Функции государства, верховной власти и государственного аппарата Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

УДК 321.018

Н.И. Грачев

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА, ВЕРХОВНОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Введение: достаточно давно в научной литературе по теории государства критикуется как не обоснованное смешение функций государства с функциями государственного аппарата и его органов. Между тем, ни в одной из работ, посвященных функциям государства, их размежевания с функциями государственного аппарата (механизма) не проводится и о функциях последнего ничего практически не говорится. Причиной этого является фактическое отождествление государства с организацией публичной политической власти, ее аппаратом (механизмом). При таком подходе вполне естественно, что функции государства и функции государственного аппарата фактически отождествляются. Цель: на основе подхода к государству как социально-политическому организму определить его объективные органические функции, показать каким образом из них вытекают функции верховной власти государства и всего государственного аппарата, установить научно-практические основания их классификации и политико-правовое содержание. Методологическая основа: диалектический, метафизический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой. Результаты: в статье обосновывается наличие у любого суверенного государства объективных органических функций: интеграции, адаптации, институционализции и управления, из которых органично вытекают функции верховной власти и всей системы публичной власти государства. Генеральной и общей функцией последней выступает публичное (государственное) управление всеми общественно значимыми делами в государстве, которое обеспечивает ему поддержание, сохранение и воспроизводство собственной системной целостности, а в необходимых случаях, реформирование и развитие. Выводы: все направления и виды деятельности публичной власти, которые в теории государства и права принято называть функциями государства, на самом деле выступают как функции аппарата публичной власти. По своему содержанию они представляют собой деятельность по управлению со стороны всей системы публичной власти отдельными отраслями и сферами общественной жизни и могут быть классифицированы по самым различным основаниям: на внутренние и внешние; основные и не основные (вспомогательные); экономические, социальные, культурные, административно-политические и др. Их распределение между различными уровнями, звеньями и органами государственного аппарата устанавливается верховной властью, основными функциями которой являются учредительная (учреждение и реформирование государства), управление государственно организованным обществом, как единым целостным организмом

© Грачев Николай Иванович, 2019

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права (Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации); e-mail: [email protected] © Grachev Nikolai Ivanovich, 2019

Doctor of law, Professor, Constitutional and administrative law department (Volgograd Academy of the Ministry of Internal affairs of the Russian Federation) 15

(политическое руководство), функция-роль политического центра, как места принятия важнейших стратегических решений, функция-роль верховного социально-политического арбитра в государстве и обществе.

Ключевые слова: функции государства; функции аппарата публичной власти; функции верховной власти государства; государственное (публичное) управление; управление как функция верховной власти и государственного аппарата; консолидация, институционализация, адаптация как функции государства.

N.I. Grachev

FUNCTIONS OF THE STATE, SUPREME POWER AND STATE APPARATUS

Background: lack of distinction between functions of the state, state apparatus and their bodies is being harshly criticized in the scientific literature for quite a long time. Yet none of the works devoted to the state functioning has proposed their separation from the functions of the state apparatus (mechanism) and the functions of the latter have not practically mentioned. The reason for this is the actual identification of the state with the organization of the public political power, its apparatus (mechanism). With this approach, it is quite natural that the functions of the state and the functions of the state apparatus, as its governing subsystem, are actually identified. Objective: on the basis of the approach the author of the article supposes to determine objective organic functions of the state as a socio-political body, to show how these functions imply the functions of the Supreme power of the state and the entire state apparatus, to establish the scientific and practical basis for their classification and political and legal content. Methodology: dialectical, metaphysical, systemic, structural and functional, comparative legal methods of research. Results: the article substantiates the existence in any sovereign state several objective organic functions: integration, adaptation, institutionalization, and management, which give rise to the functions of the Supreme power and the entire system of public power of the state. The General and Basic function of the latter is the public (state) management of all socially significant affairs in the state, which ensures its maintenance, preservation and reproduction of its own systemic integrity, and, where necessary, reformation and development. Conclusions: all areas and activities of public power, which in the theory of state and law are called the functions of the state actually act as a function of the apparatus of public power. According to their content, they are activities for the management of the entire system of public power by individual branches and spheres of public life and can be classified according to the variety of grounds: internal and external; basic and non-basic (auxiliary); economic, social, cultural, administrative and political, etc. Their distribution between different levels, levels and bodies of the state apparatus are established by the Supreme power, the main functions of which are the constituent (the establishment and reform of the state), the management of the state-organized society as a single integral organism (political leadership), the function-the role of the political center as the place of the most important strategic decisions, the function-the role of the Supreme socio-political arbiter in the state and society.

