CC BY
52
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2009. № 4
А.Г. Барабашев, Е.П. Стружак
ФОРМИРОВАНИЕ РЕЗЕРВА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются два подхода к созданию резерва управленческих кадров: формирование конкурсного резерва на определенные должности в соответствии с нормами законодательства о государственной гражданской службе, и формирование резерва на перечень руководящих должностей аналогично тому, как формировался резерв управленческих кадров под патронажем Президента РФ. Анализируются используемые принципы отбора в состав резерва, предлагаемые схемы соотношения целей и процедур отбора, роль открытого конкурса и экспертных рекомендаций, степень открытости резерва для иных специалистов кроме государственных и муниципальных служащих, особенности финансирования резерва.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, кадровая политика, резерв управленческих кадров, конкурс на вакантные должности, процедуры отбора кадров, ротация кадров, финансирование кадрового резерва, программно-целевой метод управления государственной службой.
Two approaches toward cadres reserve creation is analyzed. First is the creation of cadres reserve for given positions according to the norms of Russian civil service legislation norms, and second is the creation of cadres reserve for indefinite list of managerial positions, that is realized in analogy with creation of cadres reserve under President of Russia patronage. Authors amylase the difference of described approaches on the level of principles of selection of cadres for reserve, on the level of relation of aims and procedures of cadres selection. The open competition on of candidates on the base of formal and educational tests, and selection of candidates on the base of expert recommendations, is searched. The peculiarities of financing of the cadres reserve in both approaches is also discussed.
Key words: public service, the civil servant, personnel policy, reserve of managerial staff, competition on vacant posts, rotation of personnel, financing of a personnel reserve.
Барабашев Алексей Георгиевич — доктор философских наук, декан факультета государственного управления ГУ-ВШЭ, e-mail: abarabashev@hse.rus
Стружак Евгений Петрович — кандидат юридических наук, заместитель Главы Администрации Тюменской области.
Формирование профессиональной государственной службы является необходимым условием реализации структурных реформ государственного управления Российской Федерации, поскольку именно государственный аппарат обеспечивает организацию и финансирование реформ, контроль за их исполнением. Успех структурных реформ государственного управления без постоянного совершенствования государственной службы невозможен.
В законодательстве о государственной службе проблемам совершенствования государственной службы, ее кадрового состава, посвящено достаточное количество норм. Эти нормы затрагивают вопросы конкурсного набора на вакантные должности, проведения аттестации и квалификационного экзамена, ротации государственных служащих, формирования резерва кадров на государственной службе, введения нового порядка оплаты служебной деятельности в соответствии с ее эффективностью и результативностью, и т. д. Указанные нормы вместе образуют единый комплекс, только в случае их совместной реализации профессиональная государственная служба возникает во всей своей полноте и стабильности.
Однако, если конкурсы, аттестация и квалификационные экзамены1 уже превратились в действенные инструменты улучшения качества кадрового состава, законодательно (соответствующие Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации) и процедурно проработаны, то вопросы ротации, резерва кадров и работы со студентами до сих пор оставались на периферии вследствие сложности сопутствующих им проблем (требования к перечню ротируемых должностей и к обязательности ротации; особенности финансирования ротируемых кадров и резерва кадров в части, формально не относящейся к государственным служащим; создание кластеров временно высвобождаемых должностей; внеконкурсное назначение на должности выпускников, ранее заключивших договора на обучение; и т.д.). За редким исключением, остается в целом не реализованным п. 14 Статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г.2 об особом порядке
1В то же время в будущем в случае принятия политического решения об отмене системы классных чинов как плохо совместимой с принципом открытости государственной службы и с введением нового порядка оплаты труда государственных служащих в соответствии с показателями результативности служебной деятельности, вполне возможно совместить процедуры (этапы) и технологии проведения квалификационного экзамена с процедурами проведения аттестации.
2№ 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее — 79-ФЗ).
оплаты труда, что также затрудняет выстраивание профессионально ориентированной мотивации государственных служащих.
