CC BY
904
УДК 33.025 ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ
Гурова И.П., Козлов Ф.И.
Цель статьи заключается в том, чтобы изучить способы взаимодействия государственного и частного сектора в рыночной экономике, особенности государственно-частного партнерства (ГЧП) и его формы в российской экономике.
Метод. Исследование опирается на методологические разработки международных организаций (ООН, МВФ, Всемирный банк) в области макроэкономики и государственного управления. Для изучения строения государственного сектора и составляющих его структурных единиц использован метод структурного анализа, для выявления особенностей государственно-частного партнерства в российской экономике - анализ статистических данных и сравнительный анализ, для представления информации - графические методы, для получения научных выводов -аналитический метод и метод научного обобщения.
Результаты. В структуре государственного сектора выделены подсекторы: органы государственного управления, государственные
корпорации. Формы государственно-частного партнерства (управленческие и операционные контракты, лизинг, концессия, совместное предприятие и выведение государственных активов) представлены в виде континуума, характеризующего убывание доли государства и, соответственно, рост частного сектора в управлении активами и рисками. В результате исследования статистических данных о государственно-частном партнерстве в
инвестиционных инфраструктурных проектах установлено, что в российской экономике ГЧП получило наибольшее распространение в таких отраслях как электроэнергетика и электросвязь.
Область применения результатов: управление в государственном и
частном секторе, управление инвестиционными проектами на основе государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственный сектор; государственные
корпорации; государственно-частное партнерство; концессия.
THE FORMS OF PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS IN RUSSIAN ECONOMY
Gurova I.P., Kozlow F.I.
Purpuse of this paper is to explore the ways ways to engage the public and private sector in a market economy, particularly public-private partnership (PPP) and its forms in the Russian economy.
Methodology. The study is based on the methodological publications of international organisations (UN, IMF, World Bank) in the field of macroeconomics and public administration. There have been applied the method of structural analysis to study the structure of the public sector and its constituent structural units, the analysis of statistical data and comparative analysis to identify the characteristics of public-private partnership in the Russian economy, the graphical methods to provide information, and analytical techniques and method of scientific generalization to obtain scientific findings.
Results. Subsectors (public authorities, public corporations) have been identified in the structure of the public sector. The forms of public-private partnerships (management and operating contracts, lease, concession, joint venture and devestiture) are presented in the form of a continuum that characterizes the decay
of the state's share and, accordingly, the growth of private sector with respect to the asset management and risk management. The study of statistics on public-private partnerships in the investment infrastructure projects has found that in the Russian economy, the PPP is the most common in industries such as electricity and telecommunications.
Practical implications. The results are applicable for management in the public and private sector and management of investment projects through public-private partnership.
Keywords: public sector; public corporations; public-private partnerships; concessions.
В рыночной экономике государственный сектор сохраняет значимые позиции и играет важную роль в народном хозяйстве, обеспечивая услуги государственного управления и удовлетворяя спрос на общественные блага. Государственный сектор имеет значительные масштабы в развитых и развивающихся стран, в странах с переходной экономикой и оказывает заметное влияние на экономику, денежно-кредитные и финансовые отношения. Поэтому он является объектом изучения международных организаций (ООН, Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, Европейской Комиссии), разрабатывающих методологию Системы национальных счетов (СНС). Госсектор занимает определенное место в институциональной структуре экономики и охватывает сектор государственного управления, а также частично сектор финансовых корпораций и сектор нефинансовых корпораций (рис. 1).
• www.sisp.nkras.ru
Сектор Сектор Сектор Сектор некоммерческих Сектор домашних
государственного нефинансовых финансовых организаций, хозяйств
управления корпораций корпораций обслуживающих домашние хозяйства
Рис. 1. Государственный сектор и его связь с другими институциональными секторами экономики [2, с. 12].
В структуре госсектора международные организации выделяют два подсектора: сектор государственного управления и государственные
корпорации (рис. 2). Сектор государственного управления включает органы государственного управления: центральное правительство, региональные
органы управления, органы местного самоуправления. Согласно подходу МВФ, они «представляют собой уникальные юридические субъекты, образованные в результате политических процессов и обладающие законодательной, судебной или исполнительной властью, которая распространяется на другие институциональные единицы, расположенные в пределах той или иной территории» [1, с. 14] . Органы государственного управления характеризуются следующими отличительными свойствами:
— имеют законодательные, судебные или исполнительные полномочия над другими институциональными единицами в данной области;
— несут ответственность за предоставление товаров и услуг населению на нерыночной основе;
— осуществляют трансфертные платежи для перераспределения доходов и богатства;
— финансируют свою деятельность (прямо или косвенно) в основном за счет налогов или других обязательных трансфертов от единиц в других секторах экономики [2, с. 12-13].
