CC BY
868
11 Отдельными учеными вполне обоснованно в качестве разновидности правовых актов рассматриваются интерпретационные акты правотворчества . (См . , напр . : Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. М . , 1982. Т. 2 . С . 313-314 .)
12 Указанная позиция начала формироваться в отечественном правоведении еще в конце 30-х гг. прошлого века. С . Н . Братусь в связи с этим писал: «Уже вскоре после издания Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик 1938 г. появились статьи, в которых руководящие указания Пленума Верховного Суда СССР, даваемые им в соответствии со ст. 75 Закона о судоустройстве, рассматривались в качестве нормативных подзаконных актов, своеобразных источников права . Эти выводы были распространены и на арбитражную практику, в особенности на руководящие директивы и инструкции Государственного арбитража при Совете Народных Комиссаров СССР» . (См . : Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред . С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М . , 1962. С . 145-146.)
13 В ряде случаев пленумы высших судебных инстанций в целях предупреждения возможных судебных ошибок принимают постановления и безотносительно к обобщению практики рассмотрения отдельных судебных дел . Так, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» было издано до введения в действие толкуемого нормативного правового акта . (См . : Российская газета . 2003. 25 янв .)
14 Собрание законодательства РФ. 1994. № 13 . Ст. 1447.
О. И. Куленко
функции российской прокуратуры и их конституционная природа
Обосновывается вывод о том, что функции прокуратуры имеют конституционную природу, устанавливаются государством, являются динамичными, поскольку должны соответствовать потребностям времени, изменениям, происходящим в обществе и государстве .
Ключевые слова: прокурорский надзор, цели и задачи прокуратуры, общие, специальные и частные задачи прокурорского надзора, надзорная функция.
Термин «функции» прокуратуры употребляют многие авторы — специалисты в области конституционного права, прокурорского надзора, но раскрывают его далеко не все
В свое время о функциях прокуратуры писал В . С . Тадевосян . Он понимал под ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и надзор за местами лишения свободы1 . Ю. А . Каленов и В . Г. Лебединский писали уже о семи функциях, в том числе и о функции конституционного надзора2 . А . Я . Сухарев отмечает, что Закон
о прокуратуре определяет понятие прокуратуры через ее основную функцию — надзор за исполнением законов3 .
С . А . Авакьян, обобщая нормы законодательства о прокуратуре, выделяет такие ее главные конституционные функции, как осуществление прокурорского надзора, предварительное расследование, участие прокурора в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правотворческая деятельность4 .
Ю. Е . Винокуров упоминает о двух функциях прокурора лишь применительно к его участию в рассмотрении дел судами5 .
В правовой науке выработаны определенные общие подходы к понятию функции государственного органа . К примеру, И. В . Котелевская отмечает, что «на языке юридических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т. е . совокупности прав и обязанностей по осуществлению определенных задач . Действуя от имени государства, каждый орган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение»6 . К . С . Вельский, исследуя функции органов исполнительной власти, указывает, что «под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей»7 .
Функции государства и соответственно государственных органов зависят от его политического режима и государственного устройства
Е . И. Козлова и О. Е . Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу с присущими ей особыми функциями8 .
Конституция РФ не предусматривает перечня функций органов прокуратуры . Однако они прямо вытекают из тех целей и задач, определяемых Конституцией РФ, которые государство ставит перед органами прокуратуры, поскольку через реализацию конкретных функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед этим надзорным органом.
Цели и задачи прокурорского надзора — две категории, тесно связанные между собой, но в тоже время отличающиеся друг от друга
Цели — это результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, прокурорский надзор Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве . В конечном счете, они, как отмечалось, в первую очередь определяются Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), отраслевым законодательством и подзаконными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов . Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре . Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:
1) обеспечение верховенства закона;
2) обеспечение единства и укрепления законности;
3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства9 .