Перечень имеющихся пробелов значителен, он охватывают большой объем работ с кадровым составом государственной службы. Ранее принятых мер явно недостаточно для системного сдвига, "перелома" в формировании профессионального государственного аппарата. В частности, во вновь принятой Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)"3 указывается, что формирование профессиональной государственной службы остается одной из важнейших целей реформирования, и что не все необходимые инструменты достижения этой цели использованы.
В последнее время одной из самых острых проблем улучшения кадрового состава государственной службы стала проблема резерва кадров. Внутренние кадровые ресурсы самой государственной службы недостаточны, необходимо привлечение на государственную службу наиболее талантливых, граждански мотивированных, эффективных менеджеров. Кроме того, вследствие расширения присутствия государства в различных сферах экономики, что стало особенно заметным во время кризиса, подготовка резерва государственной службы соотносится с подготовкой резерва для организаций государственного сектора и для тех бизнес-структур, в которых участвует государство. Тем самым, понятие резерва должно расширять -ся, от резерва государственной службы к резерву управленческих кадров.
Можно сказать, что ключевым моментом изменения трактовки понятия и содержания резерва, приведшим к практическим последствиям, следует назвать совещание Президента в Федеральных округах от 23 июля 2008 г. На повестку дня этого совещения был вынесен вопрос о необходимости пересмотра подходов к кадровой политике, созданию целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. Для решения этой задачи в качестве инструмента Президент предложил использовать "общероссийский резерв эффективных управленческих кадров"4. По итогам проведен-
3Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)" // "Российская газета", № 40, 11.03.2009 (Указ), "Российская газета", № 43, 13.03.2009 (Федеральная программа).
4 Вступительное слово Президента Российской Федерации на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров, 23 июля 2008 г., Московская область, Горки, Официальный сайт Президента России (http://www.kremlin.ru).
ного совещания Президентом России был подписан перечень поручений от 01 августа 2008 г. № Пр-1573, в соответствии с которым перед государственными органами была поставлена задача — не позднее 1 марта 2009 г. создать резерв управленческих кадров5. Особо следует отметить, что задача создания резерва управленческих кадров была сформулирована в жесткой связке с требованием реализации стратегии развития страны до 2020 г6.
В силу этого необходимо рассмотреть конкретные вопросы, связанные с реализацией поставленной задачи. От решения этих вопросов зависит то, насколько правильным будет выбран "маршрут движения", и, следовательно, достигнут необходимый результат, создан эффективный резерв управленческих кадров, способных на высоком уровне управления решать задачи стратегического развития России.
Подходы к формированию резерва
управленческих кадров
На сегодняшний день на практике применяются два принципиально различных подхода к формированию резерва управленческих кадров. Первый подход можно условно назвать "резерв на конкретные должности ". Суть этого подхода заключается в использовании существующей схемы формирования резерва, закрепленной в 79-ФЗ. Для резерва управленческих кадров эта схема применяется расширительно, охватывая лиц, не находящихся на государственной службе, причем предполагается, что назначение будет осуществляться на заранее указанные должности. Второй, экспертный подход, создает "резерв на перечень должностей", подразумевает использование схем, отличных от закрепленных в законодательстве о государственной гражданской службе. В основном это экспертный отбор с использованием принципа "лучшие выбирают лучших", или "лучшие называют лучших"7, причем формирование
5 Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров 23 июля 2008 г. Официальный сайт Президента России. (http://www.kremlin.ru).
6 Вступительное слово Президента Российской Федерации на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров, 23 июля 2008 г., Московская область, Горки. Официальный сайт Президента России (http://www.kremlin.ru).
7 Вступительное слово Президента Российской Федерации на совещании с полномочными представителями Президента в федеральных округах 21 января 2009 г., Московская область, Горки, Официальный сайт Президента России. (http://www.kremlin.ru).
резерва осуществляется "списочно", не на конкретные должности. Тем самым обеспечивается больший маневр при использовании резерва. Условно назовем этот подход "экспертный на перечень должностей".
Вкратце раскроем содержание каждого из вышеназванных подходов, при этом выделив их слабые и сильные стороны.
