CC BY
109с® ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА ^D
DOI 10.24411/2076-1503-2020-10107 ФЕТИСОВ Сергей Александрович,
Аспирант кафедры теории и истории государства и права Института права и управления ГАОУ ВО МГПУ е-mail: mail@law-books.ru
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
Аннотация. В статье описываются основные формы реализации правовой политики, субъекты правовой политики. Отмечается особая роль Конституционного суда Российской Федерации при реализации правовой политики. Выделяются проблемы реализации правовой политики и пути их решения.
Ключевые слова: право, правовая политика, Конституционный Суд РФ, формы реализации правовой политики, правотворчество, законотворчество.
FETISOV Sergey Aleksandrovich,
PhD student of the Department of theory and history of state and law,
Institute of law and management, Moscow City University
THE FORMS OF IMPLEMENTATION OF LEGAL POLICY
Annotation. The article describes the basic forms of implementation of legal policy, legal policy actors. The article highlights the special role of the Constitutional Court of the Russian Federation in the implementation of legal policy, the problems of implementation of legal policy and solutions.
Keywords: law, legal policy, The Constitutional Court of the Russian Federation, forms of implementation of legal policy, lawmaking, lawmaking.
В современной России отсутствует четкая система долговременных идеологических приоритетов в правовой деятельности, что позволяет сделать вывод об отсутствии сформированных стратегических направлений правовой политики. Это приводит к проблемам в социальной, экономической, финансовой, национальной и других сферах общественной жизни.
Сущность правовой политики состоит в том, чтобы «а) «заставить» право как статичное явление более активно и целеустремленно работать на общество; б) широко использовать социальные ценности политики и одновременно держать ее в границах правового поля» [1, с. 23].
Правовая политика будет эффективной только в том случае, если будет ставить перед собой правильные и достижимые цели, а также стремиться к достижению этих целей.
Профессор А.В. Малько утверждает, что «целью правовой политики является повышение качества правовой жизни российского общества ... обеспечение более гарантированного осуществления прав человека и гражданина, интересов личности» [2, с. 64]. Для достижения этой цели необходимо решать комплекс задач. Можно выделить основные из них, такие как: обеспечение прав и свобод человека и гражданина; совершен-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
ствование правовой системы; повышение эффективности механизма правового регулирования; дальнейшая демократизация общества; повышение эффективности выполнения государственных функций и качества предоставления государственных услуг; укрепление законности и правопорядка; противодействие коррупции; борьба с организованной преступностью; формирование высокого уровня правовой культуры общества в целом и каждой отдельной личности.
Правовая политика является особой формой государственной политики, она существует одновременно с социальной, финансовой, национальной, экономической и другими разновидностями политики. Правовая политика неразрывно связана с другими формами государственной политики, потому что формы государственной политики реализуются, в первую очередь, при помощи права. Основное отличие правовой политики в том, что она основывается на праве и выражается в принятии органами государственной власти необходимых нормативных правовых актов, а также в осуществлении правоприменительной деятельности с использованием этих актов.
Основными субъектами правовой политики являются органы государственной власти и местного самоуправления. В первую очередь в число
субъектов правовой политики входят: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Министерство юстиции РФ и ряд других органов государственной власти федерального уровня. Во вторую очередь к субъектам правовой политики относятся: органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, политические партии и движения, общественные объединения и т.д. Важными субъектами правовой политики являются гражданское общество в целом, а также его структуры. Профессор Н.В. Исаков, отмечая роль гражданского общества, пишет, что оно «выступает своеобразным «заказчиком» правовой политики, а последняя, со всеми ее институтами, призвана обслуживать гражданское общество. Такой баланс выступает мощным фактором стабильности» [3, с. 11].
Президент Российской Федерации занимает важное место среди субъектов правовой политики. В соответствии с Основным законом, Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он обладает правом вносить в Государственную Думу законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы и т.п., то есть непосредственно участвует в процессе правотворчества. Фактически являясь главой исполнительной власти, Президент наделен большими полномочиями и имеет возможность влиять на реализацию государственной правовой политики.
Особое место среди субъектов правовой политики занимает Конституционный Суд РФ, который защищает основы конституционного строя, прямое действие и верховенство Основного закона, а также основные права и свободы человека и гражданина. Одновременно с этим он является органом, который, единственный, наделен правом проводить судебный контроль над соответствием Конституции РФ федеральных законов и других нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровня.
«Занимая в системе разделения властей специфическое место, Суд принимает решения, которые обладают особой юридической силой, являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами» [4, с. 483-484].
