CC BY
99
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
И.В. Пикулева
Пикулева Ирина Владимировна — стажер-исследователь кафедры теории государства и права Юридического института Сибирский федеральный университет
Формирование правового режима объектов культурного наследия: состояние, проблемы, пути совершенствования
Особый статус объектов культурного наследия как уникальной ценности всего многонационального народа Российской Федерации и неотъемлемой части всемирного культурного наследия1 обусловливает необходимость комплексного подхода в правовом регулировании отношений, связанных с оборотом культурных ценностей, в общем, и в деятельности по их охране, управлению, распоряжению и сохранению, в частности. Имеющийся нормативный материал в обозначенной сфере не содержит определения правового режима объекта культурного наследия, что порождает некоторую неясность во вкладываемом законодателем смысле относительно статуса культурных ценностей, административной и гражданско-правовой регламентации оборота памятников истории и культуры. Кроме того, действующее законодательство представляется бессильным в разрешении ряда принципиальных вопросов, связанных с функционированием отдельных объектов культурной ценности и их положением на регионально-правовом уровне (к примеру, проблемы координации действий многочис-
'■'2
ленных ведомств, уполномоченных в вопросах сохранения культурных ценностей2, соотношения частных интересов и их публичных обременений в отношении сохранения и использования памятников истории и культуры3 и пр.). Таким образом, очевидно, что существующий нормативно-правовой массив в области культурного наследия в целях эффективизации его реализации требует определенных изменений, соотносящихся с действительным положением дел на рассматриваемом участке социальной жизни.
Думается, что категория правового режима в реалистическом понимании4 всецело отвечает указанным потребностям правового регулирования, способна исчерпывающе и максимально точно охарактеризовать имеющееся правовое состояние рассматриваемых общественных отношений (в том числе в различных субъектах Российской Федерации) не только с формально-юридических позиций, но и с точки зрения действительных особенностей, что и служит практикоориентированности такого понимания.
Прежде всего, следует отметить то, что правовой режим представляет собой реально существующий правовой климат конкретной области отношений, который придает правовой жизни определенную направленность, задает курс и вектор развития, непосредственно определяя черты и параметры правового регулирования. Сущность такого создаваемого правового климата заключается в том, что это итоговое правовое состояние (действительная правовая ситуация) в той или иной сфере общественной жизни, возникающее как результат функционирования всех ее элементов, институтов. Данная характеристика заключает в себе всю суть реалистического понимания категории «правовой режим», которая относится к реальной правовой деятельности, когда определенный набор абстрактных правовых возможностей и средств претворяется в жизнь, получает воплощение в конкретных правовых отношениях. Что касается темы нашего исследования, то правовой режим объектов культурного наследия — это определенное состояние правовой практики общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением деятельности по управлению, сохранению, охране, обороту памятников истории и культуры, фиксирующее востребованность правовых инструментов для обеспечения реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям. Из данного положения вытекает следующая значимая характеристика реалистического понимания теории правовых режимов: его ориентированность, главным образом, в отношении реализации прав и законных интересов теми или иными субъектами права. Иногда характеристика правовых режимов ведется применительно к определенным объек-
1 См.: Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсупьтантПлюс».
2 См. подробнее: Балакина Е.С. Конституционное право на доступ к культурным ценностям: история, теория, практика // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 2. С. 125—131.
3 См. подробнее, например: Берлизов М.П. Актуальные проблемы частного права: проблема соотношения частных прав граждан и их публичных обременений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия // Общество и право. 2010. № 2. С. 64—68.
4 См. подробнее: Панченко В.Ю., Пикулева И.В. Реалистическое понимание правовых режимов: к постановке проблемы // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 7. С. 15—20.
Юридическая техника. 2016. № 10
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
там, но «режим объекта» — это лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту1. Таким образом, центральным элементом правового режима сохранения объектов культурного наследия являются соответствующие права граждан в отношении данных объектов, закрепленные Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональными законодательствами.
