CC BY
27Конституциялыц жэне эктшШк цуцьщ
УДК 342
GENERAL ADMINISTRATIVE LAW IN CENTRAL ASIA IN THE DEVELOPMENT PROCESS
Jörg Pudelka
Head of the GIZ Office in Kazakhstan, the administrative court judge in Berlin;
e-mail: jorg.pudelka@giz.de
Jens Deppe
Head of the GIZ Office in Georgia; e-mail: jens.deppe@giz.de
Keywords: administrative law in Central Asia; Law on administrative procedures; administrative act; administrative justice.
Abstract. This article is informative and analytical. The authors considered stages of development of general administrative law in Central Asia. The article will be divided into several parts, each of which will review issues of legislation on administrative procedures in the countries of Central Asia.
In this part of the article presents first results of administrative justice reform in the countries of Central Asia, as well as a critical inventory of ongoing reforms and future reforms in the field of administrative law. The authors provide an overview of trends in the development of the law on administrative procedures and administrative procedural law in certain countries of Central Asia.
The authors consider the prospects of development of legislation on administrative procedures in the Republic of Kazakhstan. In particular, this issue was further developed after the declaration by the Head of State «100 concrete steps», which envisage the introduction of administrative justice, i.e. the right of administrative procedures and administrative procedural law. The new draft of law «On Administrative Procedures», developed by the Ministry of Justice, provides for an administrative act as the central form of administrative activity. The bill, unlike the current legislation, regulates not only the notion of the administrative act, but also the issues of its publication, content, justification and form. In addition, the bill provides for the rules for the cancellation of administrative acts, which for the first time fully take into account the principle of trust protection, fixed both in principle of legal statehood and in the Constitution.
The last part of this article will examine as the certain aspects of current situation of legal literature in the field of administrative law and review of the principle of examination offacts by the court, and conclusion of the amicable settlement. Also the results of analysis of the impact of administrative law reform on the various types of ratings (Human Development Index (UNDP), the index of democracy (The Economist), the Bertelsmann Transformation Index (BTI), the Corruption Perceptions Index (CPI), the World Bank index (WorldBank, IFC) will be proposed.
ОРТАЛЬЩ АЗИЯДАГЫ ДАМУ ПРОЦЕС1НДЕГ1 ЖАЛПЫ ЭКШШ1Л1К ;¥;ЬЩ
Йорг Пуделька
Цазацстандагы GIZ вктдтнщ басшысы, Берлин цаласыныц экшшшк сотыныц судьясы;
e-mail: jorg.pudelka@giz.de
Йене Деппе
Грузиядагы GIZ вктдшнщ басшысы; e-mail: jens.deppe@giz.de
Ty^h свздер: Орталыц Азиядагы эюмшшк цуцыгы; эюмшшк рэЫмдер туралы зац; эюмшшк акт; эюмшшк эдшет.
Аннотация. Осы мацала ацпараттыц-талдау сипатында эзэрленген. Авторлар мацалада Орталыц Азияда жалпы эюмшшк цуцыгыныц даму сатыларын царастырган. Бул мацала бiрнеше бвлiмге бвлтедi, эрбiр бвлiм Орталыц Азия елдерiндегi эшмшшк рэсiмдер туралы зацнаманыц дамуыныц взектi мэселелерт царастыратын болады.
Мацаланыц осы бвлiмiнде Орталыц Азия елдерiндегi эюмшшк эдшет реформаларыныц алгашцы цорытындылары, сонымен бiрге эюмшшк цуцыц саласындагы цазiргi кезде ЖYргiзiлетiн жэне болашацта жоспарланатын реформалардыц цуцыцтыц талдауы царастырылады. Авторлар Орталыц Азия елдерiндегi эюмшшк рэЫмдер цуцыгын жэне эюмшшк iс-ЖYргiзу цуцыгын дамытудыц бералыстарына шолу жасаган.
Авторлармен К,азацстан Республикасындагы эюмшшк рэЫмдер туралы зацнаманы
дамытудыц беталыстары царастырылады. Соныц гшгнде, аталмыш мэселенщ одан api дамудыц оц эсеpi эюмшшк эдiлеттi, ягни эюмшшк рэЫмдер цуцыгын жэне эюмшшк iс-ЖYpгiзу цуцыгын ецгiзудi квздейтт Елбасыныц «100 нацты цадам» багдарламасы жаряланганнан кешн жалгасын тапты. Эдшет министрлт эзipлеушi орган болып табы-латын жаца «ЭюмшшкрэЫмдер туралы» зац жобасында эюмшшк цызметтщ орталыц нысаны реттде эюмшшк акт царастырылган. Крлданыстыгы зацнамага цараганда зац жобасы тек цана эюмшшк акт угымына шектелмей, сонымен бipге оны жария ету, оныц цурылымын, мазмунын жэне нысанынpеттейдi. Осыган цоса, зац жобасы Конституцияда жэне цуцыцтыц мемлекеттшк цагидатында беютшген сенiмдi цоргау цагидатын толыц квлемде ескерт, эюмшшк актШ жою ережелерт де цамтиды.
Мацаланыц цорытынды бвлiмiнде жекелеген аспекттер реттде эюмшшк цуцыц саласындагы зац эдебиеттщ жагдайы жэне соттыц w бойынша мэн-жайларды зеpттеуi мен б^мгершшк келiсiмдi жасасу цагидаттарына шолу атап квpсетiледi. Сонымен цатар эюмшшк зацнама реформаларыныц тYpлi рейтингтерге (гуманитарлыц даму индекЫ (UNDP), демократия индекс (TheEconomist), Бертельсман трансформациялау индекЫ (BTI), сыбайлас жемцорлыцты тYсiну индекс (CPI), ДYниежYзiлiк банк индекс (WorldBank, IFC) ыцпал етуiне талдау цорытындылары усынылады.
ОБЩЕЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ В ПРОЦЕССЕ РАЗВИТИЯ
Йорг Пуделька
руководитель представительства GIZ в Казахстане,
судья административного суда г. Берлин; e-mail: jorg.pudelka@giz.de
Йенс Деппе
руководитель представительства GIZ в Грузии; e-mail: jens.deppe@giz.de
Ключевые слова: административное право Центральной Азии; закон об административных процедурах; административный акт; административная юстиция.
