CC BY
218
УДК 94(5)
Ходынская-Голенищева М.С., кандидат исторических наук, сотрудник Постоянного представительства Российской Федерации при ООН и других международных организациях в Женеве
ФОРМИРОВАНИЕ ЖЕНЕВСКОГО ПЕРЕГОВОРНОГО ПРОЦЕССА ПО УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА В СИРИИ («ЖЕНЕВА-1»)
В статье раскрываются особенности формирования Женевского переговорного процесса по урегулированию вооруженного конфликта в Сирии. Автор анализирует позиции и подходы ключевых участников этого процесса - России и США. Россия настаивала на включении в переговорный процесс максимально широкого круга участников, на разделении собственно сирийских участников конфликта и дружественных им внешних сил. Соответственно, внешним силам предлагалось содействовать переговорам между сирийским правительством и оппозицией, но не определять содержание и цели этих переговоров. Позиция США заключалась в том, чтобы создать предпосылки для смены режима в Сирии и разрешении конфликта путем создания нового политического режима в стране. Проведенный анализ позволяет полноценно осветить предпосылки для полписания Женевского коммюнике, которое заложило основы для переговорного процесса. Хотя инициатива «Женева-1» не в полной мере была реализована, выработанные в ходе консультаций принципы остаются актуальными и в наши дни.
Ключевые слова: Сирия, «Арабская весна», «Женева-1», переговоры.
После драматических событий «Арабской весны» нестабильность охватила многие страны Ближнего Востока и Северной Африки. Особенно драматично события разворачивались в Сирийской Арабской Республике, где мирные протесты быстро переросли в вооруженный конфликт с участием внешних сил [2]. По сути, светский режим Сирии вступил в борьбу не только с умеренно либеральными и даже левыми оппозиционными силами, но и радикальными консерваторами-салафитами [10]. Международное сообщество почти сразу стало предпринимать попытки примирить враждующие стороны, однако долгое время эти усилия оставались безрезультатными, что привело к непредвиденным последствиям, как например, случилось с ростом миграции в Европу из охваченного конфликтами региона
[7].
Некоторые подвижки в деле урегулирования межсирийского конфликта начались после назначения специальным посланником ООН и ЛАГ по Сирии бывшего генсека ООН К. Аннана. К. Аннан сформулировал план из шести пунктов, с которым согласилось руководство Сирии [13]. Проблемы, связанные с его имплементацией, встали острее после того, как оппозиционная Сирийская свободная армия заявила, что не будет выполнять требование о прекращении огня. Получалось,
что либо одна сторона конфликта, либо другая - отвергали мирные инициативы [3]. В таких условиях только внешнее давление могло способствовать снижению
напряженности и поиску конструктивных решений для имевшихся проблем. Инициативу взяла на себя Россия, предложившая срочно созвать
Международную конференцию по Сирии. Эта инициатива была поддержана К. Аннаном, который ранее выдвинул идею создать Контактную группу, которая бы занималась поиском путей решения сирийского конфликта.
Дипломатия России основательно подготовилась к продвижению данной инициативы, постаралась заранее донести свое видение ситуации и того, как должна проходить конференция по межсирийскому урегулированию. Суть позиции РФ заключалась в том, что ключевые внешние игроки должны действовать
скоординированно, оказывать воздействие на ту из сирийских сторон, на которую они имеют влияние, с целью соблюдения сирийцами положений плана из шести пунктов, одобренного СБ ООН [4]. Вывод вооруженных людей из сирийских городов также должен был, по задумке Москвы, выполняться на основе взаимности и под приглядом Миссии ООН по наблюдению в Сирии. Что касается политических договоренностей, то в России считали:
решать, как двигаться в сторону демократической и плюралистической политической Сирии, должны представители сирийского правительства и всех крупных групп оппозиции, а никак не внешние силы. Когда же такие договоренности будут достигнуты, их уже можно было бы закрепить резолюцией СБ ООН.