Key-words: functions of the state, functions of the apparatus of public power, functions of the Supreme power of the state, state (public) management, management as a function of the Supreme power and the state apparatus, consolidation, institutionalization, adaptation as a function of the state.

Государство, как политико-территориальная организация общества, имеет ряд важных функций, которые мы рассматриваем как жизненно-важные политико-правовые процессы, объективно вытекающие из его природы и обе-

спечивающие ему независимое существование и суверенный статус в мировом сообществе [1, с. 18-20].

Т. Парсонс относит к ним функции интеграции, адаптации, воспроизводства образца, целедостижения. Они по мнению американского социолога присущи любым социальным системам и органичны государству [2, с. 15-19]. На наш взгляд, государству как политико-правовой форме жизнедеятельности общества вместо двух последних функций присущи более широкие, включающие в себя их, но и более упорядоченные и нормативно формализованные функции, а именно, функции институционализации и управления. Все вместе функции интеграции, адаптации, институционализции, управления восходят к генеральной функции государства, содержание которой соответствует основной цели его существования, заключающейся в выживании (самосохранении), воспроизводстве и развитии государствообразующего народа, а по существу, самого государственно-организованного общества как суверенного политического единства в качестве целостного социально-политического организма.

Все вместе функции — интеграции, адаптации, институционализции, управления — составляют набор необходимых, имманентных государству функций, позволяющих ему постоянно воспроизводить себя как форму жизни государствообразующего народа, обеспечивая его выживание (самосохранение) и целостность. Их можно назвать объективными органическими функциями государства. Они объективны, поскольку выполняются вне зависимости от степени осознания и проведения необходимой специализации по их осуществлению государственным аппаратом, иногда даже во многом вынужденно с его стороны, как бы полусознательно. Сами внешние и внутренние условия существования государства заставляют и верховную власть, и общество осуществлять эти функции для своего выживания, реформирования и развития. Они органичны для государства как социально-политического организма [1, с. 26].

Функция интеграции, обеспечивая консолидацию общества и его коллективную идентичность, служит социальной основой единства и целостности государства; функция институционализации обеспечивает нормативное и организационное единство и устойчивость государства, гарантируя верховенство государственной власти внутри страны (внутренний аспект суверенитета); функция адаптации обеспечивает адекватное приспособление государственного организма к геофизической и геополитической среде, предопределяя его внешний суверенитет; функция управления обеспечивает эффективное осуществление всех других государственных функций и гарантирует суверенное состояние государства в настоящем и перспективе его исторического будущего. Все другие государственные функции — функции верховной власти государства, государственного аппарата и его органов — представляют собой лишь продолжение и развитие этих главных функций либо являются составными операционными частями процедур их реализации и должны рассматриваться с точки зрения того, какой вклад они вносят в процесс реализации органических функций [1, с. 26].

Особое место среди основных функций государства занимает функция управления. Это обязательная интегрирующая функция любого человеческого коллектива, имеющего общие цели, без выполнения которой он быстро распадается. Соответственно «всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между

индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего ... организма в отличие от движения его самостоятельных органов» [3, с. 342]. В политико-правовом дискурсе концепт управления является одним из фундаментальных с точки зрения интерпретации статуса государства, его основных признаков и функций [4, с. 9]. В понятии государства в первую очередь запечатлено состояние управления обществом и посредством этого состояния фиксируется момент организации в нем политической жизни [5, с. 28]. Управление организованным обществом — это целенаправленное (т.е. сознательное), организующее, регулирующее и упорядочивающее воздействие определенных групп людей, специально созданных ими политико-административных институтов и структур на общественную и (или) коллективную жизнедеятельность в целях обеспечения единства и целостности управляемых объектов, поддержание оптимального режима их функционирования или перевода в новое заданное состояние [6, с. 39; 7, с. 37]. Такое управление называется государственным, или если рассматривать более широко, публичным управлением. Для того, чтобы управлять таким обществом необходимо обладать публичной властью. Публичная власть представляет собой особый слой, т.е. систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами, и реализующих общие интересы, вытекающие из движения всего социально-политического организма, преследуя цели его сохранения, воспроизводства и развития.

Система управления государственно организованным обществом включает в себя следующие элементы: а) субъект управления (тот, кто осуществляет управа ление) — организация (подсистема) публичной власти государства; б) объект ? управления (то, чем управляют) — общественная жизнь в государстве в целом,

СЮ

3. различные ее сферы, отрасли, территориальные общности, коллективы (предел .

