CC BY
44
УДК 342.5 ББК 67
© 2017 г. Е. А. Кравцова,
доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина кандидат юридических наук. E-mail: 543375@mail.ru
ГАРАНТИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОГО СТАТУСА КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье на основании сравнительно-правового метода, а также методов системного анализа и конкретизации анализируются действующие юридические гарантии деятельности как контрольно-счетного органа в целом, так и его отдельных должностных лиц.
Ключевые слова: конституционное право, контрольно-счетные органы, должностные лица, правовой статус, гарантии.
Е. А. Kravtsova - Associate Professor, Department of Civil Law, Belgorod Law Institute of Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation named after I. D. Putilin, PhD in Law.
WARRANTIES AS AN ELEMENT OFTHE LEGAL STATUS OF CONTROLAND COUNTING OF SUBJECTS
In the article, based on the comparative legal method, as well as methods of system analysis and concretiza-tion, the current legal safeguards of the activity of both the control and accounting body as a whole and its individual officials are analyzed.
Key words: constitutional law, control and accounting bodies, officials, legal status, warranty.
Основы правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации установлены нормами Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ) [9]. Согласно ст. 3 данного закона контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, самостоятельным юридическим лицом, независимым при осуществлении собственной деятельности.
Будучи самостоятельными юридическими лицами, наделенными особыми полномочиями, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации обладают собственным правовым статусом. Мы уже неоднократно писали о содержании понятия «правовой статус государственных органов» и его элементах [5, с. 9-13], поэтому в рамках настоящей статьи обозначим кратко, что элементами правового статуса любого органа государства выступают: правосубъектность государственного органа; цели и принципы его деятельности; организационно-правовая структура; ответственность (политическая и государственно-правовая); место в общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов
органов, их соотношение; виды правовых актов, издаваемых данным органом.
Помимо вышеуказанных элементов одной из составляющих правового статуса любого государственного органа являются гарантии его деятельности. Термин «гарантия» (от фр. ga-гай:ее - обеспечивать, ручаться) подразумевает «условие и средство, обеспечивающее возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами» [11, с. 52]. Словарь В. И. Даля трактует слово «гарантия» следующим образом: «обеспечивать, охранять как ручательство, обеспечение, заверение и безопасенье» [2, с. 283].
В юридической литературе высказываются различные мнения о видах гарантий. Например, Т. Б. Шубина определяет: 1) общие, 2) организационные и 3) специально-юридические гарантии [12, с. 10]. Н. В. Постовой рассматривает политические, экономические, организационные и правовые гарантии [7, с. 401]. Е. В. Рыбинцева дополнительно выделяет такой вид, как финансовые гарантии [8, с. 1303].
Однако, какие бы виды гарантий не выделялись учеными, для каждого юриста бесспорным является тот факт, что наибольшее значение имеют те гарантии, которые зафиксированы в нормативных актах и исполнения которых, следовательно, можно потребовать. Юридические гарантии закреплены в нормативных актах и представляют собой
средства и способы, направленные на непосредственное обеспечение осуществления и защиты прав [1, с. 95].
Контрольно-счетные органы обладают собственной системой юридических гарантий, направленных на обеспечение беспрепятственного и качественного выполнения ими своих полномочий, закрепленных в Федеральном законе № 6-ФЗ и других нормативных актах.
Рассматривая правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, Е. Н. Кондрат делает вывод о том, что, несмотря на закрепление гарантий деятельности контрольно-счетных органов субъектов в законе, «к сожалению, положения о государственной защите должностных лиц субфедеральных контрольно-счетных органов в настоящее время не имеют достаточного механизма реализации в федеральном законодательстве» [4, с. 109]. Мы не можем согласиться с данным утверждением, так как считаем, что система гарантий работы контрольно-счетных органов субъектов и их должностных лиц достаточно разработана и функционирует, что мы и попытается далее доказать.
