CC BY
177Набиева Асия Сабетпековна,
старший научный сотрудник отдела антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов Института законодательства РК
ФОРМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объективно обусловливают обновление и упорядочение действующих нормативных правовых актов. В данный момент эти задачи актуальны в свете реализации положений Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года, где сказано, что для повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства [1].
Коренные изменения, происходящие во всех сферах жизни казахстанского общества за последние двадцать лет, сопровождаются принятием большого количества нормативных правовых актов. Действующее право нашей страны состоит из множества правоустанавливающих актов, начиная с Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров, ратифицированных Республикой, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан, которые составляют нормативно-правовое содержание различных источников позитивного права [2].
Динамика процессаразвития политических, экономических и правовых отношений сопровождается увеличением объема нормативно-правового массива, который нуждается в систематизации.
Иными словами все еще актуальны проблемы выявления правовых пробелов в законодательстве, постановки на утрату устаревших норм и вопросы разрешения противоречий, возникающих между нормами права.
Одной из форм совершенствования законодательства, как известно, является его систематизация. Так, формами систематизации законодательства принято считать:
- учет законодательства;
- инкорпорацию законодательства;
- консолидацию законодательства;
- кодификацию законодательства.
Учет законодательства, определяется как деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии нормативных актов, а также по созданию поисковой системы, которая обеспечивает розыск необходимой информации среди массива актов, взятых на учет.
Названный вид систематизации законодательства весьма популярен и полезен. В этой связи многие страны СНГ и дальнего зарубежья используют его успешно, что, несомненно, значительно упрощает использование и применение норм отраслевого законодательства.
При этом необходимо отметить, что учет законодательства может осуществляться не только органами власти, но и государственными предприятиями, учреждениями, поскольку тем самым упрощается процедура использования правовых предписаний.
Так, в Украине систематизация и учет актов законодательства вышеперечисленными субъектами осуществляются в соответствии с Общим положением о юридической службе министерства, иного органа исполнительной власти, государственного предприятия, учреждения и организации, утвержденным постановлением Кабинета министров Украины от 26 августа 2008 года №1040.
В соответствии с вышеназванным правовым актом, обязанности по учету и систематизации законодательства возлагаются на юридическую службу (юрисконсульта) органа исполнительной власти, государственного предприятия, учреждения и организации. При этом работа по систематизации законодательства не сводится к исключительно внешней обработке и упорядочению нормативных правовых актов.
В рамках осуществления работы по систематизации законодательства уполномоченными органами выполняются задачи, которые свидетельствуют о том, что учет законодательства ориентирован, прежде всего, на совершенствование действующих правовых актов. Например, в число обязанностей
юридических служб включено полномочие информировать о необходимости принятия мер по внесению изменений в акты и иные документы, признании их утратившими сил, или отмене.
Другой важной задачей является ведение учета актов законодательства и международных договоров Украины, обеспечению поддержания их в контрольном состоянии и хранению, а также сбор информации об официальном обнародовании актов законодательства в печатных изданиях.
Следует отметить, что организация работы по систематизации законодательства традиционно является одним из ключевых направлений деятельности органов юстиции. Такая деятельность регулируется на нормативном уровне. В Украине нормативную базу составляет Положение о порядке осуществления учета и систематизации законодательства в органах и учреждениях юстиции Украины, утверждено приказом Министерства юстиции Украины от 15 апреля 2004 года №31/5. Положения такого рода определяют порядок ведения информационного фонда, учета, хранения и поддержания в контрольном состоянии актов законодательства.
Так, акты законодательства, которые поступают в орган исполнительной власти, подлежат учету. Учет осуществляется путем ведения систематической картотеки актов законодательства в соответствии с Классификатором отраслей законодательства Украины; журнала учета актов законодательства Украины; журнала учета международных договоров; контрольных экземпляров актов законодательства Украины.
Отметим, что поддержание актов законодательства в контрольном состоянии — одно из основных направлений работы по систематизации.
В контрольном состоянии должны поддерживаться как нормативные акты, опубликованные в официальных печатных изданиях, так и копии оригиналов законодательных актов, которые используются как контрольные [3].
В настоящее время с развитием информационных технологий систематизация законодательства осуществляется, в том числе, и посредством создания программ и баз данных, что значительно упрощает работу по ее созданию и использованию. Так, например, электронный фонд в Украине состоит из таких электронных информационно-правовых систем «Лига: Закон», «Собрание законодательства Украины», «Законодательство», «Право».
Рассмотрим отечественную практику систематизации и предпримем попытку ранжировать формы систематизации, используемые в Казахстане.