§1 приятия, учреждения, организации и т.д.), социальные явления и процессы и

1 др.; в) прямые связи от субъекта к объекту в форме управленческих воздействий

1 (нормативные акты, распоряжения, приказы, директивы, рекомендации); г) об-| ратные связи от объекта к субъекту в форме реакций объекта на управленческие § воздействия субъекта (предоставление информации, активное или пассивное | выполнение, противодействие т.д.); д) внешняя среда, как совокупность всех

2 условий и факторов, оказывающих влияние на процесс управления; ж) процесс ° управления, как непрерывный порядок взаимодействия субъекта и объекта « управления, целенаправленный механизм функционирования его системы.

| В структурном отношении процесс управления представляет собой цикл взаи-

0 мопроникающих и взаимодополняющих друг друга стадий функционирования

1 его системы. Их можно определить как функции-стадии. А. Файоль выделяет ° среди них стадии предвидения, организации, распорядительства, координации

го

3 и контроля [8, с. 9]. Е.В. Охотский включает в классический управленческий 1 цикл анализ, предвидение и прогнозирование, программирование, моделирова-| ние, планирование, принятие управленческого решения, организацию (которая

включает в себя регламентацию, координацию, субординацию, регулирование, реординацию, мотивацию), учет и контроль [7, с. 33-37].

Однако по-своему существу управление, как функция государства — это непрерывная организаторская деятельность субъекта публичной власти (аппарата власти и управления государственно организованного общества) по: а) целепо-

18

лаганию (выбору целей), что предполагает наличие определенного социально-

политического проекта как идеальной модели общественного устройства; б) определению форм, средств и способов достижения целей (выработки концепции управления обществом); в) мобилизации необходимых средств, ресурсов и общественных сил для их осуществления; г) практическому проведению этой концепции в жизнь для достижения поставленных целей, реализации проекта [9, с. 31-32].

Никакое государство не может рассчитывать на успешное, длительное развитие, если оно не имеет четко поставленных сформулированных целей и не осуществляет деятельность, направленную на их достижение. Государство, не способное разработать собственный проект или добиться его реализации, утрачивает свой суверенитет и становится частью чужого национального или цивилизационного проекта в качестве колонии, протектората, неравноправного союзника и т.д. Общественно-политический проект, как предназначение и наиболее общая цель пути развития социально-исторического организма, когда он ясно сформулирован и выполняется, дает возможность всем социальным группам, политическим и общественным организациям, гражданам четко обозначенный ориентир, достижение которого составляет для них высший смысл коллективного существования. Это, в свою очередь, позволяет широким массам, научному и экспертному сообществам принимать участие в разработке этого проекта и мобилизации всего общества на его реализацию. Таким образом, функция управления не является исключительной привилегией аппарата публичной власти. Эта функция, также как и другие объективные функции государства разделяются между верховной властью, аппаратом публичной власти и всем обществом. Однако роль верховной власти и государственного аппарата ш при реализации этой функции является решающей. Более того, выполнение и этой функции обеспечивает эффективность действия трех других объективных а функций государства. о

Все сказанное дает возможность определить общую, генеральную функцию к организации публичной власти и ее основной части — государственного ап- о

с

парата — в государственно организованном обществе. Такой общей функцией а будет публичное (государственное) управление всеми общественно значимыми в делами в государстве. о

Достижение целей государства обеспечивается деятельностью всей публичной ю

Т5

власти. Из них вытекают ее функции и полномочия. В указанном аспекте сама |

публичная власть предстает как основополагающая функция государственно- к

организованного общества, которую следует рассматривать в ракурсе его спо- а

собности, поддерживать и постоянно воспроизводить политический статус госу- |

дарствообразующего народа, гарантировать ему достойное место среди других ии

народов как основных субъектов исторического процесса. Определить же эту №

функцию можно как процесс воспроизводства и жизнедеятельности государства 1

посредством управленческой деятельности его верховной власти, как последней )

решающей инстанции и всего аппарата публичной власти, что обеспечивает 9 государственно организованному обществу поддержание, сохранение и воспроизводство собственной системной целостности.

Управление выступает как функция всей системы публичной власти государства: всех ее уровней, звеньев и органов. В ее осуществлении принимают участие различные общественные объединения и движения, религиозные организации,

СМИ, неправительственные организации (НПО, НКО), группы интересов (давле- 19

ния), причем не только легальные и официальные, но и неформальные, закрытые и конспиративные организованные группы, выступающие посредниками между различными фракциями господствующего класса, его промышленными и финансовыми структурами и органами государственной власти, принимающими публично значимые решения, либо находящимся к ним в оппозиции. Причем, помимо национальных заинтересованных групп на территориях различных государств, действуют в настоящее время группы давления, выражающие интересы зарубежных стран, мировых экономических и финансовых центров, транснациональных корпораций и т.д. Но, именно система публичной власти государства выступает как самая значимая и полномочная структура, имеющая своим главным функциональным назначением управление общественными делами в полном объеме, проведение в жизнь интересов господствующих классов или всего общества в целом. Все остальные институты — политические партии, общественные движения и организации, конфессиональным структуры и СМИ — вращаются вокруг государственного аппарата, пытаясь взять его под свой контроль, оказать на него известное влияние, получить большинство в представительных органах общегосударственного или местного уровня, провести на значимые государственные и муниципальные должности своих ставленников.

