CC BY
101
ББК У80
ФОРМЫ КОММЕРЧЕСКОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ ЗА РУБЕЖОМ
В.П. Бочаров
Воронежский государственный университет Представлена членом редколлегии профессором В.И. Коноваловым
Ключ слова и фразы: государственная собственность; зарубежные страны; роль собственности; собственность.
Аннотация: Рассматривается роль государственной собственности в экономике развитых стран. Дается анализ основных тенденций развития государственной собственности в зарубежных странах с рыночной экономикой.
Анализ современной зарубежной практики свидетельствует о многообразии форм, посредством которых государство организует коммерческое использование публичной собственности. Оно осуществляется:
- коммерческими предприятиями государственного сектора экономики;
- хозяйствующими субъектами, основанными на смешанной форме собственности;
- посредством формирования сферы рыночного предложения государственного капитала.
Рассмотрим содержание названных форм. Коммерческие государственные предприятия могут функционировать в рамках как публичного, так и частного права. Уровень экономической самостоятельности вторых существенно выше, чем первых. Они имеют широкий спектр прав: от выбора поставщиков и покупателей до ценообразования на свою продукцию. Ими финансируются собственные текущие и капитальные затраты.
Самофинансирование не означает полной независимости от кредитнофинансовых институтов. Не исключает оно и использование в ряде случаев бюджета в виде дотаций и субсидий. Но это - дополнительные ресурсы, привлекаемые на определенных условиях: если ссудный капитал, то на условиях возвратности и платности; если финансовая помощь государства, то целевая, охватывающая ограниченный круг объектов и носящая исключительно временный характер.
В развитых странах апробируются различные пути развития указанной формы:
- расширяется самостоятельность государственных предприятий в определении размеров капиталовложений, привлечении инвестиционных ресурсов на внутренних рынках ссудного капитала и международных финансовых рынках;
- увеличиваются процентные ставки за хранение денежных средств предприятий на государственных банковских счетах;
- осуществляется перевод предприятий с режима публичного права к регулированию их деятельности нормами частного права.
Важным инструментом обеспечения самостоятельности государственных предприятий являются контракты (соглашения), заключаемые предприятиями с правительством по итогам прямых переговоров или конкурентного торга (конкурса). Если в первом случае ставкой являются условия контракта, то во втором - его получение, а значит, и само дальнейшее существование предприятия.
Контракты государственных органов с предприятиями можно подразделить на два основных типа - контракты функционирования (performance) и контракты управления.
Контракты функционирования представляют собой соглашения между администрацией предприятия и соответствующим государственным органом по достижению согласованных параметров развития. Выделяются два их вида: один предусматривает постановку целей менеджменту предприятия; другой вид ставит цели не столько менеджменту, сколько предприятию в целом. До заключения контракта проводится тщательное обследование предприятия специальной группой сотрудников министерства планирования. Затем подписывается предварительное краткосрочное «программное соглашение», предусматривающее, в основном, реализацию определенных качественных целей (реорганизацию, улучшение системы информации, управления персоналом и т.п.).
Контракты управления представляют собой соглашение между правительством и частным лицом по осуществлению управления государственным предприятием за известное вознаграждение.
В развитых странах получили распространение контракты функционирования. Наиболее показательным в их разработке является опыт Франции. Обычно контракты заключаются сроком на 5 лет и определяют общие направления деятельности предприятия, уточняют специальные задачи, которые государство поручает ему осуществлять, и средства, предоставляемые для их реализации, определяют способы контроля выполнения этих задач. Такие контракты предусматривают среднесрочные задачи развития предприятия: задания по обеспечению занятости, проведению НИОКР, экономии энергетических ресурсов, механизм финансовых отношений с государством (общий размер инвестиций, государственных дотаций, дивидендов, получаемых собственником).