Гарантии, закрепленные в законе № 6-ФЗ, условно можно разделить на две группы: гарантии независимости деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в целом и гарантии деятельности его должностных лиц. Федеральный закон № 6-ФЗ в п. 4, 5 ст. 3 определяет гарантии контрольно-счетных органов субъектов в целом, устанавливая, что данные органы осуществляют свою деятельность самостоятельно и обладают организационной и функциональной независимостью. Организационная независимость заключается в том, что согласно п. 7 ст. 3 контрольно-счетные органы являются самостоятельными юридическими лицами. До введения в действие Федерального закона № 6-ФЗ обязательное наделение контрольно-счетных органов субъектов правами юридического лица законодательно не было закреплено. Анализируя правовое положение контрольно-счетных органов субъектов до этого времени, М. В. Демидов отмечает, что не все они обладали организационной независимостью: «Из 83 контрольно-счетных органов регионов статус юридического лица по состоянию на 1 января 2011 года имели 67, или 80,7 % от общего числа кон-
трольно-счетных органов. Остальные 16 (19,3 %) не были юридическими лицами» [3, с. 18].
Функциональная независимость заключается в том, что контрольно-счетные органы субъектов наделяются собственными полномочиями, позволяющими реализовывать задачи, стоящие перед ними.
Независимость и самостоятельность деятельности контрольно-счетных органов проявляется и в том, что согласно п. 5 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, которому подотчетен данный контрольно-счетный орган, контрольно-счетный орган продолжает функционировать, а его полномочия - исполняться.
Большинство гарантий, закрепленных в Федеральном законе № 6-ФЗ, относится к гарантиям деятельности не органа в целом, а его должностных лиц. Это связано с тем, что контрольно-счетный орган, как и любой другой орган государства, состоит из отдельных должностных лиц и обслуживающего их персонала, которые непосредственно выполняют функции, возложенные на государственный орган, поэтому именно их деятельность должна быть максимально защищена для обеспечения выполнения задач государственного органа. Гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов закреплены в ст. 8 Федерального закона № 6-ФЗ. Нормативными предписаниями данной статьи установлено, что должностные лица контрольно-счетных органов обладают гарантиями профессиональной независимости; государственная защита таких лиц осуществляется на основании нормативных актов, регулирующих государственную защиту судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Установлен запрет воздействия на должностных лиц контрольно-счетных органов, если такое воздействие направлено на воспрепятствование осуществлению ими должностных полномочий или оказание влияния на принимаемые ими решения, в том числе путем оскорблений должностного лица, осуществления в отношении него насильственных действий, распространения заведомо ложной информации о его деятельности.
Установление гарантии профессиональной независимости является юридической гарантией охраны и защиты деятельности должностных лиц контрольно-счетных органов.
Определение термина «профессиональная независимость» должностных лиц контрольно-счетных органов в законе не дается. Однако, если исходить из буквального толкования смысла данного термина, то профессиональная независимость означает, что государство принимает на себя обязательства и берется обеспечивать самостоятельность должностных лиц контрольно-счетных органов при исполнении ими своих должностных обязанностей всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами.
Профессиональная независимость обеспечивается путем наделения должностных лиц собственными полномочиями, которые осуществляются ими самостоятельно. Перечень полномочий должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации установлен в ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ. К ним относятся: контроль за расходованием бюджетных средств и за распоряжением имуществом субъекта, финансово-экономическая оценка законов субъекта и иные полномочия, непосредственно связанные с финансовой сферой субъекта Российской Федерации. Указанные полномочия реализуются путем наделения должностных лиц правами и обязанностями (ст. 14 Федерального закона № 6-ФЗ).
Должностные лица контрольно-счетных органов субъектов подлежат государственной защите. Государственная защита осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (далее - Федеральный закон № 45-ФЗ) [10]. Государственная защита включает в себя осуществление мероприятий по обеспечению безопасности, правовой и социальной защиты должностных лиц контрольно-счетных органов. Указанные меры применяются в тех случаях, когда наличествует реальная угроза посягательства на жизнь этих должностных лиц, здоровье и имущество по причинам, непосредственно связанным с их служебной деятельностью.