Центральное место в системе публичной власти занимает государственный аппарат. Отличительной чертой государственного аппарата является организация и осуществление им публичного управления в форме политико-правового господства. «Господство является тем критерием, который отличает государственную власть от всех других общественных властей» [10, с. 416]. Господство а заключается в деятельности институционализированной государственной вла-? сти, на принципах легальности (законности). Легальность есть разновидность

СЮ

я легитимности, заключающаяся в соответствии основных управленческих дей-

! ствий, практик и процедур действующему законодательству. Исходя из этого,

1 понятие господства заключает в себе понятие правового порядка, основанного | на монопольном праве аппарата государственной власти применять законное

го

| физическое принуждение (насилие) по отношению к гражданам государства. | Функция управления связана со всей жизнедеятельностью государства по

| осуществлению его целей. Но сама эта функция выступает не целью, а зада-

2 чей публичной власти, которая задана ей самим существованием социально° политического организма, его целями и функциями. В данном случае задача « выступает и как решение проблемных ситуаций, возникающих в процессе | управленческой деятельности, и в более широком понимании — как некое по-

0 рученное дело: то, что нужно выполнять, исполнять постоянно, непрерывно и вне

1 в зависимости от того, существуют ли на настоящий период времени какие-то ° проблемы, требующие срочного решения, или нет. В последнем случае управ-

го

ление реализуется, как поддержание нормального устойчивого функциониро-1 вания всех отраслей и сфер социально-политического организма и контроль за I состоянием дел в них.

Управленческая деятельность аппарата публичной власти государства требует определенной функциональной специализации его отдельных звеньев и органов в соответствии с объективно существующими отраслями и сферами общественной жизни, нуждающимися во властно-управляющем воздействии. Эти отрасли и сферы являются объектами (предметами ведения) такого воздействия со стороны

20

аппарата публичной власти государства и выступают критерием (основанием)

выделения и классификации его функций. В соответствии с ними, функции аппарата публичной власти представляют собой такие объективно необходимые направления управленческой деятельности, без которых общество не может нормально существовать и развиваться. Они устойчиво сложились в определенных сферах и отраслях общественной жизни и требуют согласованных управленческих решений и действий всех составных частей государственного механизма.

Структура любой функции аппарата публичной власти представляет собой единство следующих элементов: а) наименование функции, ее обозначение верховной властью и закрепление в нормативной форме за государственным аппаратом, отдельными его уровнями и звеньями, органами местного самоуправления целей и задач, которые должны быть достигнуты и решены в результате их деятельности; б) фактическая деятельность органов публичной власти по реализации целей и задач, поставленных перед ними; в) формы, методы, способы, средства, приемы этой деятельности.

Исходя из основных сфер жизнедеятельности общества, нуждающихся в управляющем воздействии со стороны аппарата публичной власти, можно выделить следующие функции, осуществляемые им: управление экономикой и ее различными отраслями — промышленностью, сельским хозяйством, финансами, строительством, торговлей, ценообразованием, энергетикой, транспортом, фискальной деятельностью, пользованием землей и другими природными ресурсами и др.; управление информацией и связью, стандартами и эталонами, геодезией и картографией; управление социальной защитой населения и здравоохранением, образованием, наукой и культурой; управление внешней политикой и международными отношениями; управление обороной и безопас- е ностью; управление охраной правопорядка и т.д. и