Осуществляя собственные полномочия, Суд оказывает влияние на формирование российской правовой системы, на развитие отечественного законодательства и содержание правовой док-
трины. Правовые позиции Конституционного Суда РФ определяют ориентиры правовой политики России. Выраженные в решениях Конституционного Суда РФ, правовые позиции становятся как бы составной частью Основного закона страны. Они не могут быть преодолены актами органов законодательной и исполнительной власти различных уровней, решениями других судебных органов, не могут быть проигнорированы любыми иными органами, осуществляющими правоприменительную деятельность. Бывший судья Конституционного суда РФ профессор Б.С. Эбзеев утверждает, что данными позициями «формируется конституционно-правовая доктрина, отвечающая современным социально-экономическим, политическим и правовым реалиям России и ценностям демократического развития общества, выработанным в международном общении» [5, с. 636].
Проблема реализации для правовой политики имеет большое значение. Реализация - это процесс, система средств и мер, направленных на претворение в жизнь правовой политики, достижение ее целей. Правовая политика реализуется в определенных действиях ее субъектов.
Правовая политика реализуется с помощью юридических средств, которые воплощают в себе регулятивную функцию права. Юридические средства состоят из множества правовых инструментов, к которым можно отнести нормы права, права и обязанности, правоотношения и юридические факты, правоприменительные акты и договоры, а также другие институты, которые являются регуляторами общественных отношений. Юридические средства могут действовать на двух уровнях как отдельные средств, так и в составе блоков и комплексов юридических средств (например: правовые режимы, механизмы правового регулирования). Юридические средства направлены на достижение конкретных социально-значимых для общества целей, они обеспечиваются государством и приводят к определенным юридическим результатам.
Правовые акты выступают основным средством реализации правовой политики. Государство именно с помощью правовых актов устанавливает и применяет стимулы, ограничения, наказания и другие инструменты правовой политики. Реализация правовой политики осуществляется в конкретных формах. Профессор А.В. Малько выделяет следующие основные формы реализации: правотворческую, правоприменительную, правоинтерпретационную, доктринальную, право-обучающую и т.п. [2, с. 66]
В первую очередь правотворческая форма воплощается в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов. Это постоянный
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
процесс совершенствования действующей системы права на федеральном, региональном и местном уровнях. В процессе реализации правотворческой формы важную роль играют органы законодательной власти, непосредственно принимающие законы. Под правотворчеством современные ученые понимают активность государства, которая своей целью имеет формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Главными ориентирами правотворчества в демократическом государстве должны быть охрана и обеспечение прав и свобод человека и гражданина, установление социальной справедливости.
Законотворчество играет важнейшую роль в процессе правотворчества. Законотворчество -это деятельность государства по принятию, изменению или отмене законов. Стадии законодательного процесса необходимо учитывать при анализе законотворчества:
первая стадия - это стадия законодательной инициативы, которая связана с правом внесения проектов законов в законодательное учреждение на основе установленной процедурой;
вторая стадия - это стадия обсуждения законопроекта;
третья стадия - это стадия принятия и утверждения закона в установленном порядке;
завершающая стадия - это стадия обнародования закона, которая связанна с доведением его через официальное опубликование.
В современной России под официальным опубликованием законов понимается первая публикация в специализированных периодических изданиях (Парламентской газете, Российской газете, Собрании законодательства Российской Федерации), а также первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации [6]. Современные российские юристы говорят о «законодательном буме». Происходит интенсивное обновление действующего законодательства, принимается большое число новых законов, а также подзаконных нормативных актов. Так седьмой созыв Государственной Думы Федерального Собрания РФ за 2017 год принял (одобрил) 514 законов, за 2018 год - 576, за 2019 год - 531 [7]. Количество издаваемых подзаконных актов в российском государстве не поддается подсчетам.
Однако можно отметить, что рост количественных показателей правотворческой деятельности не сопровождается ее качественным улучшением. Отдельные принимаемые законы сразу после вступления в силу требуют доработки и принятия поправок, без которых они работают не так, как задумывалось. Как пример, можно привести обсуждение и принятие в 2014 году резонанс-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
ного законопроекта о «блогерах». В соответствии с этим законопроектом лицо, у которого на персональном сайте или в аккаунте в социальной сети фиксируется не менее трех тысяч посещений в календарные сутки, должен быть зарегистрирован в особом реестре («реестре блогов»). Одновременно с этим это лицо должно проверять достоверность публикуемой информации, соблюдать правовые нормы предвыборной агитации и противодействия экстремизму, не разглашать информацию о частной жизни, размещать информацию о возрастных ограничениях. За нарушение указанных требований вводятся административные санкции.