Подсектор государственных корпораций включает все корпорации, которые прямо или косвенно контролируются органами государственного управления. Согласно методологии СНС, контроль характеризуется как способность определять «общую политику корпорации», которая понимается в широком смысле как ключевые меры финансовой и операционной политики, связанные со стратегическими целями корпорации как рыночного производителя.
• www.sisp.nkras.ru
Рис. 2. Государственный сектор и его подсекторы [2, с. 16]
Контроль не сводится к владению контрольным пакетом акций, означающим владение более чем половиной акций корпорации. В СНС используется более широкий подход к определению контроля на основе восьми показателей:
1. Право собственности на большинство голосующих акций.
2. Контроль в правлении или другом руководстве.
3. Контроль над назначением и перемещением ведущих специалистов.
4. Контроль над ключевыми комитетами экономического объекта.
5. Владение «золотыми» акциями и опционами.
6. Регулирование и контроль.
7. Контроль над основными клиентами.
8. Контроль со стороны правительства [7, с. 71-72].
Государственные корпорации осуществляют рыночное производство, ведут хозяйственную деятельность по рыночным ценам, устанавливают экономически значимые цены на свою продукцию и имеют полный набор счетов. Однако в отличие от частных корпораций, они ведут свою деятельность под контролем государства, который реализуется через право собственности на контрольный пакет акций, а также в силу законодательства, указа или нормативного акта, устанавливающих стратегию деятельности корпорации или дающих органам государственного управления право назначать директоров. В государственную корпорацию могут привлекаться частные инвесторы, однако это не изменяет ее сущности, так как операционная и стратегическая деятельность остается под контролем государства.
В современной рыночной экономике сформировались гибкие формы взаимодействия государственного и частного сектора, занимающее промежуточное положение и различающиеся ролью в управлении активами и разделением рисков (рис.3).
• www.sisp.nkras.ru
Г осударственное владение и управление активами
Г осударственно-частное партнерство
Низкая
Частное владение и управление активами
Степень участия частного сектора
Высокая
Рис. 3. Формы взаимодействия государственного и частного сектора в управлении активами
Выделяют следующие типы и формы взаимодействия государственного и частного сектора:
1. Государственный сектор владеет и управляет активами:
— децентрализация, корпоратизация, реструктуризация;
— контракты на проведение работ и оказание услуг.
2. Формы государственно-частного партнерства (ГЧП):
— соглашения по управлению и эксплуатации;
— лизинг;
— концессии;
— совместные предприятия и частичный вывод государственных активов.
3. Частный сектор владеет и управляет активами:
— полный вывод государственных активов.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это партнерство между государственным и частным сектором с целью реализации проекта или услуг, которые обычно осуществляются государством. Термин ГЧП появился в 1990 году в документах Европейской Комиссии в связи с поиском способов преодоления «инфраструктурного разрыва», однако до сих пор не существует единого определения. Он применяется к целому ряду различных структур, посредством которых частный сектор привлекается к общественным проектам или услугам. Основанные на концессии транспортные и коммунальные проекты существовали в странах-членах Европейского Союза (ЕС) в течение многих лет, первоначально во Франции, Италии и Испании. Использования ГЧП в настоящее время распространилось в большинстве стран ЕС и реализуется в различных формах: краткосрочные управленческие контракты, лизинговые контракты, концессионные соглашения, совместным предприятия, частичная приватизация [5, с.12]. В таблице 1 представлены ключевые черты наиболее распространенных форм взаимодействия государственного и частного сектора, в том числе форм ГЧП.