Представляется необходимым отметить и то, что правовой режим в каждом рассматриваемом случае характеризуется той или иной степенью благоприятности (или неблагоприятности) для субъектов права в реализации своих нормативных возможностей. При определении меры (степени) благоприятности или неблагоприятности правовых режимов ошибочно выделять в качестве оснований для их классификации специфические виды правового регулирования соответствующей сферы отношений, которые выражены в комбинациях таких информационно-психологических средств, как правовые стимулы и ограничения2. Необходимо учитывать не только систему правовых средств-установлений, закрепленных в формальных источниках права, а, прежде всего, отражение действительного состояния, положения и значения этих нормативно установленных комплексов правовых средств, их реальное действие, использование или неиспользование в той или иной степени в правовой деятельности субъектов права. Так, по своему смыслу закрепленное пунктом 2 статьи 44 Конституции Российской Федерации право на доступ к культурным ценностям предполагает выполнение государством обязанности по гарантированию каждому надлежащей реализации конституционной возможности беспрепятственно пользоваться объектами культурного наследия посредством создания всех необходимых условий. Однако реализация государственной политики в сфере культурного наследия значительно затрудняется осуществлением правомочий владения, пользования и распоряжения собственниками материальных культурных ценностей, что влечет умаление такого свойства памятников истории и культуры, как доступность: зачастую условия доступа к ним граждан определяются собственником того или иного материального объекта по согласованию с соответствующим органом охраны объекта культурного наследия3, что выступает своего рода юридическим препятствием в реализации прав и законных интересов граждан4. Несмотря на нормативную урегулированность данной правовой ситуации5 для субъекта права, имеющего намерение реализовать свое право на участие в культурной жизни, на доступ к объектам культурного наследия, имеющееся правовое регулирование не является благоприятным, удовлетворяющим его потребности. Надлежаще свой законный интерес он, соответственно, реализовать не сможет, что и обусловливает необходимость выработки такого «механизма, который бы, не допуская пробелов и неоднозначных трактовок, строго оговаривал всю процедуру и равным образом защищал интересы, как собственника, так и общества»6. Здесь же представляется невозможным оставить незамеченным вопрос распоряжения культурными ценностями: законодатель закрепил лишь «выкуп объекта культурного наследия у неисправного собственника, игнорируя такие способы отчуждения имущества, как рента и обмен»7, которые являются наиболее предпочтительными для передачи того или иного недвижимого объекта в публичную собственность.
Возвращаясь к общей характеристике правовых режимов сохранения объектов культурного наследия, следует учитывать внешние факторы, опосредующие определенную специфику их действия: во-первых, необходимо принимать во внимание вид объекта культурного наследия — законодательно различаются памятники, ансамбли и достопримечательные места8. Во-вторых, следует иметь в виду
1 См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве // Алексеев С.С. Собрание сочинений. М., 2010. Т. 2. С. 382.
2 См.: МалькоА.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2005. С. 204, 209.
3 См. подробнее: Балакина Е.С. Конституционное право на доступ к культурным ценностям: история, теория, практика // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 2. С. 129—130.
4 См. подробнее: Панченко В.Ю. О понятии юридических препятствий в реализации и защите прав и законных интересов // Академический юридический журнал. 2013. № 3. С. 10—18; Панченко В.Ю., Петров А.А. Классификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов // Право и государство: теория и практика. 2013. № 9. С. 6—12.
5 См.: гл. 8, 9 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс»; ст. 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс»; Закон Красноярского края от 23 апреля 2009 г. № 83166 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Красноярского края» (в ред. от 26.06.2014) // СПС «КонсультантПлюс».
6 Берлизов М.П. Актуальные проблемы частного права: проблема соотношения частных прав граждан и их публичных обременений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия // Общество и право. 2010. № 2. С. 67.
7 Джамбатов А.А., Леус М.В. Особенности владения и распоряжения объектами культурного наследия // Экономика. Право. Печать. Вестник Кубанского социально-экономического института. 2013. № 1—2. С. 61—62.
8 См.: ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015) // СПС «КонсультантПлюс».
Пикулева И.В. Формирование правового режима объектов культурного наследия...
691
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
характер правил деятельности лиц, вовлеченных в сферу функционирования правового режима: так, в рамках политики сохранения объектов культурного наследия характер мер, предпринимаемых уполномоченными лицами, может варьироваться от реставрационных до научно-исследовательские1 и пр. Особого внимания заслуживает уровень регламентации правового режима: исследуемые нами отношения относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской Федерации, что обусловлено, с одной стороны, реализацией важнейших конституционных принципов верховенства Конституции Российской Федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина и пр., с другой стороны, неизбежностью учета самобытности каждого отдельного региона, своеобразия природных условий, этнических особенностей населения, специфики культуры, состояния экономики и т. д. при моделировании правового урегулирования конкретного правового вопроса2. Иными словами, мы имеем дело с региональным правовым режимом3.
В масштабах государства возможно и необходимо выделение региональных правовых режимов, правовых режимов муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, которые характеризуют реальное состояние правовой жизни в различных местностях, субъектах, отражают условия, в которых функционируют нормативные установления в разных территориях, реальную обеспеченность прав и законных интересов, наличие или отсутствие юридических препятствий в их реализации. Конструкция регионального правового режима в реалистическом понимании призвана отражать и качественно характеризовать действительные, реально складывающиеся средства реализации государственно-правовой политики в сфере оборота культурного наследия.
