CC BY
138
Курмаз Анна Ивановна
аспирант кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета
(тел.: 89182176496)
Гэнезис законодательной ветви власти
в Российском государстве до начала XX века
В данной статье обозначены предпосылки и основные шаги на пути к выделению законодательной ветви власти в Российском государстве вплоть до начала XX века.
Ключевые слова: вече, Земские Соборы, декабристы, предложения Чичерина, проекты сановного либерализма при Александре II и Александре III.
A.I. Kurmaz, Concil of chair of theory and history of State and Kuban State аgrarian University; tel.: 89182176496.
Genesis of a legislative branch of the power in the Russian state prior to the beginning of the XX century
In given article preconditions and the basic steps on a way to allocation of a legislative branch of the power in the Russian state are designated up to the XX-th century beginning.
Key words: veche, Zemsky Cathedrals, M.M. Speransky's projects, decembrists, Tchitcherin's offers, projects of stately liberalism at Alexander II and Alexander III.
В 1906 г. в Российском государ-Щ стве был образован первый парламент - выделилась самостоятельная законодательная ветвь власти. Однако этому обособлению предшествовал долгий путь.
Значимыми вехами в истории законодательной ветви власти в Российском государстве можно считать и действие существовавших вече в Киевской Руси и Земских соборов в Московском государстве.
Вече представляло собой институт народовластия. Наибольшего развития своих прав, выделившись в самостоятельную форму власти, оно достигло в XI - XIII вв. В вече были представлены все слои населения - от "низов" общества, составлявших основную массу участников народных собраний, сельских жителей, до "лучших мужей" - знати [1]. Порядок обсуждения дел и принятия решений на вече окончательно сформировался в Новгороде и Пскове [2]. Наиболее значимыми полномочиями, осуществляемыми вече в этих городах были: заключение и расторжение договора с князем; избрание и смещение посадников, тысяцких; установление повинностей населения и контроль за их отбыванием; вопросы войны и мира; контроль за деятельностью князя, посадников, тысяцких, владыки и других должностных лиц; внешние и торговые отношения с другими странами; контроль за судебны-
ми сроками и исполнением решений; предоставление судебных льгот; распоряжение земельной собственностью; назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции; разбирательство наиболее важных для общества спорных дел [3]. Новгород и Псков были городами, в которых вече, и только вече принадлежала вся полнота законодательной власти. Князь и Дума в этих городах были лишены права законодательства [4]. Однако, можно заметить, что полномочия вече выходили за предел чисто законодательных: в сфере суда вече участвовало в решении наиболее важных дел и выполняло контрольные функции; в сфере управления - участвовало в назначении и смене чиновников.
В целом, хотя и отдаленно, вече напоминало по своим признакам (представляло собой институт народовластия, являлось представительным органом, обладало законодательными функциями) законодательный орган парламентской республики. Но со временем оно потеряло свою первостепенную роль, а отсутствие определенных политических и социально - экономических предпосылок не позволило ему превратиться в орган самостоятельной, независимой, постоянно действующей законодательной ветви власти.
Земские соборы в Московском государстве проводились с середины XVI до середины XVII века [5]. По своей сути они являлись представительными учреждениями. В состав Земского
41
собора входили: Боярская дума, представляющая интересы класса бояр; духовенство, представляющее интересы церкви; выборные, представляющее классы (представители стольников, стряпчих, дьяков, жильцов) и местности (представители разных разрядов служилых людей -стрельцы, дворяне московские, дворяне городовые, казаки, крестьяне и другие) государства; "естественные" (без выбора) - представители стрельцов (головы и сотники), представители черных сотен и слобод (старосты и сотские). Четко определенная компетенция Земских соборов нигде определена не была. Среди основных полномочий Земских соборов: решение вопросов законодательства, внутренней и внешней политики, финансов, государственного строительства. При Михаиле Федоровиче (1613 - 1622 гг.) соборы заседали постоянно, в остальное время они собирались для принятия решений по возникающим вопросам. Особое значение для российской истории сыграл Собор, действовавший с 1646 по 1649 гг. Результатом его работы явилось Соборное Уложение 1649 г. - кодификационный акт, вобравший в себя существующие законодательные положения, дополненные и приведенные в порядок. Уложение урегулировало многие законодательные запросы, что повлекло за собой ослабление соборной деятельности и, в конечном счете, ее прекращение. После 1682 г. соборы не созывались.