Приглашенный на обсуждение в Совете Федерации Федерального Собрания РФ председатель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека М.А. Федотов настоятельно рекомендовал отправить данный закон на доработку. Он утверждал что, во-первых, нарушен регламент Госдумы, в том числе не получено заключение Правительства России на законопроект, во-вторых, имеются большие замечания к содержанию самого проекта. «В нем большое количество формулировок, допускающих произвольное толкование», а также не урегулирована деятельность социальных сетей и т.п. [8]. Однако данный закон был одобрен Советом Федерации и направлен Президенту РФ на подписание и обнародование, хотя, по мнению самих сенаторов, требовал доработки [9]. Уже в 2017 году статья 10.2. Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [10], содержащая новеллы о «блогерах», была отменена, а ведение «реестра блогов» прекращено.
Качественное и научно-обоснованное совершенствование правотворческой деятельности в современной России является одной из важнейших задач российской правовой политики. Правоприменительная форма воплощается преимущественно в правоприменительных актах, которые направленны на реализацию правовых норм. В этом процессе первостепенная роль отведена органам исполнительной власти различного уровня. Однако в России отмечается устойчивый обычай не исполнять законы должным образом, а также в полном объеме не соблюдать правовые нормы, содержащиеся в них. Правоинтерпретаци-онная форма, в первую очередь, выражается в специальных актах толкования правовых норм. Ведущую роль здесь занимают Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Толкование ими права носит официальный характер и оказывает непосредственное влияние на правоприменительную прак-
тику как на федеративном уровне, так и на региональном уровне субъекта Федерации.
Доктринальная форма реализации правовой политики преимущественно материализуется в научной разработке проектов правовых актов, в формировании юридических концепций. В данной форме главную роль играют специализированные комитеты и комиссии, а также ученые и юристы-практики, осуществляющие в этих коллегиальных органах научную и экспертную деятельность.
Несомненно, правовая политика в целом, в том числе правотворческий процесс, должна формироваться и совершенствоваться на базе передовых достижений юриспруденции. Однако юридическая наука иногда отстает от потребностей современной правовой жизни общества. Она не может решить свою основную задачу, которая выражается в создании научно-обоснованной юридической доктрины, которая должна стать основой правотворческой и правоприменительной деятельности. Структуры государственной власти в результате не обладают прогрессивной и научно-обоснованной правовой доктриной для эффективной деятельности на благо общества. Данная ситуация может приводить к заимствованиям из законодательства зарубежных стран, которые в современном российском государстве дают не лучшие результаты.
Правообучающая форма выражается в подготовке квалифицированных юридических кадров, а также в повышении уровня правового сознания населения страны в целом. Важное место в реализации этой формы занимают средние специальные и высшие учебные заведения юридического профиля, их профессорско-преподавательский состав, решающий задачи правового воспитания. К сожалению, рост вузов и колледжей, занимающихся подготовкой специалистов юридических специальностей, не всегда сопровождался ростом качества этой подготовки. Правообучаю-щая форма связана с необходимостью повышения правовой квалификации депутатов, государственных и муниципальных чиновников, всего российского населения. Эта форма в целом должна быть ориентирована на формирование правосознания общества в целом.
Проведенный краткий анализ форм реализации правовой политики позволяет выявить значительные пробелы в ней и наметить перспективы ее развития и совершенствования.
Для реализации правовой политики требуется использование специализированных средств, методов и технологий. Они обуславливаются целями, задачами и принципами правовой политики. В первую очередь среди методов правовой политики надо отметить методы убеждения и при-
нуждения. К средствам можно отнести наказание, запрет, дозволение, поощрение, санкцию и др.
В общем, средствами правовой политики являются правовые инструменты и технологии, применение которых позволяет достигать целей правовой политики. Эти средства обеспечиваются государством и приводят к юридическим последствиям. Правовой политике России часто свойственны непоследовательность и недостаточная открытость, а также активное лоббирование интересов. Ее реализация часто проводится без учета в полном объеме объективных и субъективных факторов, без осуществления качественной экспертизы и прогнозирования последствий принятия законопроектов [11, с. 17-18]. На пути становления и развития правовая политика встречает множество препятствий. К таким препятствиям можно отнести противоречивость и низкое качество законодательных актов, правовой нигилизм граждан, несформированность правового сознания общества, а также достаточно высокий уровень коррупции.
По нашему мнению, борьба с коррупцией в российских условиях возможна только в контексте общих структурных преобразований. Необходимо активнее использовать механизмы общественного контроля, изменить менталитет российского общества, в том числе, многомиллионного корпуса федеральных, региональных и муниципальных чиновников, повысить уровень правосознания населения страны в целом.
Правовая политика направлена на решение как тактических, так и стратегических задач. К комплексу стратегических задач, который рассчитан на долговременную перспективу, можно отнести такие наиболее общие задачи правовой политики, как демократизация жизни общества, научное обоснование совершенствования законодательства, правовое обеспечение проводимых реформ. Комплекс тактических задач включает текущие задачи, которые необходимо решить в ближайшие время. Среди этих задач необходимо выделить административную реформу, совершенствование системы предоставления государственных услуг, совершенствование системы социального обеспечения, социально-экономическое развитие, борьбу с преступностью и коррупцией, укрепление правопорядка и дисциплины, формирование правовой культуры и др.