Подход "резерв на конкретные должности". С учетом анализа нормативных правовых актов, принятых в ряде субъектов Федерации, отдельных модельных законов и программ формирования резерва управленческих кадров, можно выделить несколько существенных принципов формирования резерва управленческих кадров в соответствии с этим подходом:
1. Формирование резерва осуществляется исключительно на конкретные должности, существующие в соответствии с реестром и структурой органов.
2. Формирование резерва в каждом органе в отдельности, а затем построение сводного резерва управленческих кадров субъекта Федерации по формуле: "сводный резерв субъекта Федерации" = "резерв органа" + "резерв органа"... + "резерв предприятия, организации приоритетной сферы экономики". Фактически это означает фрагментацию сводного резерва.
3. Составление исчерпывающего списка должностей, на которые формируется кадровый резерв, с обязательной фиксацией квалификационных требований на каждую из них (по аналогии с требованиями ст. 12 79-ФЗ).
4. Применение конкурсных процедур для выявления и отбора претендентов (по аналогии с требованиями ст. 22 79-ФЗ).
5. Отсутствие активных форм выявления претендентов, смешение понятий "выявление" и "отбор", использование "пассивной" формы поиска через объявление конкурса.
6. Проведение оценочно-экзаменационных мероприятий в отношении претендентов. Здесь используются различного рода проверки на знание русского и иностранного языков, проверки профессиональных знаний, т.е. подразумевается применение классических процедур, используемых в учебных заведениях в отношении школьников и студентов.
7. Осуществление отбора исключительно на комиссиях, публичный отбор и обсуждение кандидатур в сочетании с одновременным отсутствием нормативного регулирования публичных процедур исключения из резерва.
8. Открытый доступ к сформированному резерву, опубликование списка резерва.
Экспертный подход "резерв на перечень должностей" построен на следующих принципах:
1. Формирование резерва осуществляется "списочно", без привязки к конкретным должностям.
2. Осуществляется централизованное формирование единого резерва Субъекта Федерации.
3. Отсутствие детализированного списка должностей (как правило, предлагается только общий перечень должностей), на которые формируется резерв управленческих кадров и, как следствие, отсутствие квалификационных требований к должностям.
4. Формирование "модели эффективного управленца" через определение общих требований к образованию, профессиональным и личным качествам кандидатов.
5. Отказ от конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом 79-ФЗ, как от единственно возможного способа выявления и отбора кандидатов (подчеркнем, что конкурсные процедуры также могут применяться, но они не объявляются единственно допустимым способом отбора: экспертные рекомендации считаются не менее эффективным способом отбора).
6. Использование "активных" способов формирования резерва (привлечение экспертного сообщества, выявление через профессиональную среду, различного рода опросы и мони-торинги).
7. Выделение в рамках процедуры формирования резерва самостоятельных этапов — этапа выявления и этапа отбора.
8. Отказ от применения классических процедур, используемых в учебных заведениях в отношении проверки и оценки знаний школьников и студентов. Использование таких методов как собеседование, творческое задание, свободная беседа, испытание работой и просто стороннее наблюдение эксперта (эмпирическое восприятие).
9. Ограниченный доступ к сформированному резерву, отказ от опубликования списка резерва.
Сравним указанные два подхода по ряду параметров, по тому, что для них более существенно: достижение целей (в ограниченный срок найти и подготовить эффективных кандидатов) или исполнение формализуемых процедур; формирование общего резерва на список должностей или поименного резерва на конкретные должности; предпочтительное использование конкурсных процедур или принципов экспертных рекомендаций и отбора; открытый доступ к списку резерва или целевой (ограниченный) доступ; финансирование за счет собственных средств органов или программно-целевое финансирование.
7 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
1. "Цель — процедура".
При первом подходе во главе угла находится процедура. Требования процедуры способствуют более легкому (зачастую формализованному) отсеву претендентов. Во втором подходе, процедура носит второстепенный, вспомогательный характер. Экспертный отбор, как правило, опирается на качественные оценки, менее формализован и ориентирован на конечный результат, на целевые потребности нанимателя (государства в широком смысле), принимающего кадровые решения.