Мероприятия по обеспечению безопасности представляют собой практические действия работников правоохранительных органов, направленные на защиту жизни и здоровья, а также на обеспечение сохранности имущества должностных лиц. К ним относятся: личная охрана, охрана жилища и имуще-
ства лица; предоставление ему в случае необходимости специальных средств защиты, в том числе оружия; помещение в безопасное место на срок, необходимый для устранения угрозы; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; перевод на другое место работы или иное место жительства, а также, в случае необходимости, замена документов и изменение внешности (ст. 5 Федерального закона № 45-ФЗ).
Меры безопасности могут быть применены на основании заявления лица, которому угрожает опасность, либо обращения его руководителя в правоохранительные органы. Правоохранительные органы могут также принять самостоятельное решение о необходимости введения таких мер, если они обладают информацией о наличии угрозы безопасности указанного лица.
Меры социальной защиты должностных лиц контрольно-счетных органов включают в себя право на материальную компенсацию. Выплата материальной компенсации осуществляется в случаях гибели должностного лица контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, причинения вреда его здоровью или имуществу. При этом обязательным условием выплаты компенсации будет являться то, что поводом для причинения вреда явилась служебная деятельность пострадавшего лица.
Возмещение вреда, причиненного уничтожением или повреждением имущества, осуществляется на основании Правил возмещения судьям, должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов или членам их семей ущерба, причиненного уничтожением или повреждением их имущества в связи со служебной деятельностью, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.10.2005 № 647 [6]. Согласно п. 6 указанных правил определение размера ущерба осуществляется исходя из расходов (затрат) на восстановление имущества, которое подверглось повреждению либо уничтожению на основании рыночных цен, действующих в данной местности на момент возмещения ущерба, с учетом износа данного имущества. Возмещению также подлежит доказанная упущенная выгода.
Жизнь и здоровье, а также имущество должностных лиц контрольно-счетных органов подлежит обязательному государственному страхованию в сумме, равной 180-кратно-
му размеру среднемесячной заработной платы (среднемесячного денежного содержания, ежемесячного денежного вознаграждения). Страховое возмещение выплачивается полностью в случае гибели (смерти) должностного лица в период его работы либо после увольнения, если будет доказано, что смерть вызвана телесными повреждениями, причиненными указанным лицам. В этом случае должна обязательно наличествовать причинно-следственная связь между причиненными повреждениями и служебной деятельностью данных лиц. Помимо страхового возмещения при гибели указанных лиц членам их семей, находившимся на их иждивении, также ежемесячно выплачивается компенсация, которая рассчитывается исходя из разницы между пенсией по случаю потери кормильца и суммой, приходившейся на их содержание до смерти кормильца. При этом суммы выплат, полученные по государственному страхованию, не учитываются.
Материальное возмещение в размере 36-кратной среднемесячной заработной платы выплачивается в случае причинения данным лицам телесных повреждений либо иного вреда здоровью, лишающего их возможности в дальнейшем заниматься своей профессиональной деятельностью. Помимо указанной суммы таким лицам ежемесячно выплачивается компенсация, которая рассчитывается из разницы между назначенной им пенсией и их среднемесячным денежным вознаграждением, которое они получали до причинения им вреда. При этом сумма выплат, полученных ими по государственному страхованию, не учитывается.
Материальное возмещение в размере 12-кратной среднемесячной заработной платы выплачивается в случае причинения указанным лицам телесных повреждений либо иного вреда здоровью, если причиненный вред повлек стойкую утрату трудоспособности, не повлиявшую на возможность в дальнейшем заниматься своей профессиональной деятельностью.
Страхование должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Правовая защита должностных лиц контрольно-счетных органов предусматривает установление специальной повышенной ответственности при наличии посягательств на указанных лиц, направленных на изменение
объективного характера принимаемых ими решений или на создание препятствий к осуществлению ими своей профессиональной деятельности, в том числе путем оскорбления этих лиц, совершения в отношении них насильственных действий, распространения заведомо ложной информации об их деятельности. Ответственность за вышеуказанные действия предусматривается нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ, а именно: статьей 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль», ст. 19.4.1 «Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля», ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль». Кроме того, к ним относятся ст. 319 Уголовного кодекса РФ «Оскорбление представителя власти», ст. 317 «Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа», ст. 318 «Применение насилия в отношении представителя власти».