Аннотация. Данная статья носит информационно-аналитический характер. Авторы в статье попытались рассмотреть этапы развития общего административного права в Центральной Азии. Статья будет разделена на несколько частей, каждая из которой будет рассматривать отдельные вопросы развития законодательства об административных процедурах в странах Центральной Азии.
В данной части статьи рассмотрены первые результаты реформ административной юстиции в странах Центральной Азии, а также критическая инвентаризация проходящих реформ и планируемых будущих реформ в области административного права. Авторы приводят обзор тенденций в развитии права административных процедур и административного процессуального права в конкретных странах Центральной Азии.
Авторами рассматриваются перспективы развития в Республике Казахстан законодательства об административных процедурах. В частности, данный вопрос получил дальнейшее развитие после объявления Главой государства «100 конкретных шагов», которые предусматривают и введение административной юстиции, то есть права административных процедур и административного процессуального права. Новый проект Закона «Об административных процедурах», разработчиком которого является Министерство юстиции, предусматривает административный акт как центральную форму административной деятельности. Законопроект, в отличие от действующего законодательства, регулирует не только понятие административного акта, но и вопросы его издания, его содержания, его обоснования и его формы. Кроме того, законопроект предусматривает правила отмены административных актов, которые впервые в полном объеме учитывают принцип защиты доверия, закрепленный как в принципе правовой государственности, так и в Конституции.
В заключительной части статьи в качестве отдельных аспектов будет рассмотрено состояние дел с юридической литературой в области административного права и обзор принципа исследования обстоятельств дела судом и заключения мирового соглашения. Также будут предложены результаты анализа влияния реформ административного законодательства на различного рода рейтинги (индекс гуманитарного развития (UNDP), индекс демократии (The Economist), индекс трансформации Бертельсмана (BTI), индекс восприятия коррупции (CPI), индекс Всемирного банка (WorldBank, IFC).
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ALLGEMEINES VERWALTUNGSRECHT IN ZENTRALASIEN IN DER ENTWICKLUNG
Fortsetzung, Der erste Teil des Beitrages finden Sie in der letzten Ausgabe der Zeitschrift
Teil II. Erste Ergebnisse von Verwaltungsjustizreformen
a) Zentralasien
Auf regionaler Ebene in Zentralasien lassen sich keine konkreten Ergebnisse von verwaltungsrechtlichen Reformen ausmachen. Dies ist zum einen der Tatsache geschuldet, dass es aus gemeinsamer sowjetischer Zeit keine fortwirkendeunddamitüberarbeitungsbedürftige Kodifizierung des Verwaltungsverfahrens- oder Verwaltungsprozessrechtsgebenwürde.Darüber hinaus ist im Bereich des Verwaltungsrechts, anders als in anderen Bereichen, wie etwa im Zivilrecht oder Aktienrechts, auch keine Initiative zur Bearbeitung im Rahmen der GUS zu beobachten. So gab und gibt es keine GUS- oder auch nur zentralasienübergreifenden Arbeitsgruppen zur Erarbeitung gemeinsamer regionaler Gesetzesmusterentwürfe.
Alle bisherigen Entwicklungen sind -soweit es solche bisher überhaupt gab - strikt national.
b) Kasachstan
In Kasachstan hat die Reformierung des Verwaltungsverfahrens - und - prozessrechts inzwischenwiederFahrtaufgenommen,nachdem ein im Jahr 2011 vom Unterhaus des Parlaments bereits beschlossener Gesetzesentwurf, der das Ordnungswidrigkeitenrecht mit dem Verwaltungsprozessrecht zusammen neu regeln sollte, vom Oberhaus (Senat) gestoppt wurde und seitdem das Rechtsgebiet vom Gesetzgeber unbeachtet blieb.
Eine Rechtsfortentwicklung fand seitdem praktisch nur im prozessualen Bereich und nur richterrechtlich statt. In diesem Zusammenhang ist insbesondere die Verordnung des Obersten Gerichts der Republik Kasachstan zur Behandlung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten1 zu erwähnen, die genauere Vorgaben - die teilweise auch modern orientiert sind - zur Behandlung der Streitigkeiten nach Kapitel 27 der Zivilprozessordnung, mithin der meisten Verwaltungsstreitsachen macht. Dies warj edoch vonAnfang an als vorläufiger Zustand anzusehen, der nur bis zu einer gesetzlichen Regelung des Verwaltungsprozesses andauern kann. Zur neuen Entwicklung siehe unten III. 2a).
c) Kirgisien
Kirgisien hat bereits beachtliche
ReformerfolgeimBereichdesVerwaltungsrechts erzielt. Hierzu gehört zweifellos die neue Fassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes, die nunmehr auch im Juli 2016 in Kraft getreten ist.. Hiermit wird das kirgisische allgemeine Verfahrensrecht weiter an europäische Standards angenähert. Es gibt jedoch auch durchaus Besonderheiten, die gegenüber dem vorherigen Gesetz beibehalten oder gar ausgebaut wurden und etwa anders als in Deutschland oder Österreich geregelt sind.
Hierzu gehört etwa die Aufnahme der einzelnen Verfahrensprinzipien in das Gesetz. Während diese in Deutschland und Österreich in jahrzehntelanger Praxis durch die Rechtsprechung herausgebildet wurden, besteht in Kirgisien - wie generell im postsowjetischen Raum - offenbar nach wie vor ein hohes Bedürfnis möglichst viel im Gesetzestext selbst festzulegen. Dahinter steht die Erwartung, dass die Verfahrensprinzipien bei einer schriftlichen Fixierung im Gesetzestext eine höhere faktische Durchschlagskraft haben bzw. dass sie einfach stärker von den Rechtsanwendern beachtet werden.