Чтобы понять, какой из двух подходов предпочтительнее, попытаемся построить модель того конечного результата, который ожидает представитель нанимателя (руководитель), принимающий кадровые решения.
Первый фактор, который следует учитывать при формировании резерва, — кадровые потребности руководителя. Руководителю в момент принятия решения о кадровом назначении необходимо наличие внутреннего убеждения о существовании нескольких возможных кандидатур, желательно двух и более, или даже одной, но точно подходящей. При этом важное значение имеет, во-первых, возможность выбора, и, во-вторых, возможность выбора ничем не ограниченного. Во всяком случае, если руководитель чувствует, что перед ним подходящий человек, и руководитель готов принять решение о назначении, то ему не столь важно, находится ли этот человек в резерве на конкретную должность, или нет. Тем более, находится ли он в резерве, сформированном по процедурным правилам некоей группой людей, называемой конкурсной комиссией.
Действительно, руководитель в повседневной работе сам выявляет и отмечает для себя возможных претендентов на те или иные должности, испытывает и проверяет их. Причем для него совершенно не важно, сможет ли претендент ответить на вопрос из программы благодаря хорошей памяти "со студенческой скамьи". Руководителя интересуют умение дойти до сути вопроса, восполнить пробелы в знаниях (инициативный поиск, систематизация и использование информации), найти верное, зачастую нетривиальное решение, и добиться его реализации с учетом организации соответствующих коллективных действий. Вот в этом посыле и кроется основной путь к решению проблемы формирования эффективного резерва управленческих кадров.
Второй, не менее важный фактор, заключается в том, что руководитель не должен быть "связан кадровым резервом", это лишь вспомогательная база для поиска конечного результата. Жесткое навязывание руководителю кандидатур из резерва
(включая заранее заданную очередность кандидатур) может привести к тому, что в модифицированном виде будет воспроизводиться вариант назначения в соответствии с чином, что было одним из основных недостатков системы чинов. Кроме того, назначение в значительной мере должно учитывать складывающиеся управленческие ситуации. Излишняя связанность при назначении, предполагаемая первым подходом, может быть вредна, особенно при назначениях на руководящие должности. В то же время, при формировании других, более "локальных" резервов (специалисты в различных государственных и муниципальных органах), решаются совершенно другие задачи. Отсюда и больший вес формализованных "знаниевых" процедур при формировании других видов резервов.
2. "Резерв на конкретные должности — общий резерв".
Формирование резерва управленческих кадров при первом подходе связано с установлением конкретных должностей для лиц, зачисляемых в резерв, и с установлением квалификационных требований на каждую из этих должностей. Существенным недостатком такого подхода является отсутствие возможности перемещения лиц, находящихся в резерве, в резерв на другую должность, что вполне может оказаться необходимым за длительное время подготовки резерва (должность устранена, назначение стало неактуальным, изменилась административная структура и т.д.). По своей сути схема подготовки для замещения конкретной должности — закостенелая конструкция, порождающая "напряжение ожиданий" в силу их излишней конкретизации и проблемы при невозможности исполнения этих ожиданий.
Обратим внимание на то, что для снятия такого напряжения Президент Российской Федерации в своем поручении от 1 августа 2008 г. № 1573 отдельным пунктом поставил задачу по проведению периодической ротации участников Программы с учетом достигнутых ими результатов и возрастного ценза. На одном из совещаний по вопросам формирования кадрового резерва он отметил: "...низкий уровень кадровой ротации — одно из основных препятствий развития. Отсутствие профессионального и личностного роста людей просто сказывается и на судьбе того дела, которое им поручено. Отсюда и некомпетентность, и колоссальные убытки, которые мы несем в связи с этим, и высокие, я бы даже сказал, огромные коррупционные риски"8. Очевидно, что при этом резерв управ-
8 Вступительное слово Президента Российской Федерации на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров, 23 июля 2008 года, Московская область, Горки // Официальный сайт Президента России//http://www.kremlin.ru
ленческих кадров предполагается соединить с механизмом ротации, что полностью совпадает со вторым подходом к формированию резерва. Более того, совмещение механизма ротации и механизма функционирования резерва управленческих кадров при первом подходе к формированию резерва затруднительно, поскольку как проводить ротацию, если на другую должность уже есть сформированный резерв? Предлагать ротируемому управленцу принять участие в конкурсе наряду с соответствующим участником резерва на данную должность? Этот ряд вопросов можно продолжить.