Несколько иную позицию занимали США, которые рассматривали
Международную конференцию по Сирии исключительно как механизм отстранения от власти Б. Асада. Именно об этом, по мнению американцев, должно было договориться международное сообщество и затем «объявить» сирийцам. О том, что именно сирийские стороны должны самостоятельно определять в какой стране они хотели бы жить, коллегам из США приходилось постоянно напоминать. В ходе мероприятий по подготовке Женевской конференции американцы постоянно твердили российской стороне, что без утверждения принципа о том, что «Б. Асад должен будет уйти, забрав с собой ближайшее окружение», уговорить оппозицию явиться на переговоры им не удастся.
Именно поэтому в ответ на российский проект документа Вашингтон представил свои контрпредложения, которые, по сути, представляли собой план замены существовавшего режима в Дамаске без каких-либо консультаций с сирийцами. Заранее определялось, кто должен войти в новое сирийское правительство, а кто нет. Говорилось об установлении «гражданского контроля над военными силами». Назначался короткий срок, в течение которого должны были произойти все перемены. Механизм смены власти, предложенный американцами, напоминал схему, проделанную в Ливии с Переходным национальным советом - необходимо создать правительство, навязать его народу и объявить, что в Сирии «воцарилась демократия».
Такая позиция находилась в определенном противоречии с тем, что уже было зафиксировано в ходе совместных консультаций РФ и США. Например, в совместном заявлении лидеров России и
США по итогам переговоров в Лос-Кабосе 18 июня 2012 г., в котором говорилось, что сирийский народ должен иметь возможность самостоятельно определять свое будущее, а движение в направлении перехода к демократической, плюралистической
политической системе должно
осуществляться самими сирийцами в рамках суверенитета, независимости, единства и территориальной целостности САР [11].
В конечном итоге, команда К. Аннана по запросу западных государств подготовила детальный документ о том, как должны быть достигнуты договоренности по будущему Сирии. Россия предприняла шаги, чтобы соотнести свою инициативу с этим документом и, главное, чтобы найти способы направить самих сирийцев на достижение соответствующих договоренностей, которые удовлетворили бы обе стороны. Задачей международного сообщества, в соответствии с российскими предложениями, должно было быть создание необходимой атмосферы для переговоров и оказание давления на стороны в пользу прекращения вооруженного противостояния и поиск компромиссов. Призыв к выводу сил и вооружений должен быть адресован и правительству, и оппозиции, а не только властям, как говорилось в изначальном документе.
Чтобы привлечь к переговорам и правительство Сирии, и оппозицию, Россия предлагала отложить решение вопросов о конкретной конфигурации будущих органов власти в Сирии. Вполне очевидно, что слишком настойчивые советы о демократизации могли быть отвергнуты Дамаском как несоответствующие текущим задачам в условиях вооруженного конфликта. Доводить до такой ситуации Москва считала неправильным, так как резкий отказ Сирии от участия в переговорах (при наличии каких-либо намеков на «Асад должен уйти») вызвал бы стремление западных стран силовым путем добиться смены режима в стране. Нельзя было допускать и возможность принятия резолюции СБ ООН по «силовой» Главе VII Устава ООН и введения оружейного эмбарго. Пример Ливии показал, что западные страны могут при желании обходить режим эмбарго и поддерживать
дружественные силы «демократической оппозиции».
Логика реакции США и ЕС была очевидна: российские предложения по внесению конструктивных изменений в рабочий документ спецпредставителя К. Аннана расценивались как затягивание процесса урегулирования и попытки оттолкнуть от переговоров часть оппозиции, для которой смещение действующего президента Сирии было вопросом принципа. Представители США угрожали, что не приедут на переговоры. Такая позиция была уязвимой с дипломатической точки зрения, поскольку формирование консенсуса достигается путем переговоров, а не путем взаимных обвинений. К тому же, рабочий документ К. Аннана представлял собой набор достаточно общих предложений, а не ультиматумов и рецептов решения межсирийского конфликта [4].