Eine zu begrüßende Neuerung der Novellierung besteht in der Aufgabe des fakultativen Charakters des Widerspruchsverfahrens. Entsprechend der bisherigen Rechtslage war inArt. 44 VwVfG (alt) vorgesehen, dass das Widerspruchsverfahren für den Beschwerdeführer fakultativ ist, dieser also frei wählen kann, ob er ein behördliches Widerspruchsverfahren und anschließend gegebenenfalls ein gerichtliches Verfahren durchführen möchte oder sich sofort an das Gericht wenden will. Nach Art. 65 Abs. 1 des neuen Gesetzes ist zuerst das behördliche Widerspruchsverfahren durchzuführen und erst anschließend kann sich der Beschwerdeführer an das Gericht wenden. Diese Neuerung ist uneingeschränkt zu begrüßen, da hiermit das Verfahren insgesamt nicht nur effektiver wird (Selbstkorrektur der Verwaltung und Entlastung der Gerichte), sondern auch rechtsschutzintensiver (zwingende Prüfung von Recht- und Zweckmäßigkeit, die bei sofortiger Klageerhebung entfallen würde).
d) Tadschikistan
1 Normativrechtsverordnung des Obersten Gerichts der Republik Kasachstan vom 24. Dezember 2010 (Nr. 20) „Über einige Fragen der Anwendung der Normen des Kapitels 27 der Zivilprozessordnung der Republik Kasachstan durch die Gerichte".
In Tadschikistan gab es Bemühungen, das Gesetzbuch über das Verwaltungsunrecht zu modernisieren und in diesem Zusammenhang um Vorschriften zum Verwaltungsprozess zu ergänzen. Im Jahr 2010 wurde eine entsprechende Arbeitsgruppe zur Erarbeitung des Gesetzesentwurfs mit Unterstützung der GIZ gegründet. Die Arbeitsgruppe, die in den Entwurf bereits Vorschriften zur Behandlung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten
aufgenommen hatte, entschied sich jedoch Ende 2010 dafür, beide Themenbereiche zu trennen und insofern ausdrücklich dem kasachischen Beispiel zu folgen. Der 2011 ins Parlament eingebrachte Gesetzesentwurf ist daher nurmehr ein modernisiertes Ordnungswidrigkeitenrecht.
Bereits reformiert ist hingegen das Verwaltungsverfahrensrecht, das jedoch -wie oben bereits erwähnt - unter erheblichen Anwendungsdefiziten leidet. Neue Schritte zur Schaffung eines Verwaltungsprozessrechts stehen noch aus.
e) Turkmenistan
In Turkmenistan wurde in den Jahren 20142015 mit beratender Unterstützung der GIZ eine neue Zivilprozessordnung erarbeitet, die auch in einem besonderes Kapitel Vorschriften zur Behandlung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten vorsieht. Diese neue Zivilprozessordnung ist unter Ablösung der noch aus sowjetischen Zeiten stammenden alten ZPO im Juli 2016 in Kraft getreten.
Darüber hinaus wurde auf eine programmatische Rede des Staatspräsidenten hin Anfang 2016 bei dem Parlament eine Arbeitsgruppe, in die auch Mitarbeiter und Experten der GIZ aufgenommen wurden, gegründet, die derzeit auf der Grundlage des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes ein turkmenisches VwVfG erarbeitet. Hierbei wird ausdrücklich turkmenischen Besonderheiten beziehungsweise solchen im postsowjetischen Raum Rechnung getragen. Dies betrifft zum Beispiel die Normierung der wesentlichen Verfahrensprinzipien und die ausführlichere Niederlegung relativ neuer verfahrensrechtlicher Prinzipien, wie etwa dem Amtsermittlungsprinzip oder dem Prinzip des Vertrauensschutzes.
f) Usbekistan
In Usbekistan gibt es - abgesehen von einigen Änderungen im Recht der Ordnungswidrigkeiten - keine nennenswerten Reformerfolge im Bereich des allgemeinen Verwaltungsrechts. Das bereits entworfene Verwaltungsverfahrensgesetz ist im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess liegengeblieben und nicht in Kraft getreten. Nunmehr wird ein Neuanlauf zu dessen
2 Näher hierzu unter III. 2. e).
Überarbeitung und erneute Einbringung in das Parlament unternommen.2 Hier ist zwischenzeitlich ein Entwurf weitgehend fertiggestellt, der rechtsstaatlichen Anforderungen entspricht. Das genaue Schicksal dieses Entwurfs, etwa wann er in das Parlament eingebracht werden und wann er in Kraft treten soll, sind derzeit insbesondere vor dem Hintergrund der politischen Veränderungen an der Staatsspitze völlig unklar.
Der Verwaltungsprozess läuft in Anlehnung an sowjetische Traditionen gemäß den Vorschriften der Zivilprozessordnung. Reformbemühungen hierzu waren bisher nicht ersichtlich; zuletzt wurden j edoch auch in diesem Bereich die Gründung einer Arbeitsgruppe zur Erarbeitung eines entsprechenden Entwurfs angekündigt. Sogar die Gründung eigenständiger Verwaltungsgerichte wurde zuletzt staatlicherseits in Spiel gebracht.
Teil III. Kritische Bestandsaufnahme laufender Reformen und Planungen für künftige Reformen im Bereich des Verwaltungsrechts
1. Zentralasien insgesamt unter Berücksichtigung des Konzeptes und Modellgesetzes zum Verwaltungsprozess
a) Formelle und informelle Modelle
Zentralasien als Region ist derzeit nicht durch einheitliches Voranschreiten im Bereich verwaltungsrechtlicher Reformen gekennzeichnet. Es gibt zwar eine gemeinsame sowjetische Vergangenheit, deren Fortentwicklungen jedoch in unterschiedlichen Richtungen und auch in unterschiedlicher Geschwindigkeit ablaufen.
Hier für gibt es mindestens drei Gründe. Erstens sind die politischen Beziehungen zwischen den zentralasiatischen Ländern nicht überall gleich gut. Teilweise bestehen deutliche Spannungen, die zwar nicht im rechtlichen Bereich begründet worden sind, sich jedoch auf ihn erheblich auswirken. Teilweise schließt dies bereits eine Zusammenarbeit - etwa in Form gemeinsamer Arbeitsgruppen zur Erarbeitung grenzüberschreitender Gesetzesentwürfe - aus.