В этой связи становится актуальным вопрос о формировании резерва не на конкретные должности, а "списочно", с возможной разбивкой по отраслям и по уровням. Это даст возможность учесть специализацию управленцев, но избежать ловушки излишней предварительной (во время пребывания в резерве) специализации. Какие плюсы дает такой подход? Во-первых, мы сможем уйти от необходимости адаптации действующего гражданского законодательства, законодательства о муниципальной службе и избирательного законодательства под те задачи, которые поставлены. Без изменения действующего законодательства появляется возможность сформировать единый резерв управленческих кадров сразу по нескольким публичным уровням: на уровне государственной службы, на уровне муниципальной службы, на уровне приоритетных сфер экономики. Это даст возможность, например, сформировать централизованный резерв на уровне субъекта Федерации (региональный резерв), а в последующем производить назначения из него (со стороны федерального центра, субъекта Федерации, и т. д., в соответствии с ведением) на руководящие должности субъекта Федерации, на ключевые должности муниципальной службы, на должности федеральных государственных служащих, работающих в территориальных подразделениях на территории субъекта Федерации, на руководящие должности в организациях государственного сектора и в корпорациях с государственным участием, если они действуют в приоритетных сферах экономики. Здесь также появляется возможность формирования резерва на "околовыборные" должности, что немыслимо при первом подходе к формированию резерва управ -ленческих кадров.
При подходе "резерв на список должностей" будет формироваться действительно эффективный резерв, отбор станет реальным, серьезным и очень престижным. Такой резерв станет универсальным источником кадровой информации об успешных управленцах, к которому будут обращаться и федераль-
ные органы, и органы субъекта Федерации, и местное самоуправление, и частные корпорации, и фирмы, имеющие возможность направлять запросы и пользоваться таким резервом.
3. "Конкурсные процедуры — экспертный отбор".
Формирование кадрового резерва разбивается на два этапа, этап выявления кандидатур (формирование первичного списка), и этап отбора из списка. Каждому из этапов свойственен свой механизм выявления эффективных управленцев и их отбора.
Рассмотрим сначала этап выявления кандидатур в первичный список. Механизм (процедуры) выявления кадрового резерва в случае формирования резерва на конкретные должности (первый подход) сводится к применению открытых конкурсных процедур, в соответствии со статьей 22 "Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу" 79-ФЗ и Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации".
Открытые конкурсные процедуры внедрены и успешно себя зарекомендовали для замещения должностей нижнего (кроме младшей группы должностей) и среднего уровней. В то же время 79-ФЗ ограничивает применение конкурсных процедур при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", а также на должности категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.
При втором подходе (экспертное формирование резерва на список должностей) выявление кандидатур не сужается до объявления конкурса, как это делается в 79-ФЗ, поскольку речь идет как раз о формировании резерва управленческих кадров для замещения руководящих должностей, и любая ошибка или избыточная формализация выявления кандидатур на руководящие должности необычайно значима, поскольку отражается на многих судьбах. Так, на одном из совещаний Руководитель Администрации Президента Российской Федерации С.Е. Нарышкин особо обратил внимание собравшихся на то, что при формировании Президентской тысячи должны использоваться разные методики в т.ч. и методики, подразумевающие использование не традиционных, "чиновничьих" способов формирования кадрового резерва9.
9 Официальный сайт Президента России // http://www.kremlin.ru
Здесь могут применяться такие процедуры, как:
— проведение социальных опросов в профессиональной среде;
— интервьюирование;
— мониторинг различных источников: конференций, симпозиумов, печатных и электронных СМИ;
— взаимодействие с профессиональными сообществами;
— взаимодействие с научными и образовательными учреждениями, общественными организациями;
— взаимодействие с региональной комиссией по организации подготовки управленческих кадров по отбору выпускников Президентской Программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации; с координаторами иных проектов (например, Проект ВПП "Единая Россия" "Профессиональная команда страны — Кадровый резерв");
— работа с кадровыми агентствами;
— собственная информация государственных органов;
— предложения экспертов.