То есть все направления и виды деятельности публичной власти, которые в а

р

теории государства и права принято называть функциями государства, на самом о

в

деле выступают как функции государственного аппарата (или шире — аппарата ко

публичной власти). По своему содержанию они представляют собой деятель- с

ность по управлению со стороны всей системы публичной власти отдельными |

отраслями и сферами общественной жизни и могут быть классифицированы по е

самым различным основаниям: на внутренние и внешние; основные и неосновные °

(вспомогательные); экономические, социальные, культурные, административно- р

политические и др. При универсальности деятельности государственной власти Ч

научное притязание на их общеобязательную классификацию практически не- о

возможно. Эти сферы и отрасли, во-первых, чрезвычайно многочисленны, а во- к

вторых, могут быть весьма изменчивы и разнообразны. Их перечисление может м

составить только предмет чисто описательной дисциплины, изучающей какое-то I

конкретное государство в определенный исторический период его существования, №

со

но не может быть общим предметом исследования общей теории государства. 22

По своему характеру функции аппарата публичной власти — это основные 2 направления его деятельности по решению целей и задач, поставленных перед 19 ним верховной властью государства. Общими целями управленческой деятельности всего аппарата публичной власти, заданными ему объективно, является достижение необходимой степени консолидации, институционализации и адаптации государственно организованного общества, или, иными словами, реализация на практике органических функций государства и надлежащего функционирования всего государственного организма. Но для того, чтобы обе- 21

спечить их реализацию, необходимо разделение управленческой деятельности на относительно обособленные специальные отрасли управления, представляющие собой некоторый постоянный круг заданий, который верховная государственная власть вынуждена очертить и закрепить за отдельными уровнями, звеньями и органами государственного аппарата и местного самоуправления, в результате чего верховная власть проникает во все сферы и отрасли общественной жизни.

Из этого вытекает, что, занимаясь одним и тем же видом деятельности — управлением государственно организованным обществом — верховная власть и подчиненный ей и производный от нее аппарат занимают в этом процессе различное местоположение, играют разные роли и обладают далеко не неодинаковыми компетенцией и статусом.

С организационно-правовой точки зрения верховная власть представляет собой последнюю инстанцию в иерархической системе организации государственной власти, высший властный центр в государстве, наделенный правом принимать окончательные решения по всем вопросам общегосударственного значения [11, с. 63]. Функции верховной власти прямо и непосредственно про-изводны от целей, задач и функций государства. Они никем не устанавливаются, но объективно задаются всем ходом исторического развития, внешними и внутренними условиями их существования, наличными народными силами и возможностями их реализации, интересами различных социальных слоев и групп населения. Задача верховной власти — правильно осознать их и верно сформулировать в программно-идеологических и нормативных установках, а также воплотить в жизнь с помощью создаваемого ею управленческого аппарата а и широких народных масс в их интересах.

? Функции верховной власти надлежит рассматривать в двух аспектах: а) с точ-

СЮ

а ки зрения ее социально-политического назначения, роли и места в государстве и | системе публичной власти; б) с точки зрения основных направлений ее деятель-I ности по реализации своего назначения, их видов и форм [11, с. 73]. | Функции верховной власти вытекают также из символического образа (ар-

! хетипа) суверенной власти, сложившегося в религиозно-мифологических пред-§ ставлениях и политических традициях древности. Именно мифология и теология | заложили основы светского, собственно научного осмысления практически всех | сторон государственно-правовой действительности. Сила и глубина религиозно-'I мифологических образов и символов осознано или на подсознательном уровне | оказывали и продолжают оказывать существенное влияние на формы организа-| ции и порядок осуществления верховной государственной власти [12, с. 10]. Эти образы и символы не умерли в результате секуляризации общественного сознания и многих сторон социальной жизни. Более того, появившееся в XVIII в. уче-§ ние о народном суверенитете, в соответствии с которым всякая власть исходит от § народа, представляет собой не что иное, как перевернутую секуляризированную | разновидность идеи Божественного права: прежнее теологическое утверждение | о том, что суверенные властные полномочия даются Богом, возвращаются на землю и заменяются принципом, согласно которому имманентным источником верховной власти и полномочий является «суверенный народ». Поэтому, по мысли К. Шмитта: «...все точные понятия современного учения о государстве представляют собой секуляризированные теологические понятия» [13, с. 57].

Исходя из вышесказанного — первая функция верховной власти — это учреж-22 дение государства, которая корреспондирует аналогичной функции творения,

осуществляемой Верховными Богами по отношению ко всему макрокосму. Верховная власть консолидирует различные этнические группы в национальную социокультурную целостность, превращая их в единый государствообразующий народ и придавая ему политический статус (начальный этап реализации функции консолидации). Тем самым верховная власть конституирует государство, определяет его формы, утверждает и учреждает социальные, политические, экономические и правовые институты; она открывает и формулирует основной нравственно-религиозный и правовой закон социальной жизни народа и придает, в соответствии с этим законом жизненной организации народа, относительно законченные политико-правовые формы (функция институционализации). На основе этого закона формируется национальная политико-правовая традиция, соответствующая внутренним и внешним условиям существования государствоо-бразующего народа, его общим почвенным идеалам, ценностям, верованиям, обычаям, нравам, сочетающегося с ними (функция адаптации).