В Республике Казахстан существуют такие виды учета как: а) журнальный; б) картотечный; в) ведение контрольных текстов действующих нор-
мативных актов; г) автоматизированный учет законодательства.
Ведение контрольных текстов действующих нормативных актов на бумажных носителях в Республике Казахстан осуществляется способами, аналогичными учету в Украине.
Автоматизированный учет законодательства, основанный на применении компьютерной техники, в Казахстане постепенно становится доминирующим.
Компьютерный учет казахстанского законодательства во многом решает проблему доступности и обозримости результатов систематизации. В настоящее время автоматизированный учет законодательства является более удобным, поскольку размещается на официальных страницах Министерства юстиции и может использоваться гражданами бесплатно.
Кроме этого, такой способ решает задачу систематизации всех правовых актов, являясь самым простым для поддержания нормативных правовых актов в контрольном состоянии.
К числу прочих достоинств электронной формы учета необходимо отнести и удобную поисковую систему.
В Казахстане сформированы и используются электронные фонды, состоящие из информационно-правовых систем - База данных «Закон», «Параграф» и др. Так, работа по созданию БД «Закон» проводится Республиканским центром правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан.
В электронных фондах содержатся тексты законов и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан.
Систематизация нормативных правовых актов по отраслевому принципу, проведенная в вышеназванных базах данных, является неофициальной, вместе с тем именно она значительно упрощает поиск необходимых законодательных актов, регулирующих отдельные сферы общественных отношений. По сути, в этом случае мы имеем дело с инкорпорацией, то есть деятельностью по упорядочению действующих нормативных актов путем их объединения в тематическом либо алфавитном порядке (без изменения формы и содержания) в соответствующем неофициальном сборнике (собрании).
Ввиду того, что инкорпорация является более простым и распространенным видом систематизации нормативных правовых актов, она использована при создании большинства электронных баз данных нормативных правовых актов.
Вместе с тем, инкорпорация призвана исключительно для того, чтобы внешне упорядочить акты, поскольку содержание нормативно-правовых актов, включаемых в инкорпоративные
сборники или собрания законодательства, по существу не изменяется.
Инкорпорация может охватывать все законодательство по данному предмету регулирования - тогда она называется генеральной, а может относиться лишь к его части, и тогда это будет частная инкорпорация.
Кроме того, в теории права инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную.
По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде [4].
В свою очередь официальная инкорпорация подразделяется на хронологическую (это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативных актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу) и предметную (еще ее называют систематической. Она в свою очередь представляет упорядочение действующих НПА по предметному признаку - по отраслям права, по сферам государственной деятельности и по их институтам).
Неофициальная инкорпорация - это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами, в том числе, учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками без специальных на то полномочий правотворческих органов [5].
То есть данный вид инкорпорации не будет являться формой опубликования нормативных правовых актов, так как значение неофициальной инкорпорации - это справочно-информационное.
В целях систематизации законодательства с 2002 года по 2010 год Министерство юстиции Республики Казахстан совместно с Институтом законодательства Республики Казахстан провел инкорпорацию законодательства и подготовил 19 томов Свода законов Республики Казахстан. Дальнейшая работа по ведению и поддерживанию в контрольном состоянии Свода законов осуществляется также Институтом.
Более сложной и поэтому менее популярной в использовании является такая форма систематизации как консолидация.
Консолидация - сведение (объединение) соответствующего множества нормативных актов по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам в один укрупненный акт.
Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку принимается компетентным правотворческим органом и имеет все необходимые собственные официальные реквизиты. Особенность его в том, что он не меняет содержание правового регулирования, только вносит изменения, относящиеся к форме законодательства.
В последнее время заметно ощущается стремление ряда органов, структур и руководящих лиц поднять роль и значимость актов консолидированного законодательства и с их помощью решить некоторые общеправовые вопросы. Но чтобы акты консолидированного законодательства делать более действенными и более важными, чем сейчас, надо их в определенной мере реформировать, подкрепить их такими признаками и свойствами, которые позволят им если не подняться до уровня кодексов, то хотя бы приблизиться к ним [6].
Касательно такой формы систематизации как кодификация законодательства, в Казахстане данная деятельность стала осуществляться с середины 90-х годов и продолжается по настоящее время. Кодификация - это правотворческая деятельность органов государства по радикальной количественно-качественной переработке формы и содержания законодательства путем создания нового, сводного, систематизированного (единого, логически и юридически целостного, внутренне и внешне согласованного) нормативного акта повышенного уровня стабильности.
Виды кодификации:
а) общая кодификация (завершается принятием кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства);
б) отраслевая кодификация (охватывает соответствующую отрасль законодательства: издаются Гражданский, Уголовный кодексы и т.д.);
в) специальная (комплексная) кодификация (направлена на издание актов, регулирующих соответствующие институты законодательства: Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и т.д.).