Несмотря на угрозы американцев не явиться на мероприятие, в конечном итоге в Женеву они приехали. В конференции приняли участие министры иностранных дел России, Китая, США, Великобритании, Франции, Турции, Ирака, Катара, Кувейта, а также Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности Евросоюза К. Эштон. Москва настаивала на том, чтобы в Женеву пригласили также глав внешнеполитических ведомств Ирана и Саудовской Аравии - ведь Тегеран и Эр-Рияд имели большое влияние на воюющие в Сирии стороны. Однако США и их союзникам очень не хотелось предоставлять возможность для участия в такой политически важной конференции иранцам, и они отказались привлечь к дипломатическим усилиям две ведущие региональные державы. Интересно, что от переговоров уклонился и Израиль, чьи интересы конфликт в Сирии затрагивает в силу территориальных споров [9].
По итогам многочасовых переговоров глав дипломатических ведомств в Женеве был выработан документ, предложивший план международного сопровождения усилий сирийцев по выходу из кризиса. Коммюнике в полной мере учитывало российские приоритеты. Возможности использовать его для оказания одностороннего давления не
было.
Основной смысл Женевского коммюнике - именно сами сирийцы, без вмешательства извне должны определить параметры сирийского государства на демократических началах, включая новое конституционное устройство и
формирование переходного управляющего органа. Прописывались гарантии соблюдения прав проживавших в Сирии меньшинств, а также шаги по доставке гуманитарного содействия. Определялись меры обеспечения безопасности, включая установление режима прекращения огня.
Документ прописывал, что внешние игроки должны использовать весь свой потенциал влияния на сирийские стороны для того, чтобы привести их за стол переговоров и «удержать» на политическом треке. Прекратить вооруженное насилие, а также предпринять меры гуманитарного характера были обязаны обе стороны конфликта.
Важным достижением российской дипломатии стало то, что западные страны впервые признали, что им необходимо работать с сирийской оппозицией с целью добиться ее участия в переговорах и мирном разрешении конфликта. Также коммюнике не предусматривало никаких предварительных условий для начала процесса политического перехода и национального диалога, условий в виде исключения из него какой-либо группы [6]. В то же время, несмотря на то, что в тексте была зафиксирована недопустимость милитаризации конфликта, США и союзники наотрез отказался от российского предложения включить формулировку о необходимости противодействовать
незаконным поставкам оружия в Сирию. Тем самым, оставались определенные лакуны в институциональном оформлении процесса урегулирования.
Женевское коммюнике запустило так называемый процесс «Женева-1» -переговорную площадку по межсирийскому урегулированию. Во-первых,
предполагалось запустить работу «Группы действий» по Сирии для совместных консультаций участников переговоров. «Группа действий» должна была фиксировать проблемы в урегулировании и
обращаться к сторонам конфликта с предложениями по их решению. А сами сирийцы должны были договориться о том, как им нужно выполнять документ.
Исходя из того, что имплементация Женевского коммюнике предполагала коллективное сопровождение
межсирийского диалога со стороны внешних игроков, российская сторона рекомендовала западным государствам заморозить активность «Группы друзей Сирии» и перевести все усилия в формат «Группы действия» (она объединила государства, которые приняли Женевское коммюнике). «Группа друзей» объединяла в основном ближневосточных союзников США, которые поддерживали радикальные и эмигрантские группы сирийской оппозиции: наличие такого формата препятствовало собственно диалогу официального Дамаска с оппозицией. Однако США и их союзники это сделать отказались. Сохранив «Группу друзей Сирии» в качестве обезличенного «международного сообщества, требующего свержения диктатора» [12], западные страны зарезервировали за собой возможность игнорировать или по своему трактовать Женевское коммюнике. Важно, что многие оппозиционеры, поддерживаемые «Группой друзей», давно остепенились в странах проживания и утратили контакты с Сирией и проходившими там политическими процессами. Помимо «Группы друзей» в активе стран Запада оставалась немногочисленная, но настроенная против Асада сирийская диаспора [8].