Примечательно, что в 1634 г. стряпчий Иван Бутурлин в целях усовершенствования выборного представительного органа составил проект преобразований Земского собора. Он предложил, чтобы Собор действовал на постоянной основе, депутаты всех чинов были выборными, имели установленный срок полномочий не более одного года [6]. Проект, естественно, реализован не был: самодержавная политика не предполагала существования такого органа.
Таким образом, Земские соборы, постепенно прекратившие свое существование, являются институтом своего времени, определенного исторического периода, не ставшие впоследствии основой для создания самостоятельной, независимой, законодательной ветви власти.
Знакомство со многими прогрессивными политическими и правовыми учениями западноевропейских мыслителей, в том числе с теорией разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, произошло в России в середине XIX в. и связано с именем императрицы Екатерины II. Интерес к вопросу государственного устройства проявили дворянские аристократы и российские идеологи Просвещения. В это время появлялись первые предложения,
наметившие путь к состоявшемуся только в начале ХХ в. выделению законодательной ветви власти.
Государственный деятель граф Николай Иванович Панин разработал труд "Рассуждение о непременных государственных законах", в котором предложил учреждение Верховного Сената, наделенного законодательной властью. Верховный Сенат состоит из меньшинства, назначенных короной, и большинства, избираемых дворянством. Сенат принимает законы, которые вступают в силу после утверждения императором, в чьих руках остается исполнительная власть. Ниже по иерархии за Сенатом следуют "дворянские собрания, губернские или областные и уездные", задачей которых было сообщать Сенату об общественных и местных нуждах и предлагать новые законы [7].
Русский историк и публицист Михаил Михайлович Щербатов предлагал ограничить власть императора, придав ей на основе закона исполнительные функции, а законодательную власть передать выборным представительным органам, в которых каждое сословие будет иметь голос. Во взглядах Щербатова, также как и во взглядах Панина, наметились пути разделения законодательной и исполнительной ветвей власти. Однако предложенные ими идеи не подразумевали уничтожение классовой сущности государства, не предусматривали изменений социально - экономических отношений, на базе которых коор-динальные преобразования были невозможны.
По сравнению с предложениями Панина и Щербатова, более прогрессивными идеями в силу отсутствия в них сословно - классового характера, были изложенные в "Представлении о учреждении законодательной,судительной и на-казательной власти в Российской империи" 1768 г. учёным правоведом Семёном Ефимовичем Десницким. Он предлагал обособить друг от друга государственные органы, тем самым выделив законодательную, судительную и наказательную власти, за каждой из которых определена своя компетенция. Законодательная власть, согласно Десницкому, принадлежит Сенату и монарху, имеющему право абсолютного вето. Сенат представляет собой однопалатный орган, насчитывающий 600 - 800 депутатов, избираемых на основе имущественного ценза. Депутаты имеют в Сенате равные права. В компетенцию Сената входят внутриорганизационные вопросы, финансовые вопросы, определение внешней политики государства, контроль за деятельностью всех коллегий и учреждений внутри государства, и другие. Сенат, являясь выразителем общественного мнения, играет не последнюю роль в госу-
42
дарстве, его решения учитываются императором.
Эти проекты, предложенные во второй половине XVIII в., не были реализованы. Следующие шаги (попытки преобразований) на пути, приведшим к выделению в начале XX в. законодательной ветви власти, были сделаны при правлении Александра I.
В 1801 г. Александром I было создано два органа - Непременный совет и Негласный комитет. Непременный совет считался законосовещательным органом при государе, наделенный правом опротестовывать действия и указы царя. Негласный комитет, не имевший официального статуса, но активно участвовавший в работе по подготовке многих прогрессивных реформ первых лет правления Александра I, составляли друзья молодого императора - П.Строганов, А.Чарторыйский, Н.Новосильцев, В.Кочубей и другие.
