CC BY
147Свирина Л.Н.
к.э.н., с.н.с. Института экономики РАН
ФУНКЦИИ И МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ПОДГОТОВКИ КВАЛИФИЦИРОВАННЫХ КАДРОВ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
Ключевые слова: функции и механизмы государственного управления, государственное управление в сфере образования, подготовка квалифицированных кадров.
Задачи формирования и востребования кадрового потенциала как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса государства и общества приобретают особую значимость на этапе становления инновационной экономики в России, национальной технологической базы и наукоемких производств, а также в условиях новых вызовов и необходимости повышения качества государственного управления. Технологическая модернизация промышленности и развитие наукоемких технологий двойного применения вызывают значительные изменения в структуре занятости и, следовательно, современного подхода к управлению в сфере развития адекватной системы подготовки профессиональных кадров. Возрастающая роль государства в становлении национальной системы подготовки профессиональных кадров на современном этапе предопределена объективной необходимостью (с учетом мирового и российского опыта) внедрения современной модели «Тройной спирали»1 активного его участия в этом процессе во взаимодействии с образовательными учреждениями и бизнес-структурами. Подготовка кадров высшей квалификации для высокотехнологичных отраслей промышленности в основном возлагается на вузы, однако эффективным этот процесс может быть только при формировании многоуровневой системы непрерывного образования, обеспечивающей тесную связь между производственными высокотехнологическими компаниями, государством и вузами, готовящими для них соответствующие кадры.
Используемые в статье понятия «функции», «инструменты», «механизмы» государственного управления в сфере подготовки профессиональных кадров базируются на общепринятых в системе государственного управления тер-минах2. Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Функции государственного управления - это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: анализ, целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, регулирование3. По отношению к государственному управлению они являются общими. Специфическими функциями государственного управления являются, например, государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр.
Под инструментами государственного управления понимаются средства практической реализации управленческого решения. Среди инструментов государственного управления выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные. Общие инструменты управления - это существующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; они имеют форму законов, уставов, инструкций, ограничений и т.д. Локальные инструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т.п. В качестве критериев понятия «инструменты государственного управления» выделяют, например, такие как: уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления - это инструменты, применяемые на международном уровне, на федеральном уровне, на региональном уровне, инструменты отраслевого управления и пр.; документальные формы инструментов государственного управления - это законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государственные концепции, программы, проекты; государственные бюджеты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии; государственные свидетельства; государственные дипломы и др.; характер и объем воздействия инструментов государственного управления - экономические инструменты (налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефинансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и т.п.). Под инструментами макроэкономического управления понимается управление народным хозяйством страны отдельными сферами общественной жизни как на федеральном, так и на региональном уровнях. Здесь используются такие инструменты государственного управления, как правовые (действующее на территории России законодатель-
1 Ицковиц Г. Модель тройной спирали // Инновационная Россия. 2011. - № 4.
2 Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. - М: ИНФРА-М, 2010.
3 Функции государственного управления. - http://isfic.info/admis/nelis07.htm
ство), государственные бюджеты, федеральные и региональные целевые программы, стратегии развития и социально-экономические прогнозы, государственное инвестирование, проведение государственных операций на внутреннем денежном рынке, обслуживание государственного долга, государственное страхование и многие др.