Zweitens fällt im Bereich des Verwaltungsrechts Russland als ordnender Faktor beziehungsweise als Vorbild weitgehend aus. Während die baltischen Republiken und die postsowjetischen Republiken des Südkaukasus bereits Reformen des Verwaltungsverfahrensund -prozessrechts nach deutschem bzw. europäischem Vorbild durchgeführt haben, sind in Russland erst in jüngster Zeit Reformbemühungen wahrnehmbar. So ist Ende 2015 etwa ein Verwaltungsprozesskodex in Kraft getreten, der bereits einige Element
Конспшпгуцияльщ жэне эшмшШк куцык, \
einer Verwaltungsjustiz europäischer Prägung aufnimmt, aber sicherlich nicht als Vorbild für Zentralasien taugt. Hierfür käme er im Übrigen auch zu spät, da die zentralasiatischen Republiken teilweise deutlich früher begonnen haben, Reformüberlegungen anzustellen.
Drittens gibt es im Bereich des Verwaltungsrechts - im Unterschied zu anderen Rechtsbereichen - auch keine Modellgesetzgebung für den Bereich der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS), der alle zentralasiatischen Republiken angehören.3 Schaut man etwa auf den Bereich des Zivilrechts, so gibt es ein entsprechendes Modellgesetz, dass den Rahmen für die Zivilgesetzbücher aller GUS-Länder vorgibt, der insbesondere von den zentralasiatischen Republiken weitgehend übernommen wurde.4 Auch für größere Novellen kommen die Mitgliedsstaaten zusammen, um den Gleichklang in der Rechtsfortschreibung sicherzustellen.5
Damit scheidet auch ein formelles Modell zur Sicherung einheitlicher Rechtsentwicklung im Verwaltungsrecht aus.
b) Konzeption und Modellgesetz für ein Verwaltungsprozessrecht in Zentralasien
Mangels einigender oder ordnender Rahmen hat das von der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Deutschlands (BMZ) durchgeführte Regionalprogramm „Förderung der Rechtsstaatlichkeit in Zentralasien", das in allen fünf zentralasiatischen Ländern bereits mehr als fünfzehn Jahre präsent ist und die Partner vor Ort bei Justizreformen unterstützt, beschlossen, eine Konzeption einschließlich ausformulierter Modellnormen zur Schaffung eines Verwaltungsprozessgesetzes auszuarbeiten. Gleiches ist für den Bereich des Verwaltungsverfahrensrechts zwischenzeitlich geschehen.
c) Verwaltungsprozess
Da das Verwaltungsprozessrecht in den zentralasiatischen Ländern längere Zeit dem sowjetischen Vorbild folgte und in den j eweiligen Zivilprozessordnungen als besonderer Verfahrensgang geregelt wurde, bestand praktisch keine Möglichkeit zur Anknüpfung an eigene gesetzgeberische Erfahrung beim Neuaufbau einer Verwaltungsgerichtsbarkeit. Zwar haben einige Staaten im postsowjetischen Raum außerhalb Zentralasiens bereits ihr
Verwaltungsprozessrecht nach europäischem Vorbild reformiert. Allerdings sind hierbei die Vorgehensweisen jedoch sehr unterschiedlich, so dass sie kaum als Modell taugen. So haben etwa Georgien6 und Armenien weitgehend das deutsche Modell übernommen; 2011 ist Aserbaidschan gefolgt. Im Baltikum gibt es dagegen teilweise andere Ansätze. So hat etwa Lettland Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess in einem Gesetz zusammengefasst (ähnlich wie in den Niederlanden), ist dabei jedoch der Abkehr von der Behandlung von Verwaltungsrecht als Verwaltungsunrecht eindeutig gefolgt.
Vor diesem Hintergrund und eingedenk der gemeinsamen sowjetischen Vergangenheit der zentralasiatischen Staaten und in Betracht ziehend, dass eine überregional einheitliche oder ähnliche Entwicklung aus europäischer Sicht wünschenswert erscheint, ist die von der GIZ erarbeitete Konzeption einschließlich Modellnormen den jeweiligen nationalen Arbeitsgruppen in den zentralasiatischen Ländern zur Verfügung gestellt worden, um gleichsam als Muster beziehungsweise Arbeitsgrundlage zu dienen. Sowohl Konzeption als auch Modellnormen folgen dabei im Wesentlichem folgendem Aufbau:
1) Zunächst werden allgemeine Grundsätze eines rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechenden Verwaltungsprozesses formuliert. Im Hinblick auf die in den zentralasiatischen Ländern fest verwurzelte gesetzgeberische Tradition aus Sowjetzeiten sollen die ausformulierten Prinzipien auch in konkrete Normen Eingang finden. Dies entspricht auch der praktischen Erfahrung aus anderen zentralasiatischen Prozessreformen: je konkreter die allgemeinen Grundsätze im Normtext selbst ausformuliert sind, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit ihrer Anwendung in der Praxis. Neben den üblichen und auch in Zentralasien formal allgemein anerkannten Prinzipien (Gerechtigkeit, Öffentlichkeit etc) wird besonderes Augenmerk auf den Amtsermittlungsgrundsatz (Inquisitionsmaxime) gelegt. Hier liegt ein wesentlicher Unterschied zum Zivilprozess, nach dessen Grundsätzen öffentlich-rechtliche Streitigkeiten heute noch weitgehend behandelt werden.
2) In einem 2. Abschnitt werden die möglichen Verfahrensbeteiligten (und ihre Ausschlussgründe) behandelt.
3 Turkmenistan nur mit eingeschränktem Teilnehmerstatus.
4 Vgl. Chanturia, Schramm, Knieper: Das Privatrecht im Kaukasus und in Zentralasien - Bestandsaufnahme und Entwicklung, Berlin 2010.
5 Vgl. etwa die derzeitigen Bemühungen zur Reformierung des Modellgesetzes zum Zivilrecht.
6 Gerd Winter, Verwaltungsrechtsentwicklung und ihre ausländische Beratung in Transformationsstaaten. Das Beispiel Georgiens , in: Verwaltungsarchiv 101/3/2010: 408 - 436 (http://www.gerd-winter.jura.uni-bremen.de/ vwrentwicklung.pdf).