• www.sisp.nkras.ru
Таблица 1
Ключевые черты основных форм взаимодействия государственного и частного сектора [4, с. 28]
Особенности Формы взаимодействия государственного и частного сектора
Контракты на проведение работ и оказание услуг Соглашения по управлению и эксплуатации Лизинговые контракты Концессии Строительство- управление- передача
Сфера применения Разнообразные контракты на различные вспомогательные услуги Операционное управление Ответственность за операционное управление и проведение реконструкции Ответственность за все операции, финансирования и реализацию инвестиций Инвестиции в операции и в определенные объекты
Собственность на активы Г осударственная Государственная Государственная Государственно- частная Государственно- частная
Продолжительность (количество лет) 1-3 2-5 10-15 25-30 Изменяется
Ответственность за эксплуатацию и управление Г осударственная Частная Частная Частная Частная
Капиталовложения Г осударственные Г осударственные Г осударственные Частные Частные
Коммерческие риски Г осударственные Г осударственные Совместные Частные Частные
Общий уровень риска для частного сектора Минимальный Минимальный/ умеренный Умеренный Высокий Высокий
• www.sisp.nkras.ru
Конкурентный отбор Интенсивно и непрерывно Единовременно Для начальных контрактов Для начальных контрактов Единовременно
Преимущества Применяется для Используется как Обеспечивает Обеспечивает Обеспечивает
повышения временное решение повышение повышение финансирование
эффективности для подготовки к операционной и операционной и инвестиций,
государственных более интенсивному коммерческой коммерческой способствует
компаний, участию частного эффективности, эффективности, развитию
способствует развитию сектора способствует мобилизует местного
местного частного развитию местного финансирование персонала
сектора персонала инвестиций, способствует развитию местного персонала
Проблемы и вызовы Необходимость Отсутствие Возможность Неопределенность в Необходимость
управлять несколькими надлежащего возникновения вопросе возмещения гарантий в
контрактами контроля над противоречий и инвестиций и отношении
одновременно и твердо ключевыми конфликтов между обеспечении эффективности
соблюдать договорное показателями и государственным надлежащего операционной
право процессами, такими как бюджетные средства, кадровая политика и др. органом, отвечающим за инвестиции, и частной компанией технического обслуживания в течение последних 510 лет контрактного срока деятельности
К управленческим контрактам и лизинговым соглашениям относятся контракты, подписанные государственным органом, предоставившим контракт, с одной стороны, и частным участником, берущим на себя обязательство обеспечивать услуги, - с другой. Активы проекта принадлежат государству, частный участник осуществляет операционный контроль. Концессионное соглашение - это инвестиционное соглашение, которое в отличие от аренды предполагает не только пользование объектом, но и его качественное улучшение. Оно заключается для осуществления проекта, создавая обязательства акционеров (спонсоров проекта) по обеспечению или мобилизации денежных средств для финансирования проекта. Активы проекта могут находиться в частной собственности в период осуществления проекта, но при его завершении передаются государству. Операционный контроль может осуществляться частным участником. В 2005 г. в России был принят «Закон о концессионных соглашениях», который определяет участников в этой форме ГЧП [3]. Согласно закону, сторонами концессионного соглашения являются:
1. Концедент - Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.
2. Концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
По концессионному соглашению одна сторона, - концессионер, -обязуется за свой счет создать/ реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, - объект концессионного соглашения, -право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой
стороне, - концеденту, - осуществлять деятельность с использованием/ эксплуатацией объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [3]. Срок действия концессионного соглашения устанавливается концессионным соглашением с учетом срока создания/реконструкции объекта, объема инвестиций в
создание/реконструкцию объекта концессионного соглашения, срока окупаемости инвестиций, других обязательств концессионера.
Еще одной распространенной формой ГЧП является выведение государственных активов. Это соглашения о приобретении акций создаваемого объекта акционерами проекта, посредством которых находящиеся в собственности государства активы переходят в собственность частного участника. Государство может сохранять или утратить операционный контроль над деятельностью компании, управляющей проектом, в зависимости от размера участия в капитале и условий выведения государственных активов.
В последние годы наблюдается заметное расширение сотрудничества между государственным и частным секторами для развития инфраструктуры. Эта тенденция возникла в Европейском Союзе (ЕС) в результате усилий, направленных на повышение качества и эффективности государственных услуг. «Инфраструктурный разрыв», связанный с недостаточным уровнем развития транспортной, энергетической и других инфраструктур в Европе, оказывал негативное влияние на экономический рост и на создание рабочих мест. В целях расширения финансовых возможностей в условиях ограниченности бюджетных средств отдельные развитые страны в 1990е гг. стали привлекать частные компании к реализации инфраструктурных проектов. НА основе накопившегося опыта в 2003 г. Европейская Комиссия разработала «Руководство для успешного государственно-частного партнерства» [6]. В 2005 г. была разработана общая для Евросоюза политика в вопросе о
взаимодействии государства и бизнеса в форме ГЧП в целях стимулирования экономического роста и повышения конкурентоспособности [5, с. 7-11].
В инвестиционных инфраструктурных проектах используются различные формы контрактов. Наиболее типичными являются управленческие и операционные контракты, концессии, новые проекты [9, с. 287] (таблица 2) .