То, что именно этой логикой руководствовались наши западные партнеры, видно на примере пресс-конференции госсекретаря США Х. Клинтон, которая состоялась сразу после принятия Женевского коммюнике. Глава Госдепартамента интерпретировала суть договоренностей таким образом, чтобы «подтянуть» их к позиции США. Она сказала, что документ представляет собой набор важных шагов, включая формирование «постасадовского»
правительства национального единства. На Б. Асада, по ее словам, нужно наращивать давление. Правительство должно вывести войска. А «мы», дескать, «держим в уме»
введение санкций [14]. Разумеется, заявление Х. Клинтон было рассчитано, в том числе и на «внутреннее потребление» в США. Однако оно свидетельствовало о том, что в Вашингтоне от своей задачи сместить Б. Асада не отказались и рассматривают Женевское коммюнике в качестве возможного инструмента достижения этой цели.
Руководствуясь поданным Х. Клинтон примером, американские официальные лица принялись избирательно выхватывать из документа выгодные для Вашингтона положения, подавая их в необходимом ключе. Пресс-секретарь Госдепартамента США В. Нуланд назвала текст «направлением, в котором должна будет двигаться Сирия после Б. Асада». Бывший посол в САР Р. Форд, «ответственный» за работу с сирийской оппозицией, после выработки Женевского коммюнике прибыл в Каир, где в ходе встречи с сирийской оппозицией призывал ее активнее подбирать человека на замену Б. Асаду, а также членов будущего правительства. Такие действия в значительной степени противоречили содержанию «Женевы-1», поскольку вопрос политического устройства был отложен и был поставлен в прямую зависимость от межсирийского диалога [5].
Однако переговоры между сторонами конфликта в Сирии запустить не удалось. Правительство Сирии по рекомендации России приняло рекомендации Женевского коммюнике и согласилось участвовать в переговорах с оппозицией без предварительных условий. Более того, Сирия выдвинула собственные предложения, которые включали создание механизма мониторинга прекращения огня и параметры политического перехода (разработка Национальной хартии, формирование расширенного правительства с участием всех сегментов сирийского общества, проект новой Конституции, проведение выборов). Однако представители сирийской оппозиции уклонились от участия в переговорах и не стали по существу обсуждать предложения Б. Асада.
Именно в период, последовавший после принятия Женевского коммюнике, проявилась одна из основных проблем
современного
взаимодействия
договороспособности
международного кризис и нежелания
выполнять коллективно согласованные решения. Только через семь месяцев удалось вернуть стороны за стол переговоров, что в условиях продолжавшегося конфликта привело к большим человеческим жертвам. Безусловно, принятию любых решений предшествуют колебания и неуверенность [1], но в данном случае затягивание переговоров имело политическую подоплеку.
Несмотря на неудачу, «Женева-1» запустила цикл дальнейших консультаций по межсирийскому урегулированию. Более того, России удалось на глобальном уровне закрепить важнейшие принципы
урегулирования, такие как размежевание сторон конфликта и внешних игроков, коллективное сопровождение процесса урегулирования, объединений усилий всех заинтересованных сторон, начало переговоров без предварительных условий, отказ от силовой смены режима в Сирии (в том числе, под прикрытием решений ООН). Именно эти принципы позволили искать дальнейшие пути урегулирования на максимально широкой основе.
Список литературы
1. Алексеева Т.А., Минеев А.П., Лошкарёв И.Д. "Квантовая" теория принятия решений в политической науке // Полис. Политические исследования. 2017. № 4. С. 22-32.
2. Антюхова Е.А. «Арабская весна»: политические кризисы и конфликты в государствах Ближнего Востока и Северной Африки // Национальный интерес. 2016. Т. 27. № 3. С. 147-167.