В современной России правовая политика должна совершенствоваться на базе научной концепции. Данная концепция должна формироваться на основе следующих требований: обусловленность потребностями поступательного развития общества, четкая формулировка основных приоритетов, определение ближайших и стратегических целей, качественное улучшение при-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
нимаемого законодательства, укрепление целостного правового пространства. В настоящее время на основе теоретических исследований в сфере правовой политики необходимо осуществить разработку концепции правовой политики, в которой особое место выделить вопросам реализации правовой политики. После ее всестороннего обсуждения в научном и экспертном сообществе утвердить ее Указом Президента РФ.
Список литературы:
[1] Исаков Н.В. Правовая политика России: теоретические аспекты. - Саратов, 2003. - 295 с.
[2] Малько А.В. Правовая политика: Актуальные проблемы исследования // Труды Института государства и права РАН. - 2011. - №4. - С. 57-81.
[3] Исаков Н.В. Правовая политика как особый вид государственной политики: общетеоретический аспект. // Право и жизнь. - 2003. - № 54. -С. 5-20.
[4] Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. - М.: Юни-ти-Дана, 2002. - 687 с.
[5] Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации: монография. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2015. — 656 с.
[6] Федеральный закон от 21.10.2011 г. № 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ) - 2011. - № 43. - Ст. 5977.
[7] Статистика законодательного процесса [Электронный ресурс] / Сайт «Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». - Режим доступа: http://www.gosduma.net/ legislative/statistics/ (дата обращения: 26.12.2019).
[8] Российская газета. - 2014. - 29 апреля.
[9] Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей» // СЗ РФ - 2014. - № 19. - Ст. 2302.
[10] Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации» // СЗ РФ -2006. - № 31 (1 ч.) - Ст. 5977.
[11] Пашенцев Д.А. Фетисов С.А. Правовая политика в социальной сфере: основные направления развития // Образование и право. - 2013. -№ 12 (52) - С. 15-20.
Spisok literatury:
[1] Isakov N.V. Pravovaja politika Rossii: teoret-icheskie aspekty. - Saratov, 2003. - 295 s.
[2] Mal'ko A.V. Pravovaja politika: Aktual'nye problemy issledovanija // Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN. - 2011. - №4. - S. 57-81.
[3] Isakov N.V. Pravovaja politika kak osobyj vid gosudarstvennoj politiki: obshheteoreticheskij aspekt. // Pravo i zhizn'. - 2003. - № 54. - S. 5-20.
[4] Luchin V.O. Konstitucija Rossijskoj Feder-acii: problemy realizacii. - M.: Juniti-Dana, 2002. -687 s.
[5] Jebzeev B.S. Chelovek, narod, gosudarstvo v konstitucionnom stroe Rossijskoj Federacii: mono-grafija. — 2-e izd., pererab. i dop. — M.: Prospekt, 2015. — 656 s.
[6] Federal'nyj zakon ot 21.10.2011 g. № 289-FZ «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "O por-jadke opublikovanija i vstuplenija v silu federal'nyh konstitucionnyh zakonov, federal'nyh zakonov, aktov palat Federal'nogo Sobranija"» // Sobranie zakonod-atel'stva Rossijskoj Federacii (dalee - SZ RF) - 2011.
- № 43. - St. 5977.
[7] Statistika zakonodatel'nogo processa [Jele-ktronnyj resurs] / Sajt «Gosudarstvennoj Dumy Federal'nogo Sobranija Rossijskoj Federacii». - Rezhim dostupa: http://www.gosduma.net/legislative/statis-tics/ (data obrashhenija: 26.12.2019).
[8] Rossijskaja gazeta. - 2014. - 29 aprelja.
[9] Federal'nyj zakon ot 05.05.2014 g. № 97-FZ «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "Ob infor-macii, informacionnyh tehnologijah i o zashhite infor-macii" i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii po voprosam uporjadochenija obmena informaciej s ispol'zovaniem informacionno-telekom-munikacionnyh setej» // SZ RF - 2014. - № 19. - St. 2302.
[10] Federal'nyj zakon ot 27.07.2006 g. № 149-FZ «Ob informacii, informacionnyh tehnologijah i o zashhite informacii» // SZ RF - 2006. - № 31 (1 ch.)
- St. 5977.
[11] Pashencev D.A. Fetisov S.A. Pravovaja politika v social'noj sfere: osnovnye napravlenija raz-vitija // Obrazovanie i pravo. - 2013. - № 12 (52) - S. 15-20.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