Dabei geht die Konzeption davon aus, dass die Staatsanwaltschaft, die selbst im Zivilprozess in Anknüpfung an sowjetische Traditionen noch eine erhebliche Rolle spielt („Aufsichtsfunktion"), faktisch nicht ausgeschlossen werden kann. Jedenfalls derzeit wären solche Pläne nicht durchsetzbar. Insofern geht es vor allem darum, die Staatsanwaltschaft so einzubinden, dass der verwaltungsrechtliche Individualrechtsschutz gestärkt und stellenweise erweitert wird, andererseits allerdings eine allgemeine Rechtmäßigkeitsaufsicht abgelehnt wird.
3) Im dritten Abschnitt werden Klagearten definiert. Dabei wird ein an das deutsche Modell angelehnter, jedoch teilweise modifizierter Ansatz gewählt. Modifikationen ergeben sich insbesondere dort, wo es darum geht, übermäßige Kompliziertheit zurückzuführen oder auf spezifisch zentralasiatische Gegebenheiten Bezug zu nehmen. Im letzteren Sinne wird etwa die Einführung einer Ablehnungsklage angeboten, mit der die Kläger bereits vor Ergehen einer Verwaltungsentscheidung eine andere Besetzung des Entscheidungskörpers erwirken können. Dies kann insbesondere in clangeprägten Gesellschaften, zu denen die Zentralasiens gehören, ein entscheidender Vorteil sein.
Der Rechtsschutz wird nicht vom Vorliegen eines Verwaltungsaktes abhängig gemacht, knüpft an ihn als zentrale Figur des Verwaltungsverfahrensrechts jedoch an. So können mit einer Leistungsklage Verwaltungsakte aber auch sonstige Verwaltungshandlungen („Realakte") erstritten und mit einer Aufhebungsklage aufgehoben werden. Wichtig ist hierbei im Sinne der Effektivität von Rechtsschutz die kassatorische Wirkung des einen Verwaltungsakt aufhebenden Urteils, das keiner weiteren behördlichen Umsetzung (und folglich auch keiner Überwachung der Umsetzung) bedarf.
4) In einem weiteren Abschnitt werden die Rechtsmittel behandelt. Dabei wird davon ausgegangen, dass verwaltungsgerichtliche Entscheidungen sowohl in rechtlicher als auch tatsächlicher Hinsicht überprüfbar sein müssen. Zur Stärkung der Effizienz ist jedoch die zweite Überprüfungsinstanz („Kassation") als reine Rechtskontrolle auszugestalten. Wichtig ist die Abschaffung einer Aufsichtsinstanz, die selbst letztinstanzliche Entscheidungen, die in Rechtskraft getreten sind, noch nachträglich wieder aufheben kann. Diese, dem sowjetischen Erbe zuzuschreibende Eigenart schadet massiv der Rechtssicherheit und damit auch dem Investitionsklima im Land.
5) Weiterhin wird die Einführung eines der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle vorgeschalteten verwaltungsbehördlichen
Widerspruchsverfahrens dringend angeraten. Entgegen der in Zentralasien weit verbreiteten Ansicht ist es nicht sinnlos und erschwert den Zugang zum gerichtlichen Rechtsschutz. Im Gegenteil: das Widerspruchsverfahren kann die Gerichte entlasten und somit effektiver machen, da kleinere oder formale Fehler problemlos durch die nächsthöhere Verwaltungsbehörde behoben werden können. Darüber hinaus steigt auch die Effektivität des Rechtsschutzes der Bürger. Dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgend kann er nämlich nur im vorgerichtlichen Widerspruchsverfahren geltend machen, dass das Verwaltungshandeln zwar rechtmäßig, aber unzweckmäßig war. Da die Gerichte Zweckmäßigkeitserwägungen wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung nicht mehr prüfen dürfen, wäre der Bürger ohne ein Widerspruchsverfahren mit ihnen generell ausgeschlossen.
6) Ein weiterer Abschnitt enthält Vorschriften zu den Kosten des Verfahrens, wobei hier allgemeinen Prinzipien gefolgt wird, nach denen der Unterliegende die Kosten des Verfahrens trägt. Andererseits sind auch Besonderheiten zu berücksichtigen, die sich aus den Besonderheiten im Verhältnis Staat-Bürger ergeben. So sind insbesondere Fallgestaltungen zu erfassen, in denen der Bürger Rechtsschutz nur deshalb nachsucht, weil der angegriffene Verwaltungsakt wegen einer unzutreffenden Begründung nicht ersichtlich rechtmäßig war. In derartigen Fällen müssen ausgewogene, von der allgemeinen Regelung abweichende Lösungen gefunden werden.
d) Verwaltungsverfahrensrecht
Das Verwaltungsverfahrensrecht ist in den Ländern Zentralasiens im Wesentlichen durch seine Zerstreuung auf verschiedene Rechtsakte und dezentrale Regulierung geprägt. Diesem Umstand entgegenzuwirken und einer Kodifizierung der allgemeinen verfahrensrechtlichen Regelungen den Weg zu bereiten, ist der Zweck der nunmehr ebenfalls vorliegenden Konzeption einschließlich Modellvorschriften für ein allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz.