Договорный характер этих обязательств и относительно долгий срок их действия усиливают положение предприятий по отношению к властям, которые контролируют их деятельность. В частности, предприятие при определении государственной помощи больше не зависит от непредвиденных обстоятельств, связанных с ежегодным составлением государственного бюджета.
Контракты позволяют государству четко определить задачи каждого предприятия в рамках общей стратегии развития национальной экономики, его финансовые взаимоотношения с правительственными организациями, исходя из твердо установленных налогов, цен и тарифов на продукцию. Управляющие органы при заключении контракта добиваются более эффективного функционирования предприятий за счет использования их внутренних резервов. Предприятия же освобождаются на срок его действия от произвольных манипуляций со стороны государственных чиновников, какими бы мотивами (личными или общественными) они ни руководствовались.
Продуктивной формой государственного предпринимательства является интеграция государственного и частного капитала в рамках отдельной компании. Формирование смешанных предприятий осуществляется преимущественно путем покупки государством акций частных фирм или путем продажи доли принадлежащих ему акций частным инвесторам. Особенно широко акционерные смешанные предприятия распространены в Италии, ФРГ, Австрии, Франции, Испании.
Перспективным направлением в этой сфере является создание крупных бизнес-групп с участием государства. Группы, в которых преобладает государственная собственность, отличаются тем, что осуществляют свою деятельность в соответствии с государственной политикой в стратегически важных отраслях экономики. Вокруг них группируются предприятия различных отраслей, контроль над частью которых осуществляется с помощью трастовых отношений, совместных предприятий, франчайзинговых отношений, участия в капитале, личной унии, партнерских взаимоотношений на рынке, финансовой поддержки и содействия в управлении.
Наиболее известной формой институциональной организации таких групп является холдинг. Крупнейшие представители бизнес-групп по своей отраслевой структуре представляют собой высокодиверсифицированные компании, организованные по однотипной схеме: головные финансовые холдинги руководят звеньями дочерних, чисто финансовых или финансово-промьшленных холдингов, созданных по отраслевому принципу. Последние, в свою очередь, направляют деятельность основной массы внучатых, как правило, государственно-частных компаний, связанных между собой разветвленными системами участия.
Практика европейских стран свидетельствует о значительном экономикоорганизационном потенциале названной формы государственного предпринимательства. В качестве примера рассмотрим опыт Италии.
В этой стране в ведении Министерства государственного имущества находятся три крупных государственных многоотраслевых финансовых холдинга: ИРИ (Институт промышленной реконструкции), ЭНИ (Национальное управление жидкого топлива) и ЭФИМ (Управление акционерных участий и финансирования обрабатывающей промышленности). Их капитал состоит из средств госбюджета, эмиссии облигаций, банковского кредита, отчислений от прибыли подконтрольных им государственных компаний.
Сфера действия ИРИ охватывает многие отрасли национальной экономики: черную металлургию, машиностроение, судостроение, электронику, связь, гражданское строительство, пищевую промышленность и др. ЭНИ распространяет свой контроль на нефтегазовую промышленность, включая разведку, добычу, транспортировку, распределение, переработку и маркетинг нефти и газа внутри страны и за рубежом. ЭФИМ управляет компаниями в сфере машиностроения и сельского хозяйства. Эти холдинги обеспечивают реализацию задач, которые ставятся государством перед хозяйствующими субъектами, входящими в холдинговую систему, в соответствии с национальными интересами (содействие реорганизации отраслей промышленности, модернизации производства, инновационной деятельности, завоеванию рынков сбыта и т. д.).
Акционерные компании, управляемые холдингами, действуют на рынке в соответствии с теми же законодательными нормами, что и частные. На основе данной структуры управления государственным предприятиям Италии предоставлена большая самостоятельность в разработке собственной рыночной стратегии. Их менеджеры имеют возможность проводить независимую политику, способствующую повышению эффективности работы предприятия и поддержанию его автономности.