Нетрудно заметить, что все перечисленные цели обусловлены соответствующими
нормами Конституции РФ
В частности, п . 2 ст. 4 Конституции РФ предусматривает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации . Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение
В п . 1 ст. 15 отмечается, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить
Таким образом, Конституция РФ есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить правовые акты, действующие на территории Российской Федерации
Отсюда следуют два взаимосвязанных положения: Конституция РФ юридически закрепляет и гарантирует политическое и государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства и, кроме того, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов . Обеспечение единства законности на территории всей страны — необходимое условие ее социального, экономического и политического развития . Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений
Пункт 2 данной статьи Конституции РФ обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы, закрепляя таким образом универсальную для всех субъектов права обязанность . Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, и на «Российское государство как особое учреждение и особую международную личность»10 . Приведенные конституционные положения прямо предопределяют основную цель прокуратуры, заключающуюся в обеспечении и укреплении законности на территории Российской Федерации
Глава 2 Конституции РФ полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, которые, наряду с другими органами государственной власти, обязаны обеспечивать органы прокуратуры .
Поскольку Конституция РФ (п . 1 ст. 17) признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту таких прав и свобод . При этом прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности Так, защищая и охраняя трудовые права граждан, прокуратура опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие их, вносит представления, принимает меры к возбуждению гражданских и уголовных дел
Вместе с тем органы прокуратуры, исходя из ряда конституционных положений, отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина
Задачи прокурорского надзора, по сравнению с целями, являются категорией более частной, конкретной и ограниченной . Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением . Эти задачи более многочисленны по сравнению с целями и существенно различаются между собой по содержанию, средствам их решения, кругу субъектов Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, как представляется, условно подразделяют задачи прокурорского надзора на три уровня, а именно: общие, специальные и частные11
Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости . Решение частных задач обуславливает решение специальных задач надзора . Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих задач прокурорского надзора и в конечном итоге способствует достижению поставленных перед прокуратурой целей
Общие задачи прокурорского надзора в первую очередь определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре РФ», отраслевым законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, другими подзаконными актами . Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общественного и государственного строя;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации;
в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций независимо от форм собственности
Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности А поскольку прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений в зависимости от сфер общественных отношений, каждое из них вносит свой «вклад» в решение общих задач, объем и содержание которого определяется специальными задачами В качестве специальных задач можно назвать такие, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), надзор за исполнением законов и законностью правовых актов органами и их должностными лицами, перечисленными в ст 21 указанного Закона, и другие
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе всей деятельности прокуратуры путем применения существующих правовых средств В ходе их применения, то есть при проведении проверок и принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, прокурор ставит определенные задачи и решает их . Это частные задачи прокурорского надзора . Они более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные
Частные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от его направления и вида применяемого правового средства
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными и зависят от состояния законности на тех или иных объектах надзора, от приоритетов деятельности прокуратуры и т. д . Общим для них является то, что все они подчинены надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации
Таким образом, функции прокуратуры как государственного органа — это определяемые ее правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения общих, специальных и частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий С изменением уровня развития государства, его правовой системы, задач, решаемых в сфере обеспечения законности, будет изменяться и набор функций прокуратуры, и содержание каждой из них Следует отметить, что участники многосторонней встречи, проведенной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ еще в январе 1997 г. , после всесторонней дискуссии признали, что феномен российской прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения В принятых документах
подчеркивалось, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются
Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения . Такими объективными факторами могут быть признаны: состояние правопорядка и правозащитных механизмов в Российской Федерации; характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти; перспективы развития российского федерализма; отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); общепризнанные нормы и принципы международного права; рекомендации Совета Европы12
Современная российская прокуратура является многофункциональным органом Подход к понятию и системе функций прокуратуры должен определяться на сегодняшнем этапе развития российской государственности видением прокуратуры как органа государственного надзора за законностью в стране . В этом заключается социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института, необходимого элемента системы гарантий нормального функционирования государственной власти
Наиболее четкое понятие функции прокуратуры, как представляется, дает А . Я. Сухарев, основывающий свое определение на общих положениях государственно-правовой теории . Он формулирует понятие функции как такой вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выраженным в стоящих перед ней задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств . Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму
Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций, которые определены единством задач обеспечения законности и правопорядка13
Пункт 1 ст 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации
Указание на функции прокуратуры данный Закон содержит и в ряде других норм . В той же ст. 1 подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами»
В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст 3)
В п .2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» содержится по существу перечень основных функций прокуратуры Однако в нем нет общего определения понятия функции
С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что основной функцией прокуратуры, с помощью которой реализуется правозащитный потенциал этого консти-
туционного института, является надзорная функция, реализуемая в соответствии с п 2 ст 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» путем надзора:
1) за исполнением законов и законностью правовых актов;
2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3) исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4) исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
5) исполнением законов судебными приставами .