Dieses Gesetz soll für die Mehrheit der Verwaltungsverfahren einheitliche Regeln vorsehen. Es soll etwa regeln:
1) den Antrag als Voraussetzung des Verfahrensbeginns bzw. den Verfahrensbeginn in den Fällen, in denen die Behörde ohne Antrag tätig werden darf oder muss;
2) den Verwaltungsakt als zentrales Handlungsinstrument der Verwaltung, das letztlich auch für die Gewährung von Rechtsschutz von Bedeutung sein kann;
3) Vorschriften, die eine Anhörung vor Erlass belastender Verwaltungsakte vorsehen;
4) Verfahrensvorschriften einschließlich
KoHcmumywaxbiK, MdHe dKMmimK
möglicher Vorschriften zur Heilung von Verfahrensfehlern;
5) die Beteiligten und Voraussetzungen ihres Ausschlusses vom Verfahren;
6) das Zustandekommen der das Verfahren abschließenden Entscheidung oder Handlung
7) ein Widerspruchsverfahren zur vorgerichtlichen Überprüfung von Verwaltungsakten auf Recht- und Zweckmäßigkeit
8) einheitliche Kostenvorschriften
9) die Zustellung von Bescheiden
10)die Vollstreckung von Verwaltungsakten
Inwieweit all diese Gesichtspunkte in eine
Kodifikation des allgemeinen Verfahrensrechts dann aufgenommen werden sollen oder ob für Einzelbereiche hieraus Spezialgesetze erlassen werden sollen (wie dies etwa für das Verwaltungsvollstreckungsrecht in Deutschland der Fall ist), soll dann den jeweiligen Arbeitsgruppen in den einzelnen Ländern anheimgestellt werden. Idealerweise sollte jedoch angestrebt werden, so viel wie möglich des oben Genannten in einem einzigen Gesetz zu regeln.
2. Entwicklungen im Verwaltungsverfahrens und prozessrecht in den einzelnen Ländern
a) Kasachstan
Seit dem Scheitern des 2009 bereits vom Unterhaus des Parlaments verabschiedeten „Verwaltungskodex", der im wesentlichen das Ordnungswidrigkeitenrecht mit dem Verwaltungsprozessrecht verbinden sollte, sind von staatlicher Seite kaum Anstrengungen unternommen worden, die hier gegenständlichen Rechtsbereiche zu reformieren.
Im Jahr 2011 hat das Institut für Gesetzgebung, das heute eine Untergliederung des Justizministeriums darstellt, einen Referentenentwurf für ein allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz vorgelegt.7 Dieser Entwurf, der modernen europäischen Prinzipien bereits in vielen Bereichen entsprach, wurde jedoch zunächst nicht aufgegriffen, obwohl die internationale Reaktion positiv war.
Das Thema, dass nicht zuletzt auch durch die 2012 in Zusammenarbeit von GIZ und Rule-of-Law-Plattform der Europäischen Union in Astana veranstaltete „Internationale Konferenz zum Verwaltungsrecht" einer breiteren Öffentlichkeit ins Bewusstsein gerückt wurde, wurde bisher jedoch nicht in den offiziellen Plan der Gesetzgebungsarbeiten aufgenommen; ein sicherer Indikator für die Fragen, mit denen sich das Parlament im kommenden Jahr befassen wird.
NachdenimVorfeldderPräsidentschaftswahl 2015 durch den Amtsinhaber angekündigten
„100 konkreten Schritten", die auch die Einführung einer Verwaltungsjustiz, das heißt Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht, vorsahen, hat die Angelegenheit jedoch wieder Fahrt aufgenommen. Die zwischenzeitlich beim Justizministerium gegründete Arbeitsgruppe zur Erarbeitung des Verwaltungsverfahrensgesetzes hat einen Entwurf vorgelegt, der sich einerseits am ehemaligen Referentenentwurf, im Übrigen aber an üblichen europäischen Standards orientiert.
Insbesondere sieht dieser Entwurf den Verwaltungsakt als zentrale Handlungsform der Verwaltung vor. Der Entwurf regelt im Gegensatz zur bisherigen Gesetzgebung nicht nur dessen Begriff, sondern auch seinen Erlass, seinen Inhalt, seine Begründung und seine Form. Darüber hinaus sieht der Entwurf Regelungen zur Aufhebung von Verwaltungsakten vor, die erstmals auch das im Rechtsstaatsprinzip ja auch verfassungsrechtlich verbürgte Prinzip des Vertrauensschutzes vollumfänglich berücksichtigt. Die entsprechenden Regelungen stehen denen des deutschen, estnischen oder lettischen Verwaltungsverfahrensrechts in nichts nach. Weiterhin regelt der Entwurf auch Fragen der Zustellung und der Verwaltungsvollstreckung. Der Entwurf soll dem Vernehmen nach bis Ende des Jahres allen betroffenen Behörden mit der Möglichkeit um Stellungnahme übersandt und anschließend vervollkommnet werden, soweit notwendig. Angestrebt wird eine Aufnahme in den Plan der Gesetzgebungsarbeiten 2017, was auch eine Befassung des Parlaments 2017 ermöglichen würde. Mit einem Inkrafttreten wäre im günstigsten Szenario dann 2018, wahrscheinlicher eher 2019 zu rechnen.
In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass ein Übergangszeitraum von etwa einem Jahr zwischen Verabschiedung des Gesetzestextes und Inkrafttreten durchaus förderlich sein kann. Diese Zeit sollte genutzt werden, um entsprechende Aus- und Fortbildung der betroffenen Rechtsanwender vorzunehmen. Im Südkaukasus hat man entsprechende, positive Erfahrungen, wie zuletzt etwa in Aserbaidschan.
Die bei dem Obersten Gericht eingesetzte Arbeitsgruppe zur Erarbeitung eines Verwaltungsprozessgesetzes hat ebenfalls einen ersten Entwurf erarbeitet, der jedoch eher an bisherige prozessuale Regelungen angelehnt scheint. Dennoch nimmt auch dieser Entwurf bereits eine Reihe moderner Neuerungen auf. Dies betrifft etwa insbesondere die Normierung eigener, typisch verwaltungsrechtlicher Klagearten. Insgesamt besteht hier jedoch der
7 Institut für Gesetzgebung der Republik Kasachstan, Referentenentwurf (Gabassow, A.B.) zum Verwaltungsverfahrensgesetz, März 2011.
Eindruck nach Nachbesserungsbedarf, dem auch das Oberste Gericht selbst dadurch Rechnung getragen hat, dass es im Sommer 2016 die Zusammensetzung der Arbeitsgruppe nahezu vollständig veränderte und eine Überarbeitung des Entwurfs angeregt hat.