В процессе и после учреждения государства второй, с точки зрения последовательности функцией верховной власти является управление государственно организованным обществом, как единым целостным организмом. Содержание управления, осуществляемого верховной властью, можно рассматривать как процесс подготовки и принятия ею цепи последовательных политических решений и организационной деятельности по их проведению в жизнь в целях поддержания существующего состояния государственно-организованного общества или по его изменению, переводу в новое, более совершенное состояние. Это означает рассмотрение и решение любого вопроса общественной жизни высшими органами и другими (неофициальными и неинституализированными) субъ- е

т

ектами верховной власти с точки зрения укрепления политического единства и государства, консолидации общества, их адекватной адаптации к внутренним а и внешним условиям существования. Поэтому то управление, которое осущест- о

в

вляет верховная власть правильно назвать политическим управлением, или о

политическим руководством. а

Именно в аспекте разделения публичного управления на политическое ру- |

ководство государством в целом, осуществляемое исключительно верховной е

властью, и подчиненную и поднадзорную ей административную и юрисдикци- о

онную деятельность по отношению к отдельным отраслям, сферам и объектам, р

гражданам и их группам, которой по поручению и под контролем верховной Ч

власти занимаются все остальные органы публичной власти, и проявляется о

сущностное и содержательное различие их управленческого труда. К

В связи с этим, возникает необходимость выяснения соотношения таких поня- м

тий, как государственная политика и публичное (государственное) управление. I

По этому поводу существуют различные, в том числе, прямо противоположные, ¡§

со

точки зрения [14, с. 76-80; 15, с. 30-38; 16, с. 54-55]. Соглашаясь в целом с тем, 2 что политику нельзя жестко отделять от управления, и с тем, что она есть лишь 2 разновидность или часть государственного управления в его широком понима- 9 нии, как деятельность всего аппарата публичной власти [16, с. 55; 17, с. 156-157], следует все-таки отдавать отчет, что политика (политическое руководство) является не простой, обыкновенной частью управленческой деятельности, а ее сущностной основой [18, с. 7-8].

Совершенно ясно, что функция политического управления заключается прежде всего в разработке и принятии важнейших управленческих решений 23

стратегического характера по отношению ко всему обществу или его важнейшим отраслям и сферам, причем не всегда обязательно в форме законов, но и в форме актов верховного управления, принимаемых главой государства или высшим органом исполнительной власти. Законодательная деятельность составляет только часть функции политического управления. В его осуществлении принимают участие все органы, составляющие верховную власть в государстве: высший представительный орган, глава государства, правительство, в некоторых государствах с однопартийной системой или монопольно доминирующей партией — органы высшего партийного руководства.

Поэтому в настоящее время, реальным принципом организации и деятельности системы публичной власти является принцип ее разделения на верховную (политическую), административную и юрисдикционную. Прямое участие верховной власти в реализации общего полномочия управления государством постоянно проявляется в том, что она несет на себе задачи все направляющей и контролирующей силы, определяющей основные направления политики государства, формирующей систему, структуру и компетенцию различных подразделений государственного механизма. Ее прямыми обязанностями являются: формирование аппарата публичной власти, определение общих принципов и направлений его деятельности, распределение функций и полномочий между различными его уровнями, звеньями и органами; подбор и расстановка кадров, проведение реорганизационных мероприятий; контроль; принятие важнейших политических решений.

Таким образом, осуществляя политическое управление обществом верхов-й ная власть играет роль политического центра — места принятия важнейших « стратегических решений, имеющих прямое отношение к самому образованию, ™ существованию и преобразованию (реформированию) государственного орга-| низма. В принятии таких решений и состоит назначение верховной власти, | откуда вытекают ее правомочия на общее, политическое руководство государ-| ственноорганизованным обществом, построение государственного аппарата и ° управление его деятельностью. В отношении государственного аппарата, всех

0

| его уровней, звеньев и органов верховная власть создает то, что называется | режимом управления, ее роль здесь заключается, в первую очередь, по словам >§ Л.А. Тихомирова: «...в управлении управительными силами, их направле-| нии, их контроле, суде над ними, изменении их персонала и устройства» [19, | с. 543]. Задачи административной и юрисдикционной властей, их органов и & т.д. заключаются в осуществлении, реализации данного режима, применении '§ в своей практической деятельности общих принципов, правил и решений, ё установленных актами верховной власти.