Главная конечная цель кодификации - создание так называемого кодификационного акта. Формы кодификационных актов: а) основы законодательства; б) кодекс; в) устав; г) положение; д) правила.
Таким образом, из всего вышеизложенного следует, что задача объединения и укрупнения нормативных актов не нова и носит актуальный характер. Кроме того, анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых норм по определенной схеме и создание внутренней единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, которые в свою очередь способствуют ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве Республики Казахстан. В настоящее время систематизация законодательства нужна также, как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизий работающей правовой системы. Систематизация законодательства помогает нам ориентироваться в законодательстве, оперативно и верно находить и толковать все нормы действующего законодательства Республики Казахстан.
Использованная литература
1. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858«О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» // информационно-правовая система База данных «Закон».
2. Нурмагамбетов А.М. Актуальные проблемы систематизации трудового законодательства Республики Казахстан // Актуальные проблемы систематизации национального законодательства. Материалы научно-практической конференции от 18 марта 2011 г. / Под ред. к.ю.н. Р.Т. Тусупбекова. - С. 25-26.
3. http://www.krab.crimea.ua/stati/oi^anizatsiya_deyatelnosti_yuridicheskoy_sluzhbi_po_sistematizatsii_ zakonodatelstva.html.
4. Жумагулов Е.А. и Мухамеджанов А.О. О необходимости инкорпорации подзаконных нормативных правовых актов // Актуальные проблемы систематизации национального законодательства. Материалы научно-практической конференции от 18 марта 2011 г. / Под ред. к.ю.н. Р.Т. Тусупбекова. - С. 37-38.
5. Жумагулов Е.А. и Мухамеджанов А.О. О необходимости инкорпорации подзаконных нормативных правовых актов // Актуальные проблемы систематизации национального законодательства. Материалы научно-практической конференции от 18 марта 2011 г. / Под ред. к.ю.н. Р.Т. Тусупбекова. - С. 38-39.
6. Баймаханов М.Т. Кодификационные акты - важнейший компонент систематизации законодательства // Актуальные проблемы систематизации национального законодательства. Материалы научно-практической конференции от 18 марта 2011 г. / Под ред. к.ю.н. Р.Т. Тусупбекова. - С. 13.
Мацалада Казацстан Республикасы зацнамасыныц жуйелендгру нысаны туралы айтылады. Цазгргг кездезацнаманыжуйеге келт1ружиналган нормативттцуцыцтыцактыерд1 тазалаудыц, жумыс iстеп жатцан цуцыцтыцжуйет тексерудщ тиiмдi цуралыреттде цажет. Yнемi взгерт жатцан цуцыцтыц жуйе, оныц дамуы мен жетiлдiрiлуi цолданыстагы нормативтт цуцыцтыц акттердщ жацартылуын жэне реттелут квздейдi. Осы барлыц мтдеттер 2010 жылдан 2020 жылды цоса кезецге арналган Кцыцтыц саясат тужырымдамасыныц ережелерiн iске асыру аясында взектi болып табылады. Тужырымдамада норма тузушШк цызметтщ тшмдтгт арттыру ушт цолданыстагы зацнаманы жуйелеу, зацнама салалары бвлШнде одан эрi топтастыру жвнiндегi жумысты жалгастыру цажет екен айтылган. Ягни, мемлекеттж реформалардыц табыстылыгы квбтде кке асырылуын цамтамасыз ететт зацнама сапасына байланысты.
В статье говорится о формах систематизации законодательства Республики Казахстан. В настоящее время систематизация законодательства нужна как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных правовых актов, ревизий работающей правовой системы. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объективно обусловливают обновление и упорядочение действующих нормативных правовых актов. Все эти задачи актуальны в свете реализации положений Концепции правовой политики на период с 2010 года по 2020 года. Данная Концепция гласит, что для повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства. То есть успех государственных реформ во многом зависит от качества законодательства, обеспечивающего их реализацию.
In article it is told about forms of ordering of the legislation of Republic Kazakhstan. Now legislation ordering is necessary as an effective remedy ofclearing ofthe collectedfiles ofstandard legal certificates, audits of working legal system. Constantly changing legal system, its development and perfection objectively cause updating and streamlining of operating standard legal certificates. All these problems are actual in the light of realization of positions of the Concept of a legal policy for the period since 2010 on 2020. This Concept states that to improve the effectiveness of standard-setting is necessary to continue to systematize the existing legislation, further consolidation by industry regulations. That is, the success of the state reforms in many respects depends on quality of the legislation providing their realization.
