ролей? Насколько реалистичны данные предположения и допущения в условиях финансовых ограничений? На какое расширение выделяемых ресурсов готово пойти МО, чтобы выстроить возможности других агентств США и катализировать более эффективную интеграцию усилий?»1.
Формирование отклика на угрозы новой среды безопасности, определяемые в документе, требуют создания сравнительно небольших, но хорошо экипированных и вооруженных сил, развитие которых предполагалось в рамках «трансформации военной сферы». Большая часть приоритетных миссий стратегического руководства должна выполняться силами специального назначения, в первую очередь корпусом «Морской пехоты», что довольно сложно реализовать. Помимо затрат на уменьшение численности вооруженных сил, изменения структуры вооруженных сил, ее оптимизацию и пр., количественный рост сил специального назначения не может превышать 35% в год, и ограничивается организационной структурой, учебным процессом, пропускной способностью учебных центров и пр.1 2.
Документ призван определить приоритеты МО в условиях изменившейся среды безопасности и необходимости сократить военные расходы на $487 млрд. Он не рассчитан на новые более масштабные сокращения, решение по которым может быть принято в будущем. Представители Пентагона уже заявили, что если от них потребуют сократить бюджет еще на $500 млрд., документ потеряет адекватность и МО должно будет отказаться от «задач и обязательств и возможностей, которые, мы верим, являются необходимыми для защиты жизненных интересов национальной безопасности»3.
1 Dale C, Towell Р, In Brief: Assessing DOD’s New Strategic Guidance. Congressional Research Service (CRS), Report for Congress, January 12, 2012. 1 February, 2012. http://thesimonscenter.org/wp-content/uploads/2012/01/CRS-Defense-Strategic-Guidance-R42146.pdf.
2 Olson E T, Admiral, USN, Commander, U.S. Special Operations Command. “Special Operations: Context and Capabilities in Irregular Warfare,” Joint Force Quarterly (JFQ), Issue 65, First Quarter 2010, pp. 64-70. 1 February, 2012. http://www.ndu.edu/press/lib/images/jfq-56/JFQ56.pdf.
3 Department of Defense. “Defense Strategic Guidance Briefing from the Pentagon”..., указ. соч.
20
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
Политические аспекты
Анализ геополитической и военно-стратегической аспектов документа показывает, что проблемы сферы НБ США корнями уходят в политическую сферу. Мировой кризис и необходимость сокращать государственные расходы являются объективными факторами, однако предлагаемые в документе механизмы действий диктуются политическими и идеологическими предпочтениями команды, находящейся у власти, и является уже субъективным. Сокращение военного бюджета именно на $487 млрд. диктуется не стратегией, но политикой, и военные обязаны выполнять распоряжение Верховного Главнокомандующего, политическая воля которого выражена четко и ясно. То, что администрация Обамы продолжает тратить средства на другие государственные программы, например, в системе здравоохранения, и резко увеличила объем госдолга, находится вне компетенции военного сообщества.
Военный истеблишмент США, вероятнее всего, согласен с тем, что на фоне мирового кризиса необходимо сокращать военные расходы. Однако у военных не может не возникнуть вопрос, почему сокращения на оборону идут на первом месте? Истоки такого поведения находятся в сфере политической борьбы. Политики предпочитают говорить об уменьшении военных расходов, так как подобные сокращения проще озвучивать и реализовывать, создав у общества в предвыборный год впечатление, что в администрация Белого дома борется с последствиями кризиса. Военная этика и культура, форма накладывают жесткие ограничения. Человек в погонах привык подчиняться приказам и, декларируя сокращение военных расходов, политик не рискует получить марш протеста военнослужащих у стен Белого дома. Принадлежность к военному сословию не предполагает прямое апеллирование к обществу через публичную сферу, что развязывает руки политику, позволяя ему быть в чем-то безответственным в сиюминутной борьбе за власть. В год выборов Обама не будет говорить о сокращениях, которые затрагивали бы общество в целом.
Кроме того, Обама принадлежит к крайне левым кругам Демократической партии, которые против широкого военного присутствия США за рубежом. Обама всегда выступал за сокращение ВС США и в этом смысле он остается последовательным. На фоне грядущих выборов его поведение долж-
21
Р. Арзуманян
<21 й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
но показать сторонникам последовательность и способность выполнять предвыборные обещания. Помимо всего прочего, жесткое поведение и намерения в вопросах сокращения военных расходов становится хорошей отправной точкой в будущих переговорах с республиканским Конгрессом вокруг бюджета. Демонстрация серьезности намерений по сокращению военных расходов становится удачным политическим маневром и начальной точкой в начинающемся политическом торге.