§ Деятельность верховной власти по осуществлению политического управле-

1 ния позволяет ей играть также функцию-роль верховного судьи, социально-| политического арбитра в государстве и обществе и обладать для этого соответствующим статусом, включающим в себя уникальные, ей одной принадлежащие прерогативы действовать в случае необходимости надправовыми и внезаконными формами и средствами, т.е. правомочием действовать по усмотрению, исходя из сложившейся ситуации, иметь и использовать дискреционные полномочия. Именно поэтому Б.Н. Чичерин называет верховную власть «верховным судьей

24 всякого права» и верховным судьей «всех других властей» [20, с. 66], а П.Е. Ка-

занский считает ее верховным судьей в судьбах своей державы, в ее исторических стремлениях и национальных задачах [21, с. 221].

Эта статусная роль относится не только к абсолютным (самодержавным) монархиям, где монарху принадлежит вся полнота верховной власти. В конституционных монархиях или республиках, где верховная власть, ее полномочия и прерогативы разделены между несколькими высшими органами, ими и избирательным корпусом, один из этих субъектов, при решении конкретного вопроса, обычно наделяется правом быть последней инстанцией, иметь последнее решающее слово, принимать окончательное решение. Так, в разногласиях между двумя палатами парламента по поводу содержания законопроекта окончательное слово принадлежит нижней палате, которая может преодолеть возражения верхней простым (Германии, Бельгии, Австрии, Индии) или квалифицированным (в России) большинством голосов. При разногласиях между парламентом (его нижней палатой) и правительством в странах с парламентарной и полупрезидентской формой правления последнее слово принадлежит главе государства. В случаях введения чрезвычайного положения окончательное решение принимает глава государства (Франция) или верхняя палата парламента (Россия) и т.д. И всегда оценка сложившейся ситуации и принятие решения зависят исключительно от усмотрения соответствующего уполномоченного органа. При этом, быть судьей в оценке политической ситуации и разногласиях других государственных органов, оценке их конкретных действий, либо деятельности в целом, за какой-то период времени, в том числе, и других высших органов, есть одна из важнейших суверенных прерогатив.

Исходя из статуса верховной власти как высшего, крайнего центра принятия наиболее важных решений, касающихся всего общественного организма или его отдельных, важнейших частей и элементов, ее функции всегда первичны, носят постоянный характер, из них вытекают направления деятельности и предметы ведения всех других уровней, звеньев и органов государственного механизма. Основная работа верховной власти состоит здесь не в личном управлении, а в том, чтобы привлечь на управленческую работу все силы, имеющиеся для этого в государстве, должным образом скомбинировать их и следить за общим ходом запущенной таким образом государственной машины, контролировать ее ход. При этом верховная власть, как власть универсальная, сохраняет за собой возможность непосредственного принятия на себя любой управленческой задачи и функции, а также право принятия любого решения при ее осуществлении. Из сферы контроля и прямого воздействия верховной власти не может быть изъята ни одна отрасль или сфера управления, ни одно действие нижестоящих структур. Но непосредственное участие верховной власти в управлении ограничено самой природой государственно-властной деятельности, требующей разделения труда в государственном аппарате. Из-за физической невозможности управлять всеми делами государства (общества) из одного центра и развивается система подчиненной, передаточной власти, ее производных, вторичных структур, уполномочиваемых верховной властью на отправление вполне определенных задач и функций в рамках своей компетенции. Но наиболее важные вопросы, касающиеся существования и жизнедеятельности всего государственноорганизованного общества, принципиальные для всего государства и полномочия по их решению, должны оставаться ради сохране-

ния и обеспечения внешней независимости и самостоятельности государства, в ведении органов верховной власти. Круг этих вопросов определяется самой верховной властью на каждом историческом этапе развития того или иного конкретного государства. В совокупности эти вопросы, предметы ведения и полномочия по их решению составляют исключительную компетенцию верховной власти.

Библиографический список

1. Грачев Н.И. Функции государства как социально-политического организма // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 1 (114). С. 16-27.

2. Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аскпект Пресс, 1997. 270 с.

3. Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Т. I. Кн. I. Процесс производства капитала // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения: в 49 т. М.: Госполитиздат, 1962. Т. 23. 907 с.

4. Аубакирова И.У. Современная евразийская модель государственного управления: политико-правовое измерение. М.: ИКД Зерцало-М, 2016. 416 с.

5. Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М.: НОРМА, 1998. 48 с.

6. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Омега-Л, 2010. 525 с.

7. Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления: в 2 ч. М.: Юрайт, 2019. Ч. 1. 367 с.

8. Файоль А. Общее и промышленное управление. М.: Журнал «Контроллинг», 1992. 112 с.

9. Солонько И.В. Феномен концептуальной власти: социально-философский анализ. М.: Концептуал, 2011. 304 с.

10. Елинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. 752 с.

11. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития. М.: ООО «Книгодел», 2009. 468 с.