In zeitlicher Hinsicht sind die Perspektiven dieses Entwurfs keinesfalls günstiger als die erwähnten Perspektiven des Verfahrensrechts. Es ist im Gegenteil eher von einem etwas längeren Gesetzgebungsverfahren auszugehen. Insgesamt bleibt jedoch festzuhalten, dass sich Kasachstan nunmehr auf dem Weg zur Verwaltungsjustiz befindet; beide grundsätzlichen Gesetze hierfür (Verwaltungsverfahrens- und -prozessgesetz) werden erarbeitet.
b) Kirgisien
Kirgisien ist das erste zentralasiatische Land mit einem neuen, modernen Verwaltungsverfahrensgesetz. Das bereits reformierte Gesetz ist zum August 2016 in Kraft getreten und sieht wichtige Neuerungen gegenüber der bereits bisher geltenden Fassung vor. So ist etwa der verpflichtende Charakter des Vorverfahrens ausdrücklich geregelt worden.
Die Arbeitsgruppe zur Erarbeitung eines Verwaltungsprozessgesetzes hat ebenfalls einen Entwurf vorgelegt, der im Parlament bereits die erste Lesung passiert hat. Der Entwurf sieht ein eigenständigesProzessrechtfürdieDurchführung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten vor. Dabei ist er vom Amtsermittlungsgrundsatz geleitet und berücksichtigt daher die fundamentalen Unterschiede zwischen Verwaltungs- und Zivilprozess. Im Unterschied zum derzeitigen kasachischen Gesetzesentwurf entspricht der kirgisische eher dem Bild einer eigenständigen verwaltungsprozessualen Regelung nach europäischem Vorbild; der Entwurf orientiert sich im Wesentlichen an der bereits dargestellten Konzeption.8
Neben allen positiven Neuerungen bleibt der Umgang mit richterlichen Fristen ein Streitpunkt. Während ausgehend von der europäischen Rechtsordnung in Betonung der richterlichen Unabhängigkeit eine Bestimmung von Fristen, innerhalb derer der Richter die Fallbehandlung abzuschließend hat, verfassungsrechtlich problematisch anmutet, ist dies im postsowjetischen Raum eher die Regel, wobei zur Begründung nicht nur der schnelle Zugang zu Recht, sondern stets auch die Disziplinierung der Rechtsanwender (sprich: der Richter) vorgetragen wird. Hier konnte jedoch zumindest eine Lockerung der Fristen erreicht werden, was sich auf die Qualität richterlicher Entscheidung günstig auswirken dürfte.
c) Tadschikistan
In Tadschikistan gibt es keine aktuellen Bestrebungen zur Reformierung des Verwaltungsverfahrens- oder -prozessrechts. Bedauerlich ist auch, dass das Verständnis für die Reformbedürftigkeit eher ab- als zugenommen hat.
Der derzeit bereits bestehende Verwaltungsverfahrenskodex, der in mehreren Bereichen problematisch ist, teilweise aber auch moderne Vorschriften enthält (etwa zum Verwaltungsakt und zu dessen Begründung), findet weiterhin in der Öffentlichkeit kaum Beachtung. Auch regelmäßig durchgeführte Fortbildungsveranstaltungen für Richter und Rechtsanwälte vermochten dies bisher kaum zu ändern, wenngleich zumindest das Bewusstsein für eine Veränderungsnotwendigkeit hierdurch hoffentlich günstig beeinflusst wird. Ansonsten gilt hier, besser ein unvollkommenes Verfahrensgesetz, das angewendet wird, als gar nichts.
Es bleibt jedoch eine wichtige Aufgabe, für eine umfassende Reformierung des Verwaltungsverfahrensrechts und eine völlige Neuerarbeitung eines Verwaltungsprozessgesetzes einzutreten. Da es hier derzeit jedoch keinerlei Anzeichen gibt und insbesondere auch die Absichtserklärungen auf den Justizministerkonferenzen zu keinerlei sichtbaren Folgen führten, wäre selbst bei einer Aufnahme entsprechender Arbeiten in 2017 mit fertigen Gesetzen frühestens 2018/19 und einem Inkrafttreten 2020 zu rechnen.
d) Turkmenistan
In Turkmenistan ist mit Inkrafttreten der neuen Zivilprozessordnung auch ein aktualisierter Abschnitt zur prozessualen Behandlung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten eingeführt worden.9 Dies geschah unter bewusstem Verzicht auf die Erarbeitung eines eigenständigen Gesetzeswerkes für den Verwaltungsprozess. In Anerkennung der Tatsache, dass Verwaltungsprozesse für Turkmenistan ein relativ neues und anfangs nicht allzu häufiges Phänomen sein werden, hat man sich für die grundlegende Überarbeitung der entsprechenden Kapitel im Rahmen der Zivilprozessordnung entschieden und die Erarbeitung eines Verwaltungsprozessgesetzes auf spätere Zeit verschoben.
Auch die nunmehr in der ZPO enthaltenen Regelungen zu den öffentlichrechtlichen Streitigkeiten entsprechen jedoch den grundlegenden rechtsstaatlichen Anforderungen. Die ZPO regelt den Amtsermittlungsgrundsatz als wesentliches
8 Siehe oben unter III. 1.
9 Kapitel 24-28 ZPO.
KoHcmumywaxbiK, MdHe dKMmimK
Prinzip des Verwaltungsprozesses, was ihn damit innerhalb desselben Regelungswerkes von den Vorschriften des allgemeinen Zivilprozesses unterscheidet. Auch sind weitere Neuheiten, wie eine umfassende richterliche Aufklärungs- und Hinweispflicht eingeführt worden. Weiterhin ist die Durchführung eines vorgerichtlichen Verfahrens in einer Mehrheit der Fälle verbindlich vorgeschrieben. Weiterhin sind mit der Anfechtungs- und der Verpflichtungsklage die wesentlichen Klagearten geregelt, die Rückabwicklung der Vollstreckung erfasst und insbesondere auch die Besonderheit des beschränkten Prüfungsrahmens bei der Kontrolle von Ermessensentscheidungen ausdrücklich normiert. So sieht Art. 287 ZPO nun ausdrücklich vor, dass die Gerichte Ermessensentscheidungen ausschließlich auf die Beachtung der gesetzlichen Grenzen des gesetzgeberisch eingeräumten Ermessens sowie die Ausübung des Ermessens gemäß dem Zweck seiner Einräumung prüfen dürfen. Diese Norm entspricht damit europäischen Standards.10
Das Verwaltungsverfahrensrecht steht vor einer grundlegenden Reform. So wurde im Frühjahr 2016 bei dem Parlament Turkmenistans eine Arbeitsgruppe zur Erarbeitung des Verwaltungsverfahrensgesetzes eingesetzt, die derzeit unter Rückgriff auf das Verwaltungsverfahrensgesetz Deutschlands als Muster, einen eigenen Entwurf für Turkmenistan erarbeitet. Hierbei werden Erfahrungen anderer postsowjetischer Länder, die die entsprechende Reform bereits durchlaufen haben (insbesondere Lettland und Aserbaidschan) ausdrücklich berücksichtigt.