Одним из направлений стратегического управления государственными холдингами является разработка диверсификации деятельности. Все холдинги многоотраслевого профиля - ИРИ, ЭНИ, ЭФИМ - осуществляют эту деятельность довольно успешно. Так, ЭФИМ проник в алюминиевую промышленность, в производство упаковочных материалов с помощью системы участий.
К особенностям современного периода управления пакетом акций компаний, входящих в холдинги, следует отнести продажу либо отдельных компаний цели-
ком, либо части акций при сохранении контрольного пакета за холдингом. Так, ИРИ начал продавать часть акций 17 крупнейших фирм, сохраняя при этом 51 % акций, чтобы оставить контроль за их деятельностью. Он осуществляет продажу нестратегических компаний, а вырученные в результате приватизации деньги направляются на дотации другим предприятиям холдинга и на укрепление позиций холдинга в отраслях, связанных с новыми технологиями.
Следует отметить, что развитие смешанного предпринимательства дает возможность существенно снизить трансакционные издержки, связанные с подключением частного бизнеса к среднесрочному и долгосрочному макроэкономическому маневрированию (например, к выполнению общенациональных, региональных программ); обеспечивать известную «прозрачность» организационных связей государства и частного бизнеса, а следовательно, уменьшать в определенной степени риски совместно проводимых финансовых операций.
Динамично развивающейся формой государственного предпринимательства является передача государственного имущества во временное пользование частным юридическим и физическим лицам. Современная хозяйственная практика отличается разнообразием инструментов использования такой формы. Один из них - передача объектов государственной собственности в трастовое (доверительное) управление частным предпринимателям. Такое управление не влечет перехода права собственности на имущество от собственника к доверительному управляющему. В соответствии с договором учредитель траста передает управляющему на определенный срок часть своего имущества, которое используется последним в интересах либо учредителя, либо указанного им третьего лица. Потребность в такой передаче может определяться, во-первых, невозможностью передачи собственности в частное владение в силу экономических и социальнополитических причин; во-вторых, неспособностью собственника эффективно эксплуатировать некоторые объекты принадлежащего ему имущества, желанием привлечь для этого профессионалов.
Собственник устанавливает условия и параметры хозяйственного использования этих объектов, выполнение которых необходимо для реализации интересов государства (сохранение профиля деятельности, поддержание заданного числа рабочих мест, обеспечение определенного технического уровня производства, темпов обновления основного капитала и др.), формирует механизмы эффективного контроля за состоянием государственного капитала.
Продуктивным инструментом является передача государственного имущества в аренду. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель берет на себя обязательство предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и (или) пользование. В отличие от трастового управления состав условий, определяемых собственником, здесь заметно сужен и включает преимущественно сохранение профиля деятельности, получение амортизационных отчислений и фиксированного дохода. В отдельных случаях на базе аренды между государством и частным лицом формируются подрядные отношения.
В зарубежной практике аренда допускается при осуществлении любой предпринимательской деятельности, не запрещенной законом. В аренду могут быть взяты у государства: земельные участки и другие обособленные природные объекты; предприятия и другие имущественные комплексы; отдельные здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и др.
Налаженная система арендных отношений позволяет начать производственно-хозяйственную деятельность предпринимателю, у которого нет или недостаточно своего капитала, производственных помещений, площадей и оборудования, земли, транспортных средств и т. д.
Сдача в аренду дает возможность государству с пользой для себя и общества пустить в хозяйственный оборот имущество, которое он сам не в состоянии или не желает производительно использовать. Выигрывают здесь все - собственник, предприниматель, общество.
В ряде случаев государство использует концессионные соглашения, которые, как правило, регулируют коммерческое использование природных ресурсов, месторождений полезных ископаемых. Государство определяет сроки, минимальный объем и направления инвестирования, экологические показатели.