3. Буров А.Н. Сирийский кризис: внутренние и международные аспекты // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2012. № 3. С. 87-95.
4. Выступление и ответы Министра иностранных дел России С. В. Лаврова на вопросы СМИ в ходе пресс-конференции по итогам встречи «Группы действия» по Сирии. Женева, 30 июня 2012 года. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/news/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/150786
5. Гатилов Г.М. Формула урегулирования в Сирии: межсирийский диалог, помноженный на эффективную роль внешних игроков // Международная жизнь. 2013. № 11. С. 32-43.
6. Заключительное коммюнике «Группы действий» по Сирии, Женева, 30 июня 2012 года. URL: http://www.mid.ru/ru/maps/sy/-/asset_publisher/9fcjSOwMERcf/content/id/150810
7. Касаткин П.И., Хрусталев И.М., Аватков В.А. Евробезопасность, интеграция и «мягкая сила» миграции в XXI веке // Вестник МГИМО-Университета. 2012. № 6 (27). С. 79-93.
8. Лошкарёв И.Д. Эволюция понятия «диаспора» в политической науке // Этносоциум и межнациональная культура. 2017. № 4 (106). С. 70-78.
9. Морозов В.М. Израиль и средиземноморская безопасность // Международные процессы. 2012. Т. 10. № 30. С. 91-97.
10. Пареньков Д.А. Сохраняй и властвуй: консерватизм в XXII веке // Мир через 100 лет сборник статей. Москва, 2016. С. 53-58.
11. Совместное заявление Президента Российской Федерации В. В. Путина и Президента Соединенных Штатов Америки Б.Обамы (Лос-Кабос, 18 июня 2012 года) 18 июня 2012 года. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/1244
12. Interview. Hillary Rodham Clinton. Secretary of State. Geneva, Switzerland. July 1, 2012. Bloomberg. URL: https://still4hill.com/2012/07/01/hillary-clinton-interviews-from-geneva/
13. Letter of UN Secretary-General BAN Ki-Moon to Ms.Susan Rice, President of the Security Council. New York. 18 April 2012. URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2012/238
14. Remarks. Hillary Rodham Clinton. Secretary of State. Palais de Nations. Geneva, Switzerland. June 30, 2012. US Department of State. URL: https://geneva.usmission.gov/2012/06/30/secretary-clinton-press-availability-following-the-meeting-of-the-action-group-on-syria/
FORMATION OF THE GENEVA NEGOTIATING PROCESS FOR CONFLICT -RESOLUTION IN SYRIA ("GENEVA-1")
The article reveals the peculiarities of the formation of the Geneva negotiation process on the settlement of the armed conflict in Syria. The author analyzes the positions and approaches of key participants in this process - Russia and the United States. Russia insisted on including the widest possible range of participants in the negotiation process, on the division of the Syrian participants in the conflict and the external forces friendly to them. Accordingly, the external forces were encouraged to facilitate negotiations between the Syrian government and the opposition, but not to determine the content and purpose of these negotiations. The US position was to create prerequisites for changing the regime in Syria and resolving the conflict by creating a new political regime in the country. The analysis allows to fully explain the prerequisites for the signing of the Geneva Communique, which laid the foundation for the negotiation process. Although the initiative "Geneva-1" was not fully implemented, the principles developed during the consultations remain relevant in our days.
Keywords: Syria, "Arab spring", "Geneva-1", negotiations.
References
1. Alekseeva, T.A., Mineev, A.P., Loshkarjov, I.D. (2017). "Kvantovaja" teorija prinjatija reshenij v politicheskoj nauke ["Quantum" theory of decision-making in political science]. Polis. Politicheskie issledovanija [Polis. Political research], 4, 22-32.