12. Грачев Н.И. Происхождение суверенитета: Верховная власть в мировоззрении и практике государственного строительства традиционного общества: Древний мир. Средневековье. Новое время. М.: ЛЕНАНД, 2018. 336 с.

13. Шмитт К. Политическая теология. Четыре главы к учению о суверенитете // Шмитт К. Политическая теология. Сборник. М.: КАНОН-ПРЕСС-Ц, 2002. С. 7-98.

14. Володенков С.В. Соотношение политики и управления в системе регулирования современных общественных отношений // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. № 5. С. 76-80.

15. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л.В. Сморгунова. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006. Ч. I. 381 с.

16. Понкин И.В. Теория публичного управления: учебник для магистратуры и программ Master of Public Administration. М.: Буки Веди, 2017. 728 с.

17. СтариловЮ.Н. Курс общего административного права: в 3 т. М.: НОРМА, 2002. Т. 1: История, Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. 673 с.

18. Rabin J., Bowman J.S. Introduction: Politics and Administration // Woodrow Wilson and American Public Administration, N.Y; Basel, 1984. 344 р.

19. Тихомиров ЛА. Монархическая государственность. СПб.: А/о «Комплект», 1992. 680 с.

20. Чичерин Б.Н. Общее государственное право. М.: Зерцало, 2006. 536 с.

21. Казанский П.Е. Власть Всероссийского Императора. М.: ФондИВ, 2007. 600 с.

References

1. Grachev N.I. Functions of the State as a Socio-political Organism // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2017. № 1 (114). P. 16-27.

2. Parsons T. The System of Modern Societies. M: Aspect Press, 1997. 270 p.

3. Marx K. Capital. Criticism of Political Economy. T. I. Book.I. Process of Production of Capital // Marx K., Engels F. Compositions. Vol. 23. M.: State Policy, 1962. 907 p.

4. Aubakirova I.U. The Modern Eurasian Model of Government: Political and Legal Dimension. M.: IKD Zercalo-M, 2016. 416 p.

5. Mamut L.S. State in the Value Dimension. M .: NORMA, 1998. 48 p.

6. Atamanchuk G.V. Theory of Public Administration: a course of lectures. M.: Omega-L, 2010. 525 p.

7. Okhotski E.V. Theory and Mechanisms of Modern Public Administration. In 2 parts. Part 1. M.: Yurayt Publishing House, 2019. 367 p.

8. Faiole A. General and Industrial Management. M.: Journal «Controlling», 1992. 112 p.

9. Solonko I.V. Phenomenon of Conceptual Power: Social and Philosophical Analysis. M.: Conceptual, 2011. 304 p.

10. Elinek G. The General Doctrine of the State. SPb.: Legal center Press, 2004. 752 p.

11. Grachev N.I. State Sovereignty and Forms of Territorial Organization of the Modern State: Basic Laws and Trends. M.: OOO «Knigodel», 2009. 468 p.

12. Grachev N.I. Origin of Sovereignty: Supreme Power in the Worldview and Practice of State-construction of the Traditional Society: Ancient World. Middle Ages. New Time. M.: LENAND, 2018. 336 p.

13. Schmitt C. Political Theology. Four Chapters to the Doctrine of the Sovereignty // Schmitt C. Political Theology. Collection of works M.: «KANON-PRESS-TS», 2002. P. 7-98. U

14. Volodenkov SY. Ratio of Policy and Management in the System of Regulation of a Modern Social Relations // Problem Analysis and Public Management Design. 2011. No. 5. B P. 76-80. 0

15. Public policy and Management: textbook in 2 parts. Concepts and Problems of Public c Policy and Management, edited by L.V. Smorgunov. M: «Russian political encyclopedia» p (ROSSPEN), 2006. 381 p. H

16. Ponkin I.V. Theory of Public Administration: textbook for master's degree and ° Master of public administration programs. M.: Buki Vedi, 2017. 728 p. U

17. Starilov J.N. Course of General Administrative Law: in 3 vol. 1 M.: NORM, 2002. 1 History, Science. Object. Standards. Subjects. 673 p. |

18. Rabin J., Bowman J.S. Introduction: Politics and Administration // Woodrow Wilson |

Ifci

and American public Administration, N.Y.; Basel, 1984. 344 p. |

19. Tikhomirov L.A. Monarchic Statehood. SPb.: A / o «Set», 1992. 680 p. №

io

20. Chicherin B.N. General State Law. M.: Mirror, 2006. 536 p. -

21. Kazanski P.E. The Power of the All-Russian Emperor. M.: FondIV, 2007. 600 p. )

2 O 9