В соответствии с новыми правилами Единого рынка, принятыми Европейской комиссией в декабре 1999 г., под концессией понимается система отношений, при которой общественная власть поручает третьей стороне (частной или смешанной компании) управление объектами инфраструктуры или другими общественными службами при условии принятия на себя этой стороной предпринимательского риска и обязанностей по эксплуатации оборудования.
Следует отметить, что концессия нередко используется для привлечения иностранных инвесторов. Государство передает им за вознаграждение исключительное право осуществлять хозяйственную деятельность в пределах определенного срока на объектах государственной собственности (к их числу могут относиться природные ресурсы, участки земли, предприятия различной специализации, объекты инфраструктуры и т.п.), нуждающихся в инвестициях для рационализации (или организации) производства.
Концессионеры за счет собственных инвестиций обеспечивают строительство новых и модернизацию действующих производств на базе новейших технологий и тем самым создают условия для оживления и подъема экономики, улучшения социального положения (снижение безработицы, увеличение поступлений в федеральный, региональный и местный бюджеты).
Заметим, что в современной западной экономической науке концессия рассматривается как важная форма разгосударствления в контексте новой концепции экономического партнерства государства и частного сектора. Государство отказывается от неэффективных форм ведения хозяйства, перекладывая функции управления принадлежащей ему собственностью на частный сектор, который, в свою очередь, пользуясь государственными гарантиями, привносит с собой в производство организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской деятельности.
Важно обратить внимание на то, что в западных странах концессия наиболее продуктивно применяется в тех секторах экономики, где приватизация невозможна по социально-политическим мотивам или из-за непредсказуемости ее социально-экономических последствий (государственные монополии, отрасли производственной и социальной инфраструктуры). В Великобритании, например, данная концепция управления государственной собственностью фигурирует под названием «Инициатива частного финансирования». Суть ее в том, чтобы передать частному бизнесу в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции, управления государственными объектами производственной и социальной инфраструктуры. В этом сотрудничестве, как обоснованно отмечают исследователи, проявляются две новые тенденции - децентрализация экономической власти (передача дополнительных полномочий местным органам власти) и частичная приватизация некоторых социальных, правоохранительных и иных функций государства.
Если приватизация передает право собственности от государства инвестору бессрочно, то современная концессия является лишь уступкой права пользования этой собственностью на жестких условиях и на определенный срок. По концесси-
онному договору либо государственная собственность должна передаваться инвестору на определенный срок, либо последнему предоставляется право осуществления на срочной и возмездной основе вида деятельности, являющегося государственной монополией.
При организации концессии форма пользования и распоряжения государственной собственностью на время закрепляется за концессионером, а форма владения сохраняется за государством, что служит теоретической предпосылкой получения им вознаграждения от концессионера.
Государство по договору передает предпринимателю исключительное право осуществлять хозяйственную деятельность на объектах государственной собственности (природные ресурсы, участки земли, предприятия различной специализации, объекты инфраструктуры и т. п.), как правило, нуждающихся в финансировании для модернизации и организации конкурентоспособного производства.
Другим инструментом является франчайзинг, при котором частному предпринимателю предоставляется привилегия на право пользования государственной собственностью для производства определенных товаров (услуг), заказчиком которых выступает государство. Соглашение о франчайзинге заключается с теми, кто при соблюдении устанавливаемых государством требований (к тарифам, объемам производства и др.) берет на себя обязательство вести дело при наименьших размерах выделяемых из бюджета средств или же при выплатах в него больших доходов.
Обратим внимание на выгоды, получаемые государством-франшизодателем. Во-первых, создаются условия для наращивания объемов продукции без привлечения дополнительных финансовых ресурсов от собственника. Финансирование эксплуатационных расходов, а также издержек по управлению, найму рабочей силы, новым разработкам и другим необходимым элементам производственной программы осуществляется, как правило, за счет частной фирмы. Во-вторых, повышается степень использования производственных мощностей государственного предприятия, ускоряется оборот основного капитала. В-третьих, частный бизнес начинает «питать» государство не только налоговыми платежами, но и чистыми доходами (в виде процента от объема продаж).