Ранее эти виды надзорной деятельности именовались основными направлениями Последнее время для их определения стал использоваться термин «подфункция» надзорной функции . В научной литературе и практической деятельности данные подфункции именуются как отрасли прокурорского надзора. Каждая из них сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием . Различия между ними наиболее заметны в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров
Реализация полномочий прокурора в рамках перечисленных отраслей носит надзорный характер В то же время, как отмечалось, прокуратура выполняет и иные функции, предусмотренные законом, в сферах, где полномочия прокурора не носят надзорного характера К ним следует отнести: участие в рассмотрении дел (уголовных, гражданских, арбитражных) судами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности
В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях Законом выделена задача приносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов . Однако при этом прокурор не осуществляет надзор ни за законностью в деятельности судов, ни за законностью их постановлений . Во всяком случае, так предусмотрено Федеральным законом “О прокуратуре РФ”», в ст. 35 которого говорится только об участии прокурора в рассмотрении дел судами и ничего не сказано о надзоре
Выделение уголовного преследования в отдельную функцию прокуратуры сегодня вряд ли оправдано. В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» из полномочий прокурора исключено право возбуждения уголовного дела, дачи согласия следователю на его возбуждение, право принятия дела к своему производству и т. д . 14
Кроме того, в соответствии со ст. 201 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности органов прокуратуры, осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ Поэтому в данном случае предпочтительно выделить такую функцию прокуратуры, как расследование уголовных дел
А . Я. Сухарев относит указанные ненадзорные направления деятельности прокуратуры к самостоятельным функциям, видимо, основываясь на том, что каждая из них предусмотрена Федеральным законом «О прокуратуре РФ»15 . В то же время более логичным представляется отнесение их к иным функциям органов прокуратуры, как это
предусмотрено в п . 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» . Такое деление определяет конкретную направленность функций, их реальное содержание, не ведет к смешению понятий и затруднению понимания
Таким образом, функции прокуратуры имеют конституционную природу, устанавливаются государством, являются динамичными, поскольку должны соответствовать потребностям времени, изменениям, происходящим в обществе и государстве
Примечания
1 См .: Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М . , 1956. С. 93-95.
2 См .: Лебединский В. Г., КаленовЮ. А. Прокурорский надзор в СССР: Очерки по курсу. М . , 1957. С . 47-49.
3 См . : Прокурорский надзор: Учеб. для вузов / Под ред . А. Я. Сухарева. М . . 2005. С. 64.
4Авакьян С. А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М . , 2007. Т. 2 . С . 606-610.
5 Прокурорский надзор: Учеб. / Под ред . Ю. Е. Винокурова. М . , 2005. С . 33 .
6 Котелевская И. В. Современный парламент // Государство и право . 1997. № 3 . С . 8 .
7 Вельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право . 1997. № 3 . С . 15 .
8 См .: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М . , 1996. С . 299.
9 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм . от 17 ноября 1995 г. , 10 февраля, 19 ноября 1999 г. , 2 января, 27 декабря 2000 г. , 29, 30 декабря 2001 г. , 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г. , 30 июня 2003 г. , 22 августа 2004 г. , 15 июля, 4 ноября 2005 г. , 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.) от 17 января 1992 г. № 2202-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов . Совета РФ. 1992. № 8 . Ст. 366.
10 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред . В. В. Лазарева М , 2004
11 См . , напр . : Прокурорский надзор: Учеб. / Под ред . Ю. Е. Винокурова. М . , 2005. С . 17.
12 Прокуратура в правовом государстве . Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М . , 1997. С . 157-158.
13 Прокурорский надзор: Учеб. для вузов / Под ред . А. Я. Сухарева. М . , 2005. С . 64 .
14 Российская газета . 2007. 8 июня .
15 Сухарев А. Я. Указ . соч . С . 67-68 .