2. Antjuhova, E.A. (2016). «Arabskaja vesna»: politicheskie krizisy i konflikty v gosudarstvah Blizhnego Vostoka i Severnoj Afriki [Arab spring: political crises and conflicts in countries of the Middle East and North Africa]. Nacionalni interes [National interest], Vol. 27, 3, 147-167.
3. Burov, A.N. (2012). Sirijskij krizis: vnutrennie i mezhdunarodnye aspekty [The Syrian crisis: domestic and international aspects]. Kaspijskij region: politika, jekonomika, kul'tura [Caspian region: politics, economy, culture], 3, 87-95.
4. Vystuplenie i otvety Ministra inostrannyh del Rossii S. V. Lavrova na voprosy SMI v hode press-konferencii po itogam vstrechi «Gruppy dejstvija» po Sirii. Zheneva, 30 ijunja 2012 goda. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/news/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/150786
5. Gatilov, G.M. (2013). Formula uregulirovanija v Sirii: mezhsirijskij dialog, pomnozhennyj na jeffektivnuju rol' vneshnih igrokov [The formula for settlement in Syria: the inter-Syrian dialogue coupled with an effective external role players]. Mezhdunarodnaja zhizn' [International life], 11, 3243.
6. Zakljuchitel'noe kommjunike «Gruppy dejstvij» po Sirii, Zheneva, 30 ijunja 2012 goda. URL: http://www.mid.ru/ru/maps/sy/-/asset_publisher/9fcjS0wMERcf/content/id/150810
7. Kasatkin, P.I., Hrustalev, I.M., Avatkov, V.A. (2012). Evrobezopasnost', integracija i «mjagkaja sila» migracii v XXI veke [European security, integration and 'soft power' of migration in the XXI century]. VestnikMGIMO-Universiteta [Herald of MGIMO-University], 6 (27), 79-93.
8. Loshkariov, I.D. (2017). Jevoljucija ponjatija «diaspora» v politicheskoj nauke [The evolution of the concept "Diaspora" in political science]. Jetnosocium i mezhnacional'naja kul'tura [Ethnosocial and ethnic culture], 4 (106), 70-78.
9. Morozov, V.M. (2012). Izrail' i sredizemnomorskaja bezopasnost' [Israel and Mediterranean security]. Mezhdunarodnyeprocessy [Internationalprocesses], T. 10, 30, 91-97.
10. Paren'kov, D.A. (2016). Sohranjaj i vlastvuj: konservatizm v XXII veke [Save and conquer: conservatism in the XXII century]. Mir cherez 100 let [The World in 100 years]. Moskva, 53-58.
11. Sovmestnoe zajavlenie Prezidenta Rossijskoj Federacii V. V. Putina i Prezidenta Soedinennyh Shtatov Ameriki B.Obamy (Los-Kabos, 18 ijunja 2012 goda) 18 ijunja 2012 goda. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/1244
12. Interview. Hillary Rodham Clinton. Secretary of State. Geneva, Switzerland. July 1, 2012. Bloomberg. URL: https://still4hill.com/2012/07/01/hillary-clinton-interviews-from-geneva/
13. Letter of UN Secretary-General BAN Ki-Moon to Ms.Susan Rice, President of the Security Council. New York. 18 April 2012. URL: http://wwwun.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2012/238
14. Remarks. Hillary Rodham Clinton. Secretary of State. Palais de Nations. Geneva, Switzerland. June 30, 2012. US Department of State. URL: https://geneva.usmission.gov/2012/06/30/secretary-clinton-press-availability-following-the-meeting-of-the-action-group-on-syria/
Об авторе
Ходынская-Голенищева Мария Сергеевна - кандидат исторических наук, сотрудник Постоянного представительства Российской Федерации при ООН и других международных организациях в Женеве, E-mail: khodynskaya_m@mail.ru
Khodynskaya-Golenishcheva Maria Sergeevna - PhD in History, employee of the Permanent Mission of the Russian Federation to the United Nations and other international organizations in Geneva, E-mail: khodynskaya_m@mail.ru