Данный перечень процедур дает возможность получить более полную и разнообразную информацию, чем в случае объявления конкурса и пассивного ожидания, кто "заявится".
Теперь рассмотрим этап отбора из первичного списка. Конкурсные процедуры отбора, в соответствии с федеральным законодательством о государственной гражданской службе, строятся с учетом должностных регламентов по конкретным должностям и перечня основных квалификационных требований для замещения этих конкретных должностей. Как правило, сначала проводится анализ анкетных данных, поступивших от претендентов, затем осуществляются коллективные испытания (групповые дискуссии, если возможно собрать претендентов вместе), далее состоятся индивидуальные испытания кандидатов, включая их психологическое тестирование, опрос, экзаменационные мероприятия (выявление уровня знаний), решение ситуационных задач.
Чаще всего, такой процесс отбора значительно формализован, а так как проще всего формализация достижима при проверке знаний, то проверка знаний объективно становится основным компонентом всей системы конкурсного отбора. Однако никакие экзамены, опросы или тестирование, направленные на выявление различных знаний как специальных, так и общеобразовательных, не позволяют в полной мере выявить и отобрать сформировавшихся управленцев. Более того, применение методик, используемых на сегодняшний день в вузах
и других учебных заведениях, может направить "по ложному следу" и в конечном итоге завести в тупик. Выпускник университета, закончивший вуз с красным дипломом, сможет блестяще пройти все экзаменационные процедуры. Ему будет по силам сдать экзамены на знание русского и иностранного языка, истории. Выпускник-юрист "со знанием дела" ответит на вопросы по правовым дисциплинам и обнаружит недавно усвоенные знания в области конституционного права, государственной гражданской службы и т.д. Возникает вопрос, а сможет ли конкурировать с ним эффективный управленец, давно закончивший вуз, "живущий", так сказать, в других проблемах? Очевидно, что нет. В связи с этим, в ходе отбора и оценки кандидатов для постановки в резерв управленческих кадров необходимо сделать акцент на выявление в большей степени не знаний, каким бы это важным не казалось, а на выявление определенных навыков и умений в сфере управления. По справедливому замечанию С.О. Календжяна и Г. Беме "...чем выше мы поднимаемся по иерархической лестнице вверх, тем в большей степени центр тяжести профессиональных задач смещается в сторону организационной и управленческой деятельности. Соответственно огромное значение приобретают профессиональные навыки руководства людьми"10. В свете вышесказанного становится очевидным факт того, что оценочно-экзаменационные процедуры при выявлении указанных выше навыков и умений не будут играть решающую роль. Их применение должно быть точечным.
Экспертные процедуры отбора сложнее и многограннее, причем степень формализации таких процедур ниже. Сначала формулируется модель "успешного управленца" (уровень руководящих должностей, по интегрированным направлениям подготовки) и вырабатываются общие принципы экспертного отбора, которые позволили бы выявить нужные качества кандидатов. Затем определяются те экспертные сообщества, которые способны произвести отбор11. На самом нижнем уровне достаточной будет первичная оценка экспертов, профессионалов с высокой репутацией, видевших претендента, так сказать, в ра-
10Календжян С.О, Беме Г. Делегирование полномочий и ответственности: система эффективного управления. М., 2007. С. 242.
11 Самый известный пример — отбор Нобелевских лауреатов. Ответственность экспертных сообществ при подборе будущих руководителей на уровне целых регионов, в которых проживают сотни тысяч и миллионы человек, отнюдь не меньше, чем ответственность Нобелевского комитета при отборе выдающихся ученых, становящихся, по факту присуждения Нобелевской премии, лидерами соответствующих научных направлений.