Таблица 2
Распределение ответственности между государственными и частными участниками в инвестиционных инфраструктурных проектах на основе
ГЧП
Формы ГЧП Сферы ответственности
Капиталь- ные затраты Операционные затраты Операцион- ная ответствен- ность Собствен-ность на активы Собственность на контракт
Управленческие контракты и лизинг Государ- ственные Частные или государственн ые Частная Государ- ственная Частная или смешанная
Концессии Частные или смешан- ные Частные или смешанные Частная или смешанная Государственн ая Частная или смешанная
Новые проекты Частные или смешан- ные Частные или смешанные Частная или смешанная Частная или смешанная Частная или смешанная
Выведение государстве нных активов Частные или смешан- ные Частные или смешанные Частная или смешанная Частная или смешанная Частная или смешанная
Новые проекты - это соглашения, создающие обязательства акционеров или кредиторов обеспечить или мобилизовать средства для финансирования проекта, значительная часть которых может иметь ссудную форму и составлять
25% затрат на проект. Активы проекта обычно находятся в собственности частного участника, но при завершении контракта могут передаваться государству.
Инвестиционные обязательства с участием частного сектора включают все инвестиции, - государственные и частные. - в проекты, в которых частная компания берет на себя операционный риск в течение срока действия договора. Они делятся на два типа: 1) инвестиции в физические активы - ресурсы, которые компания обязуется инвестировать в расширение и модернизацию производственных фондов; 2) платежи частных компаний государству за приобретение государственных предприятий или права на производство услуг, которые компания обязуется предоставить в течение срока действия договора, при создании новых проектов или модернизации существующих проектов.
Возникнув первоначально в развитых странах, государственно-частное партнерство получило широкое распространение в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, осуществляющих рыночные реформы. По данным Всемирного банка, в период с 1990 по 2011 г. объем финансирования инфраструктурных государственно-частных инвестиционных проектов в России составил 108 млрд долл. [8]. Наибольшее распространение они получили в таких отраслях российской экономики как электросвязь и электроэнергетика, на которые приходится 55 и 40% соответственно всех государственно-частных инвестиционных проектов в России. Наиболее распространенными формами являются новые проекты - 109 проектов, на реализацию которых инвестировано 59 млрд долл., и выведение государственных активов (109 проектов и 46 млрд долл.). Наиболее интенсивным периодом является 1993 г., на который приходится более 45% всех инвестиционных проектов за период 1990-2011 гг., в последующие годы в России наблюдается тенденция сокращения численности инфраструктурных государственно-частных инвестиционных проектов в электроэнергетике, электросвязи, транспорте, водоснабжении (рис. 4).
• www.sisp.nkras.ru
100
90
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Электроэнергетика --- Электросвязь — — Транспорт ^^Водоснабжение и канализации
Рис. 4. Количество инфраструктурных государственно-частных инвестиционных проектов в России по отраслям в
1990-2011 гг. [8]
По данным Всемирного банка, в последние годы (2006 - 2010 гг.) в России наибольшая часть инвестиционных обязательств в инфраструктурные проекты с участием частного сектора приходится на электроэнергетику и составляет 32 млрд долл. [9]. Следует отметить, что в группе стран с низким и средним уровнем доходов региона Европы и Центральной Азии, к которой Всемирный банк относит Россию, за период с 1990 по 2010 гг. 40% всех инвестиций пришлось на российскую экономику [8].
За этот же период в регионе Латинской Америки и Карибского бассейна инвестиционные обязательства государственно-частных партнерств составили 629 млрд долл. (28% пришлось на концессии, 34% - на выведение государственных активов, 37 % - на новые проекты и 1% - на управленческие контракты и лизинг), в регионе Восточной Азии и Тихого океана - 326 млрд долл., (63 % - новые проекты); в Южной Азии - 297 млрд долл. (80 % - новые проекты); в Европе и Центральной Азии - 253 млрд долл.(54% - новые
проекты); в странах Африки к югу от Сахары -108 млрд долл. (70% - новые проекты); в странах Ближнего Востока и Северной Африки - 81 млрд долл.(64% - новые проекты) (рис. 5).