Der bisher vorliegende Teil des Entwurfs enthält etwa eine dem europäischen Vorbild ohne Abstriche entsprechende Definition des Verwaltungsakts und regelt seinen Erlass und seine Aufhebung in einer rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechenden Weise. Hier wird es nach späterem Erlass des Gesetzes vor allem darum gehen, das Gesetz zu propagieren und Rechtsanwender entsprechend zu schulen, damit das Gesetz auch in der Praxis tatsächlich umgesetzt wird. Dies könnte einen wesentlichen Schub zur Modernisierung und Effektivitätssteigerung der öffentlichen
Verwaltung und damit auch zur Verbesserung des Wirtschafts- und Investitionsklimas in Turkmenistans leisten.
Zeitlich ist geplant, den Entwurf 2017 fertig zu stellen und anschließend ins Parlament einzubringen. Mit einem Inkrafttreten ist 2018/19 zu rechnen, wobei auch hier sicherlich eine gewisse Übergangsfrist zwischen Verabschiedung in Inkrafttreten zwecks Ausbildung der künftigen Rechtsanwender überaus sinnvoll wäre.
e) Usbekistan
Laut staatlicher Programmdokumente, die teilweise auch Eingang in Reden des Staatspräsidenten gefunden haben, gibt es vage Pläne zur Reformierung des Verwaltungsverfahrens- und -prozessrechts, wobei eindeutig dem Verwaltungsverfahrensrecht der Vorrang eingeräumt wird.11 Zwischenzeitlich ist insbesondere in einer vom Justizministerium in Auftrag gegebenen Studie auch erwogen worden, Verwaltungsverfahrens- und -prozessrecht in einem einzigen Gesetz zusammenzuführen, wie dies etwa in Lettland oder den Niederlanden derzeit der Fall ist. Dieser Gedanke wurde jedoch alsbald wieder fallengelassen und durch Einsetzung einer Arbeitsgruppe zur Erarbeitung eines Verwaltungsverfahrensgesetzes Ende 2014 zementiert. Diese Arbeitsgruppe, die sich auf Vorarbeiten sowohl aus einem früheren, bereits vom Unterhaus des Parlaments verabschiedeten, vom Oberhaus anschließend verworfenen Gesetzesentwurf, als auch auf Arbeiten anderer Gruppen stützt, wird zum Jahresende 2016 einen Entwurf vorlegen, der nach den bisherigen Planungen 2017 im parlamentarischen Prozess behandelt werden soll. Ein Inkrafttreten wäre dann 2018/19 denkbar.
Allerdings ist derzeit nicht absehbar, inwiefern der Tod des Präsidenten Karimow und eventuell neue Akzente einer neuen Staatsführung hierauf Einfluss nehmen werden. Für das Verwaltungsprozessrecht gibt es derzeit keine konkreten Planungen. Es ist zu erwarten, dass diese erst nach Abschluss der Arbeiten am Verwaltungsverfahrensgesetz aufgenommen werden, mithin nicht vor 2018. Ein Inkrafttreten scheint dann frühestens für 2019/20 denkbar.
10 11
Eine ganz ähnliche Regelung enthält etwa § 114 der Verwaltungsgerichtsordnung Deutschlands. Vgl. etwa „Konzeption zur weiteren Vertiefung demokratischer Reformen und zur Formierung einer Zivilgesellschaft", vorgestellt in der Rede des Präsidenten der Republik Usbekistan in einer gemeinsamen Sitzung beider Kammern des Parlaments vom 12. November 2010.
Рецен на статью «О совершенствовании уголовно-правовых норм об ответственнастн и кражу чужого имущества«, подготовленную кмо.и,, старшим советником юстиции И мангал и евы и Н. К.
Современное уголовное законодательство устанавливает уголовно-правовую защиту всех форм собственности, а также других, не менее важных прав и свобод граждан, общественно значимых интересов, устанавливает дифференцированную уголовную ответственность за преступления против собственности.
Одним из наиболее опасных преступных посягательств на частную собственность является кража. Казахстанское уголовное право уделяет много внимания ответственности за кражу, предусматривая широкий диапазон мер наказания.
Уголовная ответственность, установленная законом, всецело зависит от
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1. Ezhegodnik publichnogo prava 2014: Administrativnoe pravo: sravnitelno-pravovye podhody. - Moskva: Infotropik Media, 2014. - 480 s.
2. Ezhegodnik publichnogo prava 2015: Administrativnyi process. - Moskva: Infotropik Media, 2015. - 464 s.
3. Ezhegodnik publichnogo prava 2016: Administrativnyi akt. - Moskva: Infotropik Media, 2015. - 572 s.
1. Ежегодник публичного права 2014: Административное право: сравнительно-правовые подходы. - Москва: Инфотропик Медиа, 2014. - 480 с.
2. Ежегодник публичного права 2015: Административный процесс. - Москва: Инфотропик Медиа, 2015. - 464 с.
3. Ежегодник публичного права 2016: Административный акт. - Москва: Инфотропик Медиа, 2015. - 572 с.
REFERENCES
ЛИТЕРАТУРА
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5 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ РЕФОРМ
100 КОНКРЕТНЫХ ШАРОВ
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