Государственные механизмы в системе управления - это система или совокупность специальных органов, с помощью которых государство осуществляет возложенные на него задачи и функции. Так, например, на федеральном уровне компетенцию государственных органов управления в сфере образования - центрального звена в системе формирования кадрового потенциала страны осуществляют:
Федеральное Собрание Российской Федерации, которое создает законодательную базу в области образования, утверждает соответствующие статьи бюджета и контролирует выделение предусмотренных на образование ассигнований, утверждает Федеральную программу развития образования в стране, контролирует основные этапы ее реализации, осуществляет международные связи;
Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в образовательной области, ее законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления. Президент РФ и Правительство РФ создают и устанавливают их организационно-правовой статус или определяют учредителей некоторых особо важных и значимых образовательных учреждений. К компетенции Правительства РФ отнесено установление порядка лицензирования образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; определение порядка разработки, утверждение и введение государственных образовательных стандартов и ряд других функций и полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов управления России и субъектов Федерации по вопросам государственной организации системы, структуры и содержания образования в Российской Федерации. Отраслевыми органами в системе государственного управления образованием в РФ являются: Министерство образования и науки РФ и все иные федеральные министерства и ведомства, имеющие в своей системе образовательные учреждения отраслевого профиля; государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации и местные (муниципальные) органы управления образованием, которые создаются по решению органов местного самоуправления. Министерство образования и науки РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. В настоящее время Минобрнауки России в сотрудничестве с образовательными учреждениями страны реализует комплекс мер по трансформации и совершенствованию системы СПО на 2015-2020 гг. в соответствии с поручениями Президента России. В 2013 г. была разработана и принята Стратегия развития системы подготовки рабочих кадров и формирования прикладных квалификаций в Российской Федерации на период 2013-2020 гг., согласно которой планируется улучшение коммуникации и укрепление ресурсов бизнеса, государства и образовательных организаций для обеспечения соответствия кадров требованиям экономики.
Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд России), в свою очередь, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения (включая негосударственное пенсионное обеспечение), социального страхования, условий и охраны труда и т.д. В сфере подготовки рабочих кадров в том числе координирует и финансирует разработку 800 профстандартов, поддерживает развитие Национальной системы квалификаций и компетенций. В 2015 г. Минтруд России выпустил приказ «Об утверждении списка 50 наиболее востребованных на рынке труда новых и перспективных профессий, требующих среднего профессионального образования». На основании данного списка Минобрнауки России координирует разработку примерных образовательных программ среднего профессионального образования на основе практико-ориентированных моделей обучения;
Министерство промышленности и торговли РФ (Минпромторг России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплекса; в области развития отраслей промышленности (авиационная техника, судостроение, машиностроение, электроника и др.), технического регулирования и обеспечения единства измерений, а также функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование внешнеторговой деятельности. В сферу внимания Минпромторга России попадают в том числе вопросы отраслевых профессиональных стандартов. В 2014 г. Минпромторг России запустил программу стажировки региональных министров промышленности, где, среди прочих, обсуждаются вопросы кадрового обеспечения промышленного развития.
Компетенции государства относительно регулирования и финансирования деятельности ключевых организаций, осуществляющих обучение и подготовку кадров, соответственно распространяются на них в зависимости от статуса формы собственности. В частности, в системе образования (обучения) можно выделить несколько специальных секторов, каждый из которых отличается по форме собственности и по механизмам экономического регулирования. Прежде всего, следует выделить государственный сектор системы образования с государственной формой собственности, который можно разделить на две части: с бюджетным финансированием и с внебюджетным финансированием. Особое место занимает муниципальный сектор системы образования с муниципальной формой собственности, который также можно разделить на две части: с бюджетным финансированием и с внебюджетным финансированием. Все более значимое место занимает частный сектор системы образования с частной формой собственности, который также можно разделить на структуры с бюджетным финансированием и структуры с внебюджетным финансированием. В частный сектор системы образования включены корпоративные учебные заведения, конфессиональные учебные заведения, а также остальные не государственные и не муниципальные учебные заведения.
Из перечисленных выше групп под полноценное государственное регулирование подпадает только первая группа, составляющая государственный сектор системы образования с государственной формой собственности и с бюджетным финансированием. Для всех остальных категорий учебных заведений под государственное регулирование подпадает, как правило, только расходная часть объема бюджетных ассигнований. Экономические правила диктуют распорядки профессионального регулирования. Профессиональные государственные регламентные акты носят для них рекомендательный характер.