Таким образом, комплексный анализ отношений, складывающихся в связи с оборотом культурных ценностей, предоставляет возможность непосредственного отслеживания реальных условий и средств реализации права на доступ к культурным ценностям, совокупность которых позволяет выявить состояние реальной возможности или невозможности пользования данной конституционноправовой возможностью. Однако вывод о благоприятности или неблагоприятности правового режима может быть получен лишь вследствие использования системы оценивания (системы критериев, индикаторов и показателей4), позволяющей определить реальную степень обеспеченности прав и законных интересов субъектов права, тем самым отмечая общие тенденции развития реальной правовой деятельности, юридической практики в сфере обеспечения сохранности памятников истории и культуры. При этом критерии и индикаторы, по которым определяется правовой режим, должны позволять выявить не только формальные особенности правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, но и объективно существующие, практические условия реализации права на доступ, которые могут быть выражены в фактическом содействии или воспрепятствовании реализации прав и законных интересов.
Оценка правовых режимов — это процесс сопоставления реально имеющихся данных правовой действительности для составления представления относительно действительной благоприятности правового климата определенного участка правовой жизни и подведения некого итога, имеющего модальный характер. В ходе такого реалистического оценивания правовых режимов происходит ознакомление с нормативными условиями регулирования; выбор наиболее подходящей методики сбора информации; определение источников исходных данных; выбор методов оценки; разработка критериев и индикаторов, которые задают «локальный» вектор оценивания той или иной сферы общественных отношений в наиболее общем виде; формирование системы показателей для определения точных данных в количественном выражении и их подсчета; разработка форм отчета о проведенной оценке5.
Конечным результатом такой деятельности является моделирование режима наибольшего благоприятствования реализации того или иного права и выработка конкретных рекомендаций и тре-
1 См. подробнее о внешних факторах, опосредующих специфику правового режима объектов культурного наследия: Черкасова И.В. Современные проблемы административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия в Российской Федерации // Общество и право. 2014. № 1. С. 214.
2 См. подробнее: Поляков С.А. Памятники истории и культуры как предмет ведения Российской Федерации // Актуальные вопросы современной науки. 2014. № 36. С. 130.
3 См. подробнее: Панченко В.Ю., Пикулева И.В. Правовой режим как средство региональной правовой политики: к постановке проблемы // Актуальные проблемы реформирования современного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (17—18 апреля 2014 г.). 42-я международная научнопрактическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященная 20-летию Конституции Удмуртской Республики: сборник статей. Ижевск, 2014. С. 110—114.
4 См., например: Кондрашев А.А., Пикулева И.В. Правовые режимы конституционного права на бесплатную юридическую помощь: подходы к пониманию и методика оценки // Евразийский юридический журнал. 2014. № 10. С. 119—129.
5 См.: Автономов А.С., ХананашвилиН.Л. Оценка социальных проектов: учебное пособие. М., 2014. С. 11 —12.
Юридическая техника. 2016. № 10
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
бований к деятельности различных субъектов (законодателя, правоприменителя, общественных организаций и т. д.) для стимулирования правовой активности субъектов, устранения препятствий, использования доступных и разумных правовых процедур, иными словами, обеспечения максимального содействия в реализации прав и законных интересов. Так, в частности, методики оценки правовых режимов могут использоваться органами публичной власти, правозащитными организациями в целях обнаружения конкретных путей решения правореализационных проблем для оценки состояний обеспеченности различных прав и свобод человека и гражданина, формирования правотворческих инициатив, осуществления на их основе проектно-нормативных работ и т. д. Таким образом, оценочная деятельность является наиболее актуальным направлением развития теории правовых режимов в реалистическом понимании, в том числе в отношении культурных ценностей в целях совершенствования регулирующего воздействия правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Подводя итог, с абсолютной уверенностью представляется возможным заявить о необходимости позиционирования культурного наследия как объекта охраны и сохранения в качестве приоритетного направления в культурной политике государства по причине того, что имеющиеся проблемы правового регулирования объектов культурной ценности и правовых режимов, в рамках которых данные объекты функционируют, нуждаются в изучении и выработке рекомендаций, направленных на их преодоление и разрешение, с целью последующей оптимизации правового климата. Категория правовых режимов в реалистическом понимании во исполнение указанных задач способна стать таким политико-правовым инструментом, который бы способствовал упорядочению социальных процессов сохранения и управления исследуемыми нами объектами, соединяя воедино, с одной стороны, