CC BY
254
формирование системы
институтов обеспечения национальной безопасности
государства
е. и. Кузнецова,
кандидат экономических наук, доцент Московский университет МВД России
В условиях быстро меняющейся ситуации и жесткой конкуренции на мировом рынке все страны должны не только концентрировать внимание на внутреннем состоянии дел в национальной экономике, но и вырабатывать стратегию долгосрочной национальной безопасности, которая позволяла бы им уменьшить риск изменений, происходящих в мировом хозяйстве.
Различные государства создают системы безопасности, исходя из своих возможностей. Принято считать, что нижний порог национальной безопасности определяет физическое выживание общества, сохранение суверенитета и социальной целостности государства — обеспечение его дееспособности перед лицом угрозы применения вооруженной силы со стороны других субъектов международных отношений. Однако безопасность государства заключается не только к сведению к минимуму угрозы военного нападения, захвата территории, уничтожения населения. В более широком смысле понятие безопасности включает обеспечение гражданам данного общества необходимых условий для нормальной цивилизованной жизни, свободного развития и самовыражения. Соответственно политический, экономический, военный, социальный и иные внутренние и внешние аспекты и составляют важнейшие компоненты национальной безопасности.
Перечень внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны сформулирован в Концепции национальной безопасности1: «В сфере экономики угрозы имеют комплексный характер и обусловлены прежде всего существенным сокращением внутреннего валового продукта, снижением
инновационной, инвестиционной активности и научно-технического потенциала, стагнацией аграрного сектора, разбалансированием банковской системы, ростом внешнего и внутреннего государственного долга, тенденцией к преобладанию в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках — продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости».
Важнейшими задачами обеспечения национальной безопасности России являются: «опережающее развитие конкурентоспособных отраслей и производств, расширение рынка наукоемкой продукции. В целях их решения должны быть приняты меры, стимулирующие передачу новых военных технологий в гражданское производство, введен механизм выявления и развития прогрессивных технологий, освоение которых обеспечит конкурентоспособность российских предприятий на мировом рынке.
Национальная безопасность имеет иерархическую (личность, государство, общество), многокомпонентную структуру, т. е. является системным понятием. Важной составляющей системы национальной безопасности является экономическая безопасность.
Экономическую безопасность можно определить как «способность национальной экономики обеспечивать благосостояние нации и стабильность внутреннего рынка независимо от действия внешних факторов» 2. Отсюда может следовать предположение, что система экономической безопасности считается эффективной, если негативное влияние извне нейтрализуется компенсирующими
1 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации». Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.
2 Рубанов В. Безопасность — лозунги, теория и политическая практика. //Свободная мысль. 1991. № 17.С. 31 — 41.
резервами страны, позволяя сохранить политическую и экономическую стабильность.
Основным официальным документом, определяющим позиции государства по проблемам экономической безопасности, является принятая в 1996 г. «Государственная стратегия экономической безопасности (основные положения)». В разделе 2 этого документа дано следующее определение критериев и параметров, характеризующих национальные интересы в области экономики и отвечающие требованиям экономической безопасности Российской Федерации: «Состояние экономики, отвечающее требованиям экономической безопасности Российской Федерации, должно характеризоваться определенными качественными критериями..., обеспечивающими приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, военно-политическую стабильность общества, целостность государства, возможность противостоять влиянию внутренних и внешних угроз».
Государственная стратегия экономической безопасности является ключевым документом по проблемам экономической безопасности и формулирует наиболее вероятные угрозы следующим образом:
1) увеличение имущественной дифференциации населения и повышение уровня бедности, что ведет к нарушению социального мира и общественного согласия;
2) деформированность структуры российской экономики;
3) возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов;
4) криминализация общества и хозяйственной деятельности.