Но и первая группа неоднородна по правовому статусу и по способам регламентации деятельности. Кроме того, указанная группа неоднородна по способам межотраслевого взаимодействия системы образования с рынком труда. В государственный сектор входят учебные заведения Министерства обороны, атомной промышленности, транспорта и связи, а также иные вузы, подведомственные силовым структурам. Учебные заведения, обеспечивающие такого рода виды экономической деятельности, вправе рассчитывать на директивный, плановый метод организации подготовки инженерно-технического состава. В этом секторе государственное управление являет собой доминирующий механизм.
В стране с каждым годом разворачивается всё более масштабная деятельность по развитию системы профессионального образования и сквозной подготовки кадров. Решения ряда накопленных проблем удается достичь за счет организации плотного взаимодействия между государством, работодателями и учреждениями системы образования. На созданный Правительством Российской Федерацией Институт развития - Агентство стратегических инициатив (АСИ, август 2011 г.)1 возложены функции по реализации комплекса мер в экономической и социальной сферах, в частности, для продвижения приоритетных проектов, реализации мероприятий по улучшению предпринимательской среды в России, развитию профессиональных кадров. В сфере подготовки профессиональных кадров АСИ в том числе: поддерживает системные проекты в области кадрового обеспечения; взаимодействия работодателей и образовательных учреждений; инициирует и проводит форсайт-исследования в сфере подготовки квалифицированных кадров для экономики России на горизонте 20 лет. Реализация одной из приоритетных задач государственной политики в сфере профессионального образования по подготовке квалифицированных кадров для высокопроизводительных рабочих мест обеспечивается в проектах АСИ на базе обеспечения механизмов взаимодействия системы профессионального образования со сферой труда, которое осуществляется по ряду направлений: участие бизнеса в прогнозировании потребностей в кадрах и квалификациях, формирование требований к результатам профессионального образования; участие в финансировании и реализации программ подготовки профессиональных кадров, создание условий реализации образовательных программ, включая кадры, оборудование, базы практик. Одним из инструментов разработки и развития таких механизмов стал системный проект АСИ «Подготовка рабочих кадров, соответствующих требованиям высокотехнологичных отраслей промышленности, на основе дуального образования», запущенный с декабря 2013 г.
Дуальное образование - вид профессионального образования, при котором практическая часть подготовки проходит на рабочем месте, а теоретическая часть - на базе образовательной организации2. Система дуального образования предполагает совместное финансирование программ подготовки кадров под конкретное рабочее место коммерческими предприятиями - заказчиками кадров и региональными органами власти, заинтересованными в развитии промышленности региона. Федеральный институт развития образования (Минобрнауки РФ) осуществляет методическую поддержку проекта.
В настоящее время в качестве базовой, системообразующей модели обеспечения технологического развития промышленности в регионах профессиональными кадрами, учитывающей, прежде всего, результаты реализации проекта АСИ «Подготовка рабочих кадров, соответствующих требованиям высокотехнологичных отраслей промышленности, на основе дуального образования», результаты движения «Ворлдскиллс Россия»3, результаты лучших практик подготовки кадров в субъектах Российской Федерации выступает Региональный стандарт кадрового обеспечения промышленного роста4. Региональный стандарт предназначен для применения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, региональными органами исполнительной власти, отраслевыми, профессиональными организациями, партнерствами и работодателями в качестве руководства по реализации проектов внедрения модели кадрового обеспечения промышленного роста в регионе. Региональный стандарт кадрового обеспечения промышленного роста (Стандарт) был разработан в соответствии с поручением, данным по итогам заседания Правительственной комиссии по импортозамещению 3 октября 2015 г., Агентством стратегических инициатив при активном участии Союза «Ворлдскиллс Россия», а также Минпромторга России, Минобрнауки России, региональных органов исполнительной власти, промышленных компаний и объединений работодателей. Стандарт нацелен на кадровое обеспечение региональной промышленности новым поколением молодых профессионалов через трансформацию системы профессионального образования в соответствии с потребностью реального сектора экономики на основе лучших практик и меж-
1 Распоряжение Правительства РФ от 11 августа 2011 г. № 1393-р «Об учреждении автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов».