Значение Негласного комитета стало падать к концу 1803 г. Однако с проявившим себя в его деятельности государственным деятелем Михаилом Михайловичем Сперанским связны дальнейшие преобразования в Российском государстве.
В своем главном труде "Введение к уложению государственных законов" или "План всеобщего государственного образования" Сперанский выступал сторонником разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть, по мнению Сперанского, должна состоять из выборных учреждений. Система выборов предусматривалась четырехступенчатой: Волостные думы, Окружные думы, Губернские думы. Из Губернских дум составлялась Государственная дума. Таким образом, Государственная Дума являлась высшим законодательным органом государства. Законодательное сословие выражало собой мнение народное [8]. Все законы должны приниматься Государственной Думой, а затем одобряться и обнародоваться императором. Император, согласно Сперанскому, не мог произвольно распустить Государственную думу.
Особенностью политико - правовых взглядов Сперанского было положение о необходимости создания органа, который объединил бы законодательную, исполнительную и судебную ветви власти - Государственного совета. Именно с его учреждения, по мнению Сперанского, должны были начаться преобразования в России, что отразилось в труде "Общее обозрение всех преобразований" 1809 г. Манифестом "Образование Государственного совета" от 1 января 1810 г., принятым императором Александром I и в точности повторявшим главу из "Введения к уложе-
нию государственных законов" Сперанского, был учрежден Государственный совет. В полномочия Государственного совета входило рассмотрение: новых законов или законодательных предположений; вопросов внутреннего управления, требующих отмены, ограничения, дополнения или разъяснения прежних законов; вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах; и другие. Государственный совет, в соответствии с замыслом Сперанского, становился органом, через который должны были проходить бы все принимаемые законы. Несмотря на то, что в дальнейшем через него проходили далеко не все принимаемые законы, Государственный совет без вносимых изменений в его структуру и объем полномочий, просуществовал до 1906 г. Забегая вперед, уместно будет сказать, что с 1906 г. по 1917 г. он действовал как верхняя палата первого российского парламента. Учреждение Государственного совета стало первым шагом на практике на пути формирования законодательной ветви власти в Российском государстве.
С 1812 г. по 1825 г. ряд политических причин вынудили Александра I проводить вместо прогрессивной либеральной - консервативную политику. Тем не менее он не оставлял своих намерений дать конституционное устройство всей России, о чем объявил в марте 1818 г. на открытии польского сейма. Для этого к 1821г. Н.Н. Новосильцевым, князем П.А.Вяземским и французским юристом А.Дешаном была написана "Государственная уставная грамота Российской империи" - проект, подготовленный по образцу польской конституции и содержащий положения проектов реформ Сперанского. Грамота провозглашала установление народного представительства, органом которого должен был стать Государственный сейм (Государственная дума), состоящая из двух палат: Сената (верхняя палата) и Посольской палаты (нижняя палата). Члены Сената назначались монархом пожизненно. Члены Посольской палаты также назначалась монархом из кандидатов, избранных посольскими палатами наместничеств, на которые, согласно Грамоте, делилась вся территория империи. Сейм созывался сроком на 5 лет. Он должен был рассматривать законопроекты, вносимые от имени императора через Государственный совет, бюджет и налоги. В том же 1821 г., переключили на себя внимание происходящие внешнеполитические события, а "Государственная уставная грамота Российской империи" так и не была принята.
В 1821-1822 гг. возникли две тайные организации, стремившиеся к установлению нового го-
43
сударственного устройства, - Северное общество, возглавляемое Сергеем Трубецким, Никитой Муравьевым, Евгением Оболенским, и Южное общество во главе с П.И. Пестелем, А.П. Юшневским, Н.М. Муравьевым.
Программным документом Северного общества была "Конституция", написанная Никитой Муравьевым, предусматривающая установление конституционной монархии, опирающейся на принцип разделения властей. В соответствии с ней законодательная власть представлена Народным вече - двухпалатным органом, состоящим из Верховной думы и Палаты народных представителей. Верховная дума избирается сроком на 6 лет и состоит из сорока пяти членов. При этом каждые два года одна треть ее состава обновляется. Палата народных представителей избирается сроком на два года и состоит из 450 членов. Избирательное право устанавливается на основе высокого имущественного ценза. Палаты заседают раздельно. Закон, принятый большинством в 2/3 голосов в Народном вече передается на утверждение монарху, который вправе направить его со своими замечаниями для вторичного рассмотрения. Принятый при вторичном рассмотрении в Народном вече, закон вступает в силу и без согласия императора.