Выводы
Проведенный выше анализ позволяет говорить о двух пластах, связанных с реализацией положений стратегического руководства, которое на самом деле является «точкой разворота» в военной политике и стратегии США. Речь идет о своего рода «дорожной карте», позволяющей США вернуть геостратегию и стратегию в военное строительство. Причем мышление, которое за ним кроется, не является революционным по своей природе и не предлагает «рубить с плеча», как это имело место при переориентации Пентагона на контрповстанческие операции. Документ старается найти баланс и придерживается эволюционного подхода к развитию доктрин, идей, вокруг которых выстраивалась военная машина США на протяжении последних десятилетий. Документ требует «обратимости» всех предлагаемых изменений и нововведений, сохранения всех наработок и достижений - технологических, человеческого потенциал, достижений военной теории.
Предлагаемые сокращения численности вооруженных сил предполагается компенсировать усилением остающихся войск передовыми военными технологиями, ВиВТ. Можно сказать, что подходы и концепции «революции в военном деле», «трансформации военной сферы», «сетевых сил», инициированных в 90-е годы и проводимых, в частности, Дональдом Рамсфельдом, возвращаются. Другим важным моментом следует признать подчеркивание важности процессов адаптации и целостного подхода к сфере НБ, необходимость гармонизации усилий всех элементов национальной мощи при достижении целей национальной политики. Подход, который развивался в рамках сетецентричных концепций и подхода, базирующегося на достижении эффектов [5].
22
<21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
Р. Арзуманян
Таким образом, военные круги, понимая, что сокращения военного бюджета и вооруженных сил неизбежны, стараются сделать их наименее болезненными. Предполагаемые сокращения не должны приводить к снижению военных возможностей США в сложной и быстро меняющейся среде безопасности XXI века. Так как американские войска уходят из Ирака и Афганистана, то сокращение численности вооруженных сил выглядит естественным так же, как и их увеличение во время вхождения США в регион.
Задача по сокращению расходов, скорее всего, была бы эффективно решена, если была бы поручена военным кругам. Без сомнения, команда разработчиков ответственно подошла к делу и разработала добротный с военно-стратегической и геополитической точек зрения документ, который выглядит разумным, логичным и согласованным. Это зрелый и взвешенный документ, без высокомерия, понимающий, что в новой среде безопасности возможно появление новых и незнакомых угроз, к которым надо быть готовыми, несмотря на сохранение общих трендов. Можно не соглашаться с предлагаемой точкой зрения и стратегией, но она присутствует и озвучена.
Однако сама природа вопроса в данном случае является политической и будет диктоваться политическими факторами, предпочтениями и интересами. Проблемной частью документа является не текст и предлагаемые действия, но то, каким образом инициировать выполнение положений документа - шаг который является политическим по своей природе. Документ демонстрирует своего рода консенсус в военном истеблишменте США, выстроенный на некоторых компромиссах, и подводит политиков к необходимости принятия решений, которые позволили бы США и далее сохранять свое военное и геополитическое преимущество в мире. Однако будет ли консенсус принят сообществом, занимающихся проблемами НБ, американским обществом в целом или США выберут другой путь развития и другие приоритеты? Вопрос, который будет ставиться и решаться после президентских выборов и уже не в военной сфере.
Март, 2012г.
Источники и литература
1. Kennedy P.M., The Rise and Fall of British Naval Mastery. - London: MacMillan, 1983.
23
Р. Арзуманян
21-й ВЕК», № 3 (23), 2012г.
2. Kaplan R.D, Mansoon: The Indian Ocean and the Future of American Power. -NY: Random House, 2010.
3. Barnett T.P.M., The Pentagon's New Map: War and Peace in the Twenty-First Century. - Putnam Publishing Group, 2004.
4. Ucko D.H, The New Counterinsurgency Era: Transforming the U.S. Military for Modern Wars. - Washington DC: Georgetown University Press, 2009.
5. Арзуманян Р.В, Сложное мышление и Сеть: парадигма нелинейности и среда безопасности 21 века. - Ер.: НОФ «Нораванк», 2011.
GEOPOLITICAL AND MILITARY-STRATEGIC PRIORITIES OF THE UNITED STATES
Hrachya Arzumanyan
Resume
The articles provides a brief analysis of the trends reflected in a new US defence strategic guidance which implies to define priorities of the US military policy and strategy under curtailing of the military expenditures and covering both geopolitical and military aspects of the defence policy. Among the priorities listed in the document a necessity of preserving of the dominance of the US in “global space” and geopolitical reorientation towards the Asian-Pacific region are mentioned. This reorientation should be carried out without affecting the interests of the US and its allies, and first of all of Israel, in the Middle East. There are also changes provided for Europe where the US is going to cut its military presence.
The document provides a list of priority tasks which should formalize the United Forces. The changes offered imply large-scale changes in the structure of the US armed forces and new expenditures. A basic transformation of Europe’s and NATO’s security system also provides for heavy expenses which seem to be hardly probable amid the financial crisis.
The analysis of the geopolitical and military-strategic aspects of the document proves that the problems of the US national security are rooted in the political sphere. The military circles, being aware that curtailing military expenditure and reduction of the armed forces are inevitable, try to make them less painful. But the essence of the issue in this case is political. The text and the measures offered are not the most problematic parts of the document. Most of the problems may be caused by the initiation of the implementation of the of document’s provisions -political decision which will be taken after the presidential elections.
24