В стратегии делается попытка вычленить проблемы экономической безопасности и факторы, которые их порождают. В ответ на это и в соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации» был разработан Перечень мер по предотвращению угроз экономической безопасности3, к которым относят:
• сокращение имущественной дифференциации
населения в целях обеспечения относительного
баланса социальных интересов (предотвраще-
3 Приложение №1 к постановлению Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.
ние расслоения общества на узкий круг богатых и преобладающую массу бедных, снижение локальной (по регионам России) концентрации бедных слоев населения, сокращение безработицы, ликвидация задержек выплаты заработной платы, сокращение разрыва между минимальной заработной платой (пенсией) и прожиточным минимумом);
• предотвращение дальнейшего деформирования структуры российской экономики (увеличения доли продукции низкой степени обработки, повышения материало- и энергоемкости продукции, отставания прироста запасов полезных ископаемых от объемов их добычи, снижения конкурентоспособности продукции, сокращения производства, снижения результативности и разрушения технологического единства научных исследований и разработок, сокращения научно-технического потенциала и реализуемых на практике передовых технологий, завоевания иностранными и отечественными юридическими и физическими лицами монопольного положения на внутреннем рынке, зависимости страны от импорта продовольствия, роста внутреннего и внешнего государственного долга);
• предотвращение возрастания неравномерности социально-экономического развития регионов (роста существующих различий в социально-экономическом развитии регионов, нарушения производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов, увеличения разрыва в уровне национального дохода на душу населения по субъектам Российской Федерации);
• выявление и устранение причин, приводящих к криминализации общества и хозяйственной деятельности.
Решение указанных задач предполагает создание в первую очередь институциональных основ обеспечения национальной безопасности России.
Современные институты обеспечения национальной безопасности России начали формироваться после августа 1991 г., когда Российская Федерация стала полноправным субъектом международных отношений. Процесс формирования целостной системы обеспечения национальной безопасности является сложным и длительным. Это связано не только со специфической сложностью внутриполитической обстановки в России, существенным изменением ее геополитического положения, но и прежде всего с многосложностью самой проблемы рационального обеспечения
национальной безопасности. Неслучайно, что хотя в мире и накоплен определенный опыт в этой области деятельности, целостная институциональная система обеспечения национальной безопасности сложилась к настоящему времени как итог работы на протяжении сорока лет только в США. Достаточно близко к созданию такой системы подошли ФРГ и Франция. Своеобразное положение сложилось в Великобритании, где нет законодательно определенной институциональной системы национальной безопасности, но она существует фактически.
В СССР также фактически существовала институциональная система безопасности, которая обеспечивала выработку и принятие стратегических решений. Ключевым элементом этой системы был ЦК КПСС с его специализированными структурами, который формировал стратегию и политику, определял приоритеты, координировал усилия различных ведомств как при формировании партийной (тождественной в то время тому, что сейчас называют национальной) стратегии, так и при ее реализации. После ликвидации КПСС и распада СССР фактически исчезла и институциональная система принятия решений в области национальной безопасности.
Проблема формирования системы институтов обеспечения национальной безопасности обновленной России была осложнена, с одной стороны, восприятием большинством ученых СССР трудов западных исследователей по этим вопросам, в связи с чем теория национальной безопасности в России оказалась разработана достаточно слабо, а с другой — негативным восприятием понятия государственной безопасности со стороны демократических сил России 1990-х гг. Лишь коллективные усилия, предпринятые в те годы учеными и политиками, позволили создать определенную базу в этой области, проанализировав и обобщив достаточно большое количество работ ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам национальной безопасности.
Система институтов обеспечения национальной безопасности трактуется как система, позволяющая преобразовать принятую в государстве стратегию национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретньх ведомств, общественньх объединений и граждан на основе имеющегося законодательства. Система обеспечения национальной экономической безопасности является важнейшим элементом системы национальной безопасности и представляет собой механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области
экономической безопасности в скоординированную деятельность конкретных ведомств, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства. Таким образом, институциональная система обеспечения национальной экономической безопасности — это совокупность соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений.
Структуры — это государственные институты, юридические и физические лица, которые принимают и реализуют решения в области национальной экономической безопасности. Система институтов обеспечения национальной безопасности включает формальную и неформальную части. Формальные институты, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, делятся на две категории — организации (исполнительные, законодательные, судебные) и граждане (физические лица).
Большое количество разнообразных задач, стоящих перед государством, влечет за собой становление развитой структуры государственных органов. Поэтому лица, принимающие решения, полагаются на организации, для того чтобы получать информацию, формулировать проблемы и искать их решения.
Неформальная часть — другие институты (средства массовой информации, широкая общественность), а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию политики национальной безопасности.
Закон РФ «О безопасности» 4 вводит понятие «система безопасности РФ», содержание которого близко к соответствующему понятию институциональной системы обеспечения национальной безопасности. Статья 8 закона гласит, что эту систему «образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности».
Непременным условием эффективности системы институтов обеспечения национальной безопасности выступает отлаженный механизм принятия и реализации политических решений. Системный характер таких решений предполагает создание соответствующей межведомственной
4 Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (в ред. от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
структуры, в которой рассматривались бы стратегические проблемы, связанные с реализацией и защитой национальных интересов России.
Эффективно функционирующая система обеспечения национальной безопасности в своей формальной части должна включать иерархически стройную, сбалансированную структуру исполнительной власти и парламент. Включение в институциональную структуру системы обеспечения национальной безопасности органов судебной власти представляется нецелесообразным, так как судебная власть должна осуществлять контроль за деятельностью системы обеспечения национальной безопасности и поэтому не может входить в ее структуру. В этом отношении и парламент входит в систему институтов обеспечения национальной безопасности с определенной степенью условности в силу совмещения в нем законотворческой и контрольной функций.
Поэтому ниже система институтов обеспечения национальной безопасности рассматривается в узком смысле, а именно — как часть системы исполнительной власти. В этом смысле складывающаяся в России институциональная система обеспечения национальной безопасности включает в качестве основных элементов: Президента РФ и его аппарат; Правительство РФ и федеральные министерства и ведомства с соответствующими силами и средствами; механизм организации взаимодействия субъектов процесса выработки, принятия и реализации решений в области национальной безопасности.
Конституционное положение Президента РФ определяет его позиции как главного действующего лица в принятии решений в области национальной безопасности. Президент России — глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека. Он несет ответственность за охрану суверенитета, независимости и государственной целостности России, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет государство как внутри страны, так и в международных отношениях. Во внешнеполитической области Президент выступает в роли главного дипломата. В военной области в функции Президента входит утверждение военной доктрины, исполнение обязанностей Верховного Главнокомандующего, назначение лиц высшего командования всех структур военной организации РФ.
Аппарат Президента включает консультационные органы и администрацию. Ключевым элементом аппарата Президента является Совет Безопасности, возглавляемый Президентом России.
82 -
В 1992г. был принят Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1992 г. № 547 «Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации».
Совет Безопасности РФ — конституционный орган, координирующий всю работу в стране по обеспечению ее национальной безопасности. Его обязанность — подготовка решений Президента Российской Федерации по вопросам защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, формирование единой государственной политики в области национальной безопасности страны. Основным документом, определяющим статус Совбеза России, является Положение о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ.
Постоянные члены Совбеза России назначаются Президентом Российской Федерации: это Председатель Правительства Российской Федерации, Секретарь Совета Безопасности, министры иностранных дел, обороны, руководители федеральных министерств и ведомств: экономики, финансов, юстиции, внутренних дел, здравоохранения и др. Председателем Совбеза России является Президент Российской Федерации.
Крайне важным явилось образование в качестве рабочих органов Совбеза России межведомственных комиссий по отдельным аспектам национальной безопасности. В их числе были межведомственные комиссии по оборонной безопасности, по оборонно-промышленному комплексу, информационной безопасности, конституционной безопасности, пограничной политике, экономической безопасности, экологической безопасности, общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.
Принципиально то, что этот круг задач выходит далеко за рамки оборонных проблем и включает такие вопросы, как экономическая, экологическая, информационная безопасность и др.
Персональный состав комиссий утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совбеза России. В них входят по должности руководители соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации или их заместители, другие должностные лица. Важно, что председатели комиссий не входят в аппарат Совбеза России, что делает эти органы независимыми от аппарата. При Совбезе России был также сформирован Научный совет с секциями по отдельным аспектам национальной безопасности, в том числе секция по экономической безопасности, впоследствии переименованная в секцию экономической и социальной безопасности.
Правительство РФ в области обеспечения национальной безопасности разрабатывает и обеспечивает исполнение бюджета, проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику, политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, экологии. Оно осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России, по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью.
Федеральные органы исполнительной власти включают федеральные министерства, комитеты, федеральные службы и департаменты. Из этих органов непосредственно Президенту подведомственны следующие структуры, действующие в области национальной безопасности: Министерство обороны, Федеральная служба безопасности, Министерство иностранных дел, Служба внешней разведки, Министерство внутренних дел, Федеральная служба охраны, Пограничная служба ФСБ России.
Рассматривая систему обеспечения национальной безопасности в широком смысле, следует отметить, что широкие полномочия в области национальной безопасности имеет Парламент — Федеральное Собрание, хотя значение Федерального Собрания в этом плане существенно ниже значения бывшего Верховного Совета Российской Федерации. Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения, принимает решение о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами, назначает выборы Президента и отрешает его от должности. Государственная Дума дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства, решает вопрос о доверии Правительству, выдвигает обвинения против Президента для отрешения его от должности, принимает законы, непосредственно связанные с национальной безопасностью.
Что касается судебной власти, то, по мнению ряда экспертов, пока рано говорить о ее реальном влиянии на обеспечение национальной безопасности. Прокурорский надзор требует укрепления механизмов обеспечения законности в России.
Эффективность институциональной системы обеспечения безопасности определяется в значительной мере и тем, насколько она способна содействовать эволюционному развитию страны, преодолевать политические, военные, экономические кризисы, может ли создать условия для полноценной жизни граждан. Это не только главный критерий оценки эффективности общегосу-
дарственной системы обеспечения национальной безопасности, но и ее постоянная цель, обязательное требование.
В настоящее время необходимо упорядочение институтов обеспечения безопасности России, централизация процессов выработки оптимальных государственных решений в этой сфере, анализ и корреляция всех нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы безопасности.
Основными задачами, стоящими перед институциональной системой обеспечения национальной безопасности России, являются:
1) формулирование национальных интересов на основе базовых потребностей граждан России и исходя из национальных ценностей;
2) выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз национальным интересам России;
3) формулирование с учетом существующих и вероятных угроз национальных целей России;
4) разработка плана действий (стратегий) по достижению намеченных целей как с точки зрения возможных долговременных и оперативных мер, так и с точки зрения обеспечения этих мер соответствующими силами и средствами обеспечения безопасности;
5) реализация планов и решений внутри страны и на международной арене в политической, экономической, социально-политической, военной, экологической и других областях национальной безопасности.
Решение поставленных задач может служить основой повышения эффективности функционирования институциональной системы обеспечения национальной безопасности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (в ред. от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ) //Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
2. Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения). Утверждена Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608.
3. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 17.12.1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 № 24).
4. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации.
5. Олейников Е. А. Экономическая и национальная безопасность. — М.: Экзамен, 2005.
6. Рубанов В. Безопасность — лозунги, теория и политическая практика //Свободная мысль. 1991. № 17.
7. Экономическая безопасность России: Общий курс: Учебник / Под ред. В. К. Сенчагова 2-е изд. — М.: Дело, 2005.
- 83