Программным документом Южного общества являлась "Русская правда" П.И. Пестеля, согласно которой "верховная власть разделяется на законодательную и верховно-исполнительную. - Первая поручается Народному вечу, вторая -державной Думе. Сверх того нужна еще власть блюстительная, дабы те две не выходили из своих пределов. Власть блюстительная поручается верховному собору" [9]. Народная веча - однопалатный орган, обладающий законодательной властью и состоящий из народных представителей, выбранных народом на 5 лет. Избирательным правом пользуются все лица мужского пола, достигшие двадцатилетнего возраста, за исключением находящихся в личном услужении [10]. Народная вече не может быть никем распущена, представляя "душу народа". Республика, согласно Пестелю, делилась на губернии, области, уезды и волости, в которых действовали избираемые местные органы власти - "намест-ные собрания". Губернские наместные собрания выбирали представителей в Народное вече. Только Народное вече имело право принимать законы.
Печальные события 14 декабря 1825 г. не позволили реализоваться замыслам представителей Северного и Южного обществ. Отказ от помощи народа, от народной поддержки, от распространения своих убеждений среди большего
числа населения, привели к тому, что идея разделения властей с выделением в том числе независимой и самостоятельной законодательной ветви власти, осталась на несколько десятилетий в центре внимания исключительно немногочисленных представителей либерального течения.
После поражения декабристов центральной темой политических и правовых учений при правлении Николая I становится тема "Россия - Запад". Идея разделения властей в это время нашла свой отклик и развитие у выдающего ученого и мыслителя Бориса Николаевича Чичерина.
Отдавая предпочтение конституционной монархии как форме государственного правления, Чичерин видел необходимость учреждения в Российской империи двухпалатного законосовещательного собрания, верхняя палата которого образуется на основе Государственного совета из назначаемых правительством чиновников; а нижняя - из выборных представителей, которые должны выражать интересы всего народа. Чичерин считал конституционную монархию универсальной формой правления, при которой возможно принимать неотложные меры по укреплению государственной власти, сохраняя стабильность в обществе. При этом обязательным он полагал существование определенных форм контроля парламента за деятельностью правительства. Прежде всего, он выделял институт депутатского запроса, и считал необходимым предоставить парламенту такое средство контроля как отказ правительству в доверии. Оно должно принадлежать палате народных представителей.
В дальнейшем, о создании законодательного представительного органа власти стали сетовать представители сановного (правительственного) либерализма в годы конца правления Александра II и начала правления Александра III. Государственный деятель, министр внутренних дел, граф Петр Александрович Валуев составил проект учреждения нового Государственного совета от 13 апреля 1863 г., в котором за исключением 85 статей, повторяющих статьи прежнего "учреждения Государственного совета", 116 оставшихся - новые разработки о введение в Государственный совет выборных представителей. По сути он предусматривал создание своего рода нижней палаты при Государственном совете - Съезд государственных гласных. Депутатами Съезда должны быть представители земств, избранные на губернских земских собраниях; представители окраин; представители наиболее крупных городов страны [11]. За императором зак-
44
реплялось право назначать 1/5 депутатов Съезда по собственному усмотрению, а также назначать Председателя Съезда из числа членов Государственного совета. Съезд гласных участвовал в рассмотрении всех законодательных вопросов, штатных расписаний, ходатайств сословий и земских учреждений, и некоторых других вопросов [12]. Император также мог вносить на Съезд любой вопрос для обсуждения. Первый созыв Съезда предусматривалось проводить депутатами, избранными на один год, все последующие - на 3 года. Съезд гласных должен был собираться ежегодно на одну сессию, созываемую по указу императора.