В современном обществе нарастают тенденции расширения взаимодействия государственного и частного сектора за счет усложнения структуры государственного сектора, включающего не только органы государственного управления, но и государственные корпорации, а также за счет развития нового типа отношений - государственно-частного партнерства. Разнообразие форм позволяет осуществлять более гибкое управление активами, находящимися в государственной собственности, повышать эффективность их использования, разделяя риски между государственными и частными участниками. В связи с высоким уровнем капиталоемкости и недостаточностью бюджетных средств это особенно важно для финансирования инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры. В российской экономике привлечение частных инвесторов на основе ГЧП
преобладает в электроэнергетике и в электросвязи. В большинстве развивающихся стран, а также в России, из всех форм ГЧП преобладают контракты по созданию новых объектов и соглашения по выведению активов. Как и во многих других странах, концессии пока не получили широкого распространения в России, несмотря на то, что создана нормативно-правовая основа в виде специального федерального закона.
Россия Европа и Латинская Америка Ближний Восток и Южная Азия Африка к югу от
Центральная Азия и Карибский Северная Африка Сахары
бассейн
□Концессия ОВыведение государственных активов
■ Новые проекты о Управленческие контракты и лизинг
Рис. 5. Инвестиционные обязательства в инфраструктурных проектах в регионах мира и в России по формам государственно-частного партнерства в
1990-2011 гг., млрд. долл. [9]
Список литературы
1. Руководство по денежно-кредитной и финансовой статистике. Международный Валютный Фонд. 2000. 157 с.
2. Руководство по статистике государственных финансов 2001 года. МВФ.2008. 61 с.
3. Федеральный закон № 115 от 21.07.05 «О концессионных
соглашениях».
4. ADB Public-Private Partnership Handbook. Asian Development Bank. 101
p.
5. Delivering the PPP promise. A review of PPP issues and activity. PricewaterhouseCoopers International, 2005. 84 p.
6. Guidelines for Succesfull Public - Private Partnerships. European Commission Directorate-General Regional Policy. 2003. 100 p.
7. System of National Accounts 2008. European Communities, International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development, United Nations and World Bank. 2009. 722 p.
8. The World Bank. Public Private Partnerships in Infrastructure Resource
Center URL: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ (дата
обращения: 08.06.2012).
9. World Development Indicators 2012. The World Bank. 2012. 287 p.
References
1. Rukovodstvo po denezhno-kreditnoi i finansovoi statistike [ Guidelines for monetary and financial statistics]. Mezhdunarodnyi Valutnyi Fond. 2000. 157 p.
2. Rukovodstvo po statistike gosudarstvennykh finansov 2001 goda [Guidelines for Government Finance Statistics 2001]. MVF. 2008. 61 p.
3. Federal’nyi zakon № 115 ot 21.07.05 «O koncessionnykh soglasheniyakh» [The federal law No. 115 from 21.07.05 «About concession agreements»].
4. ADB Public-Private Partnership Handbook. P.28.
5. Delivering the PPP promise. A review of PPP issues and activity, 2005.
P.12.
6. Guidelines for Succesfull Public - Private Partnerships. European Commission Directorate-General Regional Policy. 2003. 100 p.
7. System of National Accounts 2008. European Communities, International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development, United Nations and World Bank. 2009. 722 p.
8. Public Private Partnerships in Infrastructure Resource Center [The World Bank] http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ (accessed June 08, 2012).
9. World Development Indicators 2012. The World Bank. 2012. 287 p. ДАННЫЕ ОБ АВТОРАХ
Гурова Ирина Павловна, зав. кафедрой мировой экономики и истории
экономических учений, доктор экономических наук, профессор
Ульяновский государственный университет
ул. Л.Толстого, д. 42, г. Ульяновск, 432970, Россия
e-mail: igurova@mail. ru
Козлов Фёдор Игоревич, студент кафедры мировой экономики и истории экономических учений
Ульяновский государственный университет ул. Л.Толстого, д. 42, г. Ульяновск, 432970, Россия e-mail: fkozlow@mail. ru
DATA ABOUT AUTHORS
Gurova Irina Pavlovna, head of the Chair of World Economy and History of Economics, professor, doctor for Economic Sciences
Ulyanovsk State University
42, L.Tolstoy street, Ulyanovsk, 432970, Russia
e-mail: igurova@mail. ru
Kozlov Fedor Igorevich, student of the Chair of World Economy and History of Economics
Ulyanovsk State University
42, L.Tolstoy street, Ulyanovsk, 432970, Russia
e-mail: fkozlow@mail. ru
• www.sisp.nkras.ru
Рецензент:
Платонова Ирина Николаевна, заведующая кафедрой международных
экономических отношений и внешнеэкономических связей, доктор экономических наук, профессор, МГИМО (Университет) МИД РФ