Помимо вышеназванных специальных норм при наличии какого-либо негативного воздействия на должностных лиц контрольно-счетных органов нарушителей можно привлекать к ответственности на общих основаниях. Так, при угрозах в адрес должностного лица контрольно-счетного органа может быть применена ст. 119 УК РФ «Угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью». При причинении существенного вреда здоровью - ст. 111, 112 УК РФ: «Умышленное причинение тяжкого вреда здоровью», «Умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью» и т. д. Общие составы, позволяющие привлечь к ответственности за негативное воздействие на должностных лиц контрольно-счетных органов, устанавливаются также нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ. К ним можно отнести ст. 5.61 КоАП РФ «Оскорбление» и ст. 6.1.1 «Побои».
Вышеприведенный анализ нормативных актов позволяет нам сделать вывод о том, что гарантии деятельности должностных лиц контрольно-счетных органов и контрольно-счетного органа в целом являются одним из существенных элементов их правового стату-
са. Они (гарантии) не только обозначены в Федеральном законе № 6-ФЗ, их осуществление обеспечено действием ряда других нор-
Литература
1. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985.
2. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1985. Т. 1.
3. Демидов М. В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: моногр. Чебоксары, 2011.
4. Кондрат Е. Н. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации: правовое регулирование организации и деятельности // Юрид. наука: история и современность. 2012. № 7.
5. Кравцова Е. А. К вопросу о содержании понятия «правовой статус государственных органов» // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7.
6. О возмещении судьям, должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов или членам их семей ущерба, причиненного уничтожением или повреждением их имущества в связи со служебной деятельностью: постановление Правительства Рос. Федерации от 27.10.2005 № 647. URL: http://consultant.ru
7. Постовой Н. В., Таболин В. В., Черно-гор Н. Н. Муниципальное право России: учеб. / под ред. Н. В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015.
8. Рыбинцева Е. В. Финансовые гарантии прав граждан в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. № 12.
9. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № 6-ФЗ. URL: http://consultant.ru
10. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федер. закон Рос. Федерации от 20.04.1995 № 45-ФЗ. URL: http://consultant.ru
11. Фомина С. В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журн. рос. права. 2007. № 4.
12. Шубина Т. Б. Теоретические проблемы защиты права: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998.
мативных актов и с точки зрения закона означает реальную независимость указанных лиц.
Bibliography
1. Vitruk N. V. Legal status of the individual in the USSR. Moscow, 1985.
2. Dal V. I. Explanatory dictionary of living great Russian language. Moscow, 1985. Vol. 1.
3. Demidov M. V. Parliamentary financial control in Russia: legal aspects of the functioning and problems of implementation. Cheboksary, 2011.
4. Kondrat E. N. Control and counting bodies of subjects of the Russian Federation: legal regulation of organization and activities // Legal science: history and modern. 2012. № 7.
5. Kravtsova E. A. To the question about the meaning of «legal status of state bodies» // The Constitutional and municipal law. 2016. № 7.
6. About compensation of judges, officials law-enforcement and controlling bodies or members of their families the damage caused by destruction or damage their property in connection with official activities: the decree of the RF Government dated 27.10.2005 № 647. URL: http://consultant.ru
7. Postovoy N. V., Tabolin V. V., Chernogor N. N. Municipal law of Russia: textbook / ed. by N. V. Postovoy edition, revised and supplemented. 3 edition, revised and supplemented. Moscow, 2015.
8. Rybintseva E. V. Financial guarantees of the rights of citizens in the Russian Federation // Administrative and municipal law. 2014. № 12.
9. On General principles of organization and activity of control and counting bodies of subjects of the Russian Federation and municipalities: Federal Law of the Russian Federation of07.02.2011 № 6-FL. URL: http://consultant.ru
10. About the state protection of judges, offfi-cials law-enforcement and controlling bodies: Federal Law of the Russian Federation dated 20.04.1995 № 45-FL. URL: http://consultant.ru
11. Fomina S. V. the State guarantee as an element of legal status of public employees // Journal of Russian law. 2007. № 4.
12. Shubina T. B. Theoretical problems of protection of rights: dis. ... PhD in law. Saratov, 1998.