Параллельное функционирование в рамках одного предприятия различных по организации и уровню использования ресурсов хозяйственных структур оказывает существенное влияние на ценностные ориентации и мотивы деятельности трудового коллектива. Для государства такая практика примечательна тем, что позволяет апробировать механизм интеграции интересов его и частного бизнеса, формирования общей ответственности за результаты предпринимательской деятельности, заинтересованности в устойчивых доходах.
Продуктивным инструментом рыночного предложения государственного капитала является контрактная система размещения государственного заказа. Она предполагает конкурентную борьбу между его соискателями. Предмет конкуренции - минимальная стоимость исполнения контракта при обеспечении качества и экологических требований.
Государственный заказ содержит количественные и качественные показатели предоставляемых государству товаров и услуг, финансовый план, регламентирующий состав прямых и косвенных расходов, плановую цену заказа, норму прибыли. Таким образом, в финансовый механизм государственного заказа встроен принцип «поощрения-санкции», связанный с выполнением содержащихся в договоре условий.
1 Лукашенко, О. Государственная собственность в странах с развитой рыночной экономикой / О. Лукашенко // Вопросы экономики. - 1993. - № 10. -
С. 38-47.
2 Одинцова, А. Управление предприятиями государственной и смешанной форм собственности во Франции / А. Одинцова // Вопросы экономики. - 1993. -№ 10. - С. 30-37.
3 Супян, В.Б. Американская экономика : новые реальности и приоритеты ХХ1 века / В.Б Супян. - М.: «Анкил», 2001. - 38 с.
4 Государственная власть и предприятие : От команды к партнерству / под ред. Ю. М. Осипова. - М.: Международные отношения, 1991. - С. 172-175.
5 Западная Европа : Парадоксы регулирования. - М.: Мысль, 1988. - С. 23.
6 Дойников, И.В. Правовое регулирование государственного предпринимательства / И.В. Дойников. - М.: «Издательство ПРИОР», 2001. - С. 41-42.
7 Bennelt, J. The private solution to the space transportation crisis / J. Bennelt, Ph. Salin // Space policy. - Guildford, 1987. - Vol. 3, No. 3. - Рр. 181-183.
8 Варнавский, В. Концессионные формы управления государственной собственностью / В. Варнавский // Проблемы теории и практики управления. -2002. - № 4. - С. 67
9 Мухаметов, Р. Р. Единство в многообразии или эффективная структура собственности в регионе / Р.Р. Мухаметов // Стратегия бизнеса и социальноэкономическое развитие региона : Сборник статей участников всероссийской научно-практической конференции. - Ярославль, 2003. - 477 с.
10 Конопляник, А. Концессии - хорошо забытое старое / А. Конопляник // ВЕК. - 2000. - № 46. - С. 15.
11 Г осударство и экономика развитых капиталистических стран в 80-х годах. - С. 77.
12 Государственная власть и предприятие : От команды к партнерству. - С. 225.
Forms of Commercial Use of State Property Abroad V.P. Bocharov
Voronezh State University
Key words and phrases: property; state property; foreign countries; the role of property.
Abstract: The role of state property in the economy of advanced countries is considered. The analysis of main trends in the development of state property in market economy countries is given.
Formen der Kommerzbenutzung des Staatseigentums im Ausland
Zusammenfassung: Es wird die Rolle des Staatseigentums in der Wirtschaft der vollentwickelten Länder betrachtet. Es wird die Analyse der Haupttendenzen der Entwicklung des Staatseigentums im Ausland mit der Marktwirtschaft angegeben.
Formes de l’emploi commercial de la propriété d’état à l’étranger
Résumé: Dans l’article est examiné le rôle de la propriété d’état dans l’économie des pays développés. Est donnée l’analyse de principales tendences du développement de la propriété d’état aux pays étrangers à l’économie de marché.