Общее собрание Государственного совета, таким образом, становилось своего рода "верхней" палатой. В его компетенцию входило рассмотрение дел, поступивших из Съезда государственных гласных. 14 членов Съезда должны были принимать обязательное участие в заседаниях Общего собрания как выразители "своих" интересов.
Александр II, рассмотрев проект Валуева о создании двухпалатной представительной системы, отказался от его реализации. В 1863 г. Александр II отказался и от любого преобразования Государственного совета.
Другими представителями течения сановного либерализма были Н.П. Игнатьев, П.В. Долгоруков, К.Н. Романов, П.А. Шувалов. Все они представляли императору предложения о введении законосовещательного представительства.
Проект конституции "Государственный Ус-тав"[13], разработанный князем Петром Владимировичем Долгоруковым, предусматривал введение двухпалатного парламента [14]. Земская Дума (нижняя палата) состояла из избранных представителей земств и должна была переизбираться через каждые три - четыре года. Боярская Дума (верхняя палата) состояла из пожизненных членов, членов по назначению и членов, избранных Земской Думой. При возникновении разногласий между Земской Думой и Правительством, Боярская Дума должна была играть роль арбитра. Законодательная власть принадлежала Императору и обеим палатам. Законы издавал император, а введение их в действие должно было осуществляться с согласия большинства членов Боярской и Земской Дум.
Константин Николаевич Романов, великий князь, брат императора, разработал проект, в соответствии с которым при Государственном совете должно быть создано Совещательное Собрание Гласных для предварительного обсуждения различных вопросов [15]. Совещательное
собрание являлось по замыслу совещательным органом при самодержавном монархе. Оно состояло из гласных, избранных губернскими и областным Войска Донского земскими собраниями и городскими думами одиннадцати наиболее значимых городов. От каждой губернии или города избиралось по одному гласному. Совещательное собрание в своей деятельности полностью зависело от монарха и Государственного совета. Монарх решал вопрос о необходимости его созыва и определял - какие дела будут подлежать обсуждению на собрании. После рассмотрения на Совещательном собрании дела передавались в Государственный совет, сам совещательный орган при монархе. Проект К.Н. Романова можно было бы считать предложением двухпалатного парламента, если бы функции Совещательного Собрания, как и Государственного совета не ограничивались исключительно совещательными при монархе. Проект реализован не был.
В 1882 г. военный и государственный деятель, граф Павел Павлович Шувалов в записке "О совещательном народоправительстве" изложил свои взгляды о необходимости ввести "постоянное и правильно организованное собрание выборных людей" [16] - совещательный орган при императоре. Верхняя палата избирается по особым правилам - для обеспечения умеренности и зрелости этой палаты; членство в ней пожизненное. Нижняя палата должна избираться с привлечением "всех разрядов обывателей к непосредственному или посредственному участию в выборах" [17]. При этом верховная власть должна находиться "исключительно в руках государя". Реализации этот проект также не получил.
Проект "О самобытной русской конституции" 1882 г. министра внутренних дел Н.П. Игнатьева предусматривал созыв совещательного Земского собора, включавший представителей от дворянства, духовенства, купечества,крестьянства и ремесленников. На самом Соборе должен быть решен вопрос о реформе местного управления, а перед закрытием - избрана комиссия из 30-40 человек. Эта Комиссия, по мнению Игнатьева, должна участвовать в разработках законопроектов до их представления в Государственный совет. Проект не получил одобрения со стороны императора и не был реализован.
Стоит сказать, что не получившие своей реализации, эти проекты по своей сути не предусматривали коренных и радикальных изменений, так как : верховная власть в них сохранялась за императором; компетенция представительства была ограничена; за Государственным советом закреплялось верховенство над депутатами;
45
возможность правительственного влияния на состав представительства [18].
К концу XIX в. необходимость в государственных преобразованиях была очевидной. Но образование всероссийского законодательного представительного органа еще не произошло.
Таким образом, в течение нескольких столетий выдвигались предложения о создании представительного законодательного органа, но противодействие верховной власти и отсутствие необходимых предпосылок вплоть до начала XX в. так и не привело к их реализации.
1. Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки социально-политической истории. Л., 1980. С. 8-64.