2 Матвеев Н.В., Ушанова И.А. - Дуальное образование расширяет границы очертания нового международного проекта // Человек и образование. 2016. - № 1 (46).
3 17 мая 2012 г. Россия вступила в WorldSkills International (WSI) — международную некоммерческую ассоциацию, целью которой является повышение статуса и стандартов профессиональной подготовки и квалификации по всему миру, популяризация рабочих профессий через проведение международных соревнований по всему миру. - https://ru.wikipedia.org/wiki/WorldSkills
4 Региональный стандарт кадрового обеспечения промышленного роста / Агентство стратегических инициатив. -http://asi.ru/upload_docs/stafffing/standart_KPR.pdf
дународных стандартов. Также Стандарт направлен на повышение инвестиционной привлекательности регионов за счет наличия качественного кадрового ресурса для запуска новых производств; дает возможность, базируясь на его положениях, определять минимально необходимый набор принципов и инструментов для обеспечения потребности промышленности (экономики) региона в высококвалифицированных кадрах и способствовать их внедрению в субъектах РФ.
Отправным основополагающим положением разработки Стандарта является формирование стратегии кадрового обеспечения, которая должна включать: характеристику текущего состояния системы подготовки кадров в регионе (проблемы и вызовы) и актуальную потребность в кадрах (перечень перспективных профессий в средне- и долгосрочной перспективе); приоритеты, цели и задачи кадрового обеспечения в целом и по отдельным направлениям подготовки кадров (профессиональное и высшее образование, дополнительное образование, общее образование); требования к инструментам реализации стратегии (прогнозирование кадров, профориентация, система оценки качества и другим). В конечном итоге, в стратегии должны быть определены границы ключевых участков региональной модели кадрового обеспечения промышленного роста: востребованные и перспективные профессии в средне- и долгосрочной перспективе в соответствии с потребностями экономики субъекта Российской Федерации, участвующих в реализации модели.
Первые соглашения о внедрении в пилотных регионах и распространении лучших практик кадрового обеспечения промышленного роста были подписаны 17 июня на Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ-2016) между генеральным директором АСИ Андреем Никитиным, генеральным директором Союза «Ворл-дскиллс Россия» Робертом Уразовым и главами 10 субъектов РФ: Владимирской, Мурманской, Свердловской, Тамбовской, Тульской, Тюменской, Челябинской областей, Пермского края, республик Татарстан и Чувашия. Участники соглашений будут внедрять Стандарт кадрового обеспечения промышленного роста, создадут нормативную базу для его реализации, проведут обучение региональных команд и обменяются успешными практиками. На сегодняшний день текущая редакция Стандарта является базовым документом для апробации уже в 21-ом пилотных субъектах Российской Федерации1. Хотелось бы отметить тот факт, что успешная реализация этого проекта в условиях дефицита финансовых ресурсов в регионах предполагает участие государства в выделении средств из федеральных источников финансирования, в частности, что очень важно, на технологическую модернизацию материально-технической учебной базы организаций образования и предприятий, в предоставлении бизнесу налоговых льгот, субсидий и других преференций. К сожалению, на данный момент федеральные источники финансирования проекта регионального стандарта не предусматриваются.