боте. Далее можно включать иные процедуры, связанные с экспертным отбором. Мы предлагаем (для субъектов Федерации), чтобы экспертный опрос и окончательное принятие решений о включении в резерв управленческих кадров проводились (контролировались) на уровне созданных региональных комиссий по резерву управленческих кадров или на уровне аппаратов глав субъектов Российской Федерации. Подчеркнем, что экспертный отбор должен применятся исключительно на уровне комиссий или глав регионов. Приведенная выше схема внесет определенную ясность и позволит сформировать сквозную взаимосвязанную систему управления по формированию резерва управленческих кадров на территории субъекта Федерации.
Таким образом, первыми подключаются конкретные органы исполнительной власти, экспертные сообщества, другие заинтересованные субъекты. Они выявляют претендентов в резерв, во-первых, на руководящие должности своего органа, и, во-вторых, на руководящие должности в приоритетных сферах экономики. "Первую инстанцию", как и в судебных процессах, необходимо сделать подвижной. На втором уровне эти обобщенные сведения передаются в комиссию, которая и "включает" (применяет) окончательный механизм экспертного отбора.
4. "Открытый — целевой доступ к списку резерва".
Формирование кадрового резерва на конкретные должности подразумевает открытость доступа к списку резерва. Под открытым доступом подразумевается размещение списка кандидатов в сети Интернет, без ограничения права доступа к нему, а также опубликование его в средствах массовой информации, т.е. ограничений в доступе к списку не существует. Открытый доступ имеет свои существенные недостатки как организационного, так и служебно-психологического характера. Эти недостатки можно условно разделить на два блока.
Во-первых, эффект "нездоровой конкуренции". Психологически, руководитель, который узнает, что на его должность в списке резерва имеется претендент, предрасположен (и не столько он, сколько его "команда") к созданию препятствий для этого претендента, к его профессиональной и личностной дискредитации. Так, в одном из субъектов Федерации, несколько лет назад власти провели серьезную работу по выявлению перспективных управленцев на уровне района, города и поселка, готовых в будущем претендовать на замещение должности главы этого района, города, поселка. После чего указанный список был размещен в Интернете. Через два года власти субъекта решили проанализировать ситуацию использования резерва, и оказалось, что указанные претенденты в своем боль-
шинстве в данных районах, городах, поселках субъекта РФ либо уже не живут, либо лишились замещаемых должностей12. Другой пример связан с направлением перспективных кандидатов на замещение руководящих должностей в федеральных органах на зарубежную образовательную стажировку. Полученные год спустя (вторая половина 1990-х гг.) данные о карьерном росте стажеров свидетельствовали, что их карьерный рост оказался отрицательным (!), включая перевод "по горизонтали" на менее перспективные должности, прямое понижение, уход со службы. Конечно, при обнародовании списка резерва не на конкретные должности, а на неопределенный перечень должностей, в особенности на уровне Федерации в целом, эффект "нездоровой конкуренции" значительно ослабевает, но для уровней района, города, поселка целевые кадровые назначения достаточно очевидны, и эффект "нездоровой конкуренции" проявляется в полной мере даже при обнародовании списка на неопределенный перечень должностей.
Во-вторых, возможен уход с государственной и муниципальной службы высококлассных специалистов в случае опубликования общего списка резерва, поскольку они самим нахождением в резерве получат "знак качества" на продолжительный период. Отметим, что этот недостаток (в отличие от выше указанного) относителен, поскольку данные специалисты могут принести не меньшую, а возможно, и большую пользу в других областях управленческой деятельности.
При целевом доступе список резерва управленческих кадров ведется комиссией, и в своих ограниченных частях (фрагментах) сообщается по запросу организаций (государственных и муниципальных органов, организаций государственного сектора, а также тех бизнес-структур, в которых участвует государство). Недостатком целевого доступа является меньшая степень информированности общества (точнее, не связанных напрямую с профессиональной деятельностью кандидатов из резерва граждан) о списке резерва. Это повышает вероятность вхождения в список лиц, которые могут, по мнению граждан (гражданского общества), недостойных занимать руководящие должности. В то же время, экспертный и профессиональный доступ к списку резерва по направлениям профессиональной деятельности при целевых запросах обеспечен. Устране-
12 По понятным соображениям, ни в этом примере, ни в следующем за ним, мы не приводим данные о том, о каком субъекте Федерации, о какой программе стажировки идет речь. Однако мы полагаем, многие руководители федерального и регионального уровня сталкивались с такими ситуациями.