2. Проф. М.Ф. Владимирский - Буданов. Обзор истории русского права. Ростов н/Дону, изд-во "Феникс", 1995. С. 80.
3. Мартышин О.В. Вольный Новгород. Общественно-политический строй и право феодальной республики. М., 1992. С. 175.
4. Проф. М. Ф. Владимирский - Буданов. Указ. соч. С. 81.
5. Исаев И.А. История государства и права России в вопросах и ответах: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2003. С. 39.
6. История государственного управления в России: Учебник/под общей редакцией Р. Г. Пи-хои. М.: Изд-во РАГС, 2001. Гл. 55.
7. Азаркин Н.М. История юридической мысли России: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1999. С. 164.
8. Правовая мысль: Антология / Автор - составитель В.П. Малахов. М.: Академический проект; Екатеринбург: деловая книга, 2003. С. 419.
9. История государства и права России в документах и материалах. С древнейших времен по 1930 г. / Автор - сост. И.Н.Кузнецов - Мн.: Амалфея, 2000. С. 236.
10. История политических и правовых учений. Учебник для вузов / под общей редакцией члена - корреспондента РАН В. С. Нерсесянца. М., 1995. С. 445.
11. Азаркин Н.М. Указ. соч. С. 327.
12. Валуев П.А. Проект нового учреждения Государственного совета // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов/Авт.-сост.: А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М., 2000. С.420-423.
13. Долгоруков П. О перемене образа правления России. Лейпциг, 1862.
14. Куприц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России (XIX в.). М, 1980. С. 80.
15. Константин Николаевич Романов. Записка // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов /Авт.-сост.: А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М., 2000. С. 452-455.
16. Конституционная записка графа П.П. Шувалова // Вестник Европы. 1913. № 8. С. 136.
17. Там же. С. 156.
18. Азаркин Н.М. Указ.соч. С. 333.
1. Froyanov I.Ja. Kiev Russia. Sketches of sociopolitical history. L, 1980. Р 8-64.
2. Prof. M.F. Vladimirsky - Budanov. The review of history of Russian right. Rostov-on-Don, publishing house "Phoenix", 1995. R80.
3. Martishin O. V. The Island of Century Free Novgorod. The Political system and the right of feudal republic. М, 1992. R175.
4. Prof. M.F. Vladimirsky - Budanov. In the same place. Р 81.
5. Isaev I.A. History of the state and the rights of Russia in questions and answers: the Manual. M.: Jurist, 2003. R. 39.
6. History of the government in Russia: Book / under R. G.Pihoi's general edition - M.: Publishing house RAGS, 2001. Gl. 55.
7. Azarkin N.M. History of legal thought of Russia: the Course of lectures. M.: Jurist. Lighted., 1999. R. 164.
8. Legal thought: the Anthology / the Author -composer V.P. Malakhov. M: the Academic project; Ekaterinburg: the business book, 2003. R. 419.
9. History of the state and the right of Russia in documents and materials. Since the most ancient times on 1930 / the Author I.N. Kuznetsov. M.: Amalfeya, 2000. R. 236.
10. History of political and legal doctrines. The textbook for high schools. Under the general edition of a member-correspondent of the Russian Academy of Sciences of Century with. Nersecyans. M, 1995. R. 445.
11. Azarkin N.M. In the same place. P. 327.
12. Valuev P.A. The project of new establishment of the State council // Constitutionalism: a historical way of Russia to liberal democracy: Documents/ buses-sost.: A.V. Gogol, B.N. Kovalev. M., 2000. R. 420-423.
13. Dolgorukov P. About to change of a form of government of Russia. Leipzig, 1862.
14. Kypris N.Ja. From history of state-legal thought of pre-revolutionary Russia (XIX century). M, 1980. P. 80.
15. Konstantin Nikolaevich Romanov. A note// Constitutionalism: a historical way of Russia to liberal
46
democracy: Documents /the Bus-sost.: A. V. Gogol, B.N. Kokvalev. M, 2000. P. 452-455.
16. The constitutional note of count P.P. Shuvalov//the Bulletin of Europe. 1913. № 8. P. 136.
17. In the same place. P. 156.
18. Azarkin N.M. In the same place. P. 333.
47