Одной из основных функций Государственного управления является планирование, высшим уровнем которого выступает стратегическое планирование на долгосрочную перспективу. В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» понятие стратегическое планирование определяется как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процессе реализации стратегической функции планирования используются такие инструменты управления как Концепции, Стратегии, различного рода программы (федеральные, ведомственные, региональные и комплексные программы), по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления. Началу разработки программ, как правило, предшествуют этапы формирования проектов Концепций и Стратегий, окончательные варианты которых утверждаются или одобряются соответствующими органами исполнительной власти. К примеру, «Стратегия развития системы подготовки рабочих кадров и формирования прикладных квалификаций на период до 2020 года»2 была одобрена коллегией Минобрнауки России (Протокол от 18.07. 2013 г. N° ПК - 5вн). Стратегия определяет основные направления государственной политики в области подготовки квалифицированных рабочих (служащих) и специалистов среднего звена РФ на долгосрочную перспективу. Цель Стратегии - создание в Российской Федерации современной системы подготовки рабочих кадров и формирования прикладных квалификаций, способной: обеспечивать подготовку квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена в соответствии с потребностями экономики и общества; гибко реагировать на социально-экономические изменения; предоставлять широкие возможности для различных категорий населения в приобретении необходимых профессиональных квалификаций на протяжении всей трудовой деятельности. Для достижения цели Стратегии предполагается решение комплекса основных задач: обеспечение соответствия квалификаций выпускников требованиям экономики; консолидация усилий и ресурсов бизнеса, государства и образовательных организаций в развитии Системы; создание и обеспечение широких возможностей для различных категорий населения в приобретении необходимых квалификаций на протяжении всей трудовой деятельности; создание условий для успешной социализации и самореализации обучающихся.
В настоящее время обучение и подготовка квалифицированных кадров для инновационных отраслей экономики осуществляется на основе Целевых государственных программ. В первую очередь речь идет о Федеральной целе-
1 Белгородская область, Владимирская область, Краснодарский край, Красноярский край, Липецкая область, Мурманская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Пермский край, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан, Республика Чувашия, Самарская область, Свердловская область, Тамбовская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Хабаровский край, Челябинская область, Ярославская область.
2 Образование в Документах. 2016. -№ 8, август.
вой программе развития образования на 2016-2020 годы1 (ФЦПРО) и Федеральной целевой программе «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России»2. Целью ФЦПРО является создание условий для эффективного развития российского образования, направленного на обеспечение доступности качественного образования, отвечающего требованиям современного инновационного социально-ориентированного развития Российской Федерации. Задачи Программы должны быть реализованы комплексом мероприятий, направленных на создание и распространение структурных и технологических инноваций в среднем профессиональном и высшем образовании; развитие современных механизмов и технологий общего образования; реализация мер по развитию научно-образовательной и творческой среды в образовательных организациях, развитие эффективной системы дополнительного образования детей; создание инфраструктуры, обеспечивающей условия подготовки кадров для современной экономики; формирование востребованной системы оценки качества образования и образовательных результатов.
Цель Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» -развитие системы эффективного воспроизводства высокопрофессиональных кадров научной и научно-образовательной сферы и повышение их конкурентоспособности на мировом уровне. Задачи Программы - развитие системы механизмов расширения количественного и улучшения качественного состава научных и научно-педагогических кадров; повышение результативности научных и научно-педагогических кадров, развитие механизмов стимулирования их научной и инновационной активности; развитие внутрироссийской и международной мобильности научных и научно-педагогических кадров; развитие сети национальных исследовательских университетов. Объемы и источники финансирования Программы - всего на 2014-2020 гг. (в ценах соответствующих лет) - 201 018,935 млн. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 153 481,435 млн. руб., из них: научно-исследовательские и опытно- конструкторские работы - 143 162,695 млн. руб.; прочие нужды - 8054,04 млн. руб.; капитальные вложения - 2264,7 млн. рублей; за счет средств внебюджетных источников - 47 537,5 млн. руб. Ожидаемые конечные результаты реализации Программы и показатели социально- экономической эффективности направлены на создание необходимых условий для укрепления и развития конкурентоспособности национальной системы подготовки научных и научно-педагогических кадров для инновационного экономического развития Российской Федерации. Реализация предусмотренных Программой мероприятий должна обеспечить в том числе к концу 2020 года достижение следующих результатов: обеспечение воспроизводства кадров в научной и научно-образовательной сфере Российской Федерации за счет притока и закрепления молодых высококвалифицированных специалистов.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2015 г. № 497 о Федеральной целевой программе развития образования на 2016-2020 годы.
2 Постановление Правительства РФ от 21 мая 2013 г. № 424 «О федеральной целевой программе "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014-2020 годы и внесении изменений в федеральную целевую программу "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009-2013 годы».