ны и недостатки, свойственные открытому доступу к списку резерва.
5. "Финансирование за счет средств органов — программно-целевое финансирование ".
Немаловажным обстоятельством выбора подхода к формированию и работе с резервом, особенно в условиях современных жестких ограничений объемов расходуемых бюджетных средств, выступает схема финансирования резерва.
При формировании и работе с резервом "на конкретные должности", с кандидатами, состоящими на государственной или муниципальной службе, финансирование резерва осуществляется из собственных средств государственных или муниципальных органов. Также возможна организация финансирования в рамках управления дополнительным профессиональным образованием государственных и муниципальных служащих с расширением функций ответственных за дополнительное профессиональное образование органов. Однако, при данном подходе акценты, по всей видимости, будут смещены на традиционно осуществляемые образовательные программы, что значительно деформирует основные цели работы с резервом. Кроме того, если расширить резерв и включить в него, как указывалось в начале статьи, лиц, не состоящих на государственной или муниципальной службе (создание резерва управленческих кадров), то останется открытым вопрос о том, как осуществлять финансирование работы с такими лицами. Законодательство о государственной и муниципальной службе данное финансирование не предусматривает.
Иной вариант схемы финансирования резерва, с включением в его состав лиц, не состоящих на государственной или муниципальной службе, может строиться на основе принятия федеральных, субъектовых или муниципальных программ работы с резервом управленческих кадров. Программно-целевой метод управления здесь применим в полной мере, поскольку в данном случае естественным образом формулируются цели, задачи, перечни мероприятий, мониторинг исполнения и контроль качества получаемого продукта. Субъектом управления будут выступать соответствующие комиссии по формированию и работе с резервом управленческих кадров. Эта схема финансирования только начинает применяться в некоторых субъектах Федерации, и мы полагаем, что именно она обеспечит более эффективное расходование бюджетных средств и устранит имеющиеся препятствия по финансированию лиц, входящих в резерв, но не состоящих на государственной или муниципальной службе.
Выводы
Выше мы обозначили основные принципы, сходство и различие, характерные для каждого из двух подходов к формированию резерва управленческих кадров. Необходимо отметить, что принципы, присущие одному подходу, могут в той или иной степени успешно применяться в сочетании с принципами и характеристиками, свойственными другому подходу. Так, например, опубликование списка резервистов может использоваться как при формировании резерва по принципу "конкурса на конкретную должность", так и при формировании по принципу "лучшие выбирают лучших". Или же, принцип конкурсного отбора может использоваться как основной и единственный, или наряду с другими методиками выявления претендентов в резерв. Публичное рассмотрение выявленных кандидатур и их "комиссионное" утверждение также может использоваться и в том, и в другом случае. Важным, на наш взгляд, является подбор эффективной комбинации существующих принципов. Эклектика тут не страшна, важна постоянная нацеленность на то, для чего собственно формируется резерв управленческих кадров, в чем его предназначение. Резерв направлен на то, чтобы обеспечить максимально быстрое и эффективное замещение образовавшейся вакансии или, в случае необходимости, скорейшей замены неэффективного управленца.
Какой подход, или комбинацию принципов, взятых из обоих подходов, использовать в субъекте Федерации? Ответ на этот вопрос очевиден. Субъект Федерации должен выбирать сам. Главное, чтобы у него такое право было.
Литература
№ 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)" // Российская газета, № 40. 11.03.2009.
Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.) // Федеральная программа. Российская газета, № 43. 13.03.2009.
Вступительное слово Президента Российской Федерации на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров, 23 июля 2008 г., Московская область, Горки, Официальный сайт Президента России (http://www.kremlin.ru).
Календжян С.О., Беме Г. Делегирование полномочий и ответственности: система эффективного управления. М., 2007. С. 242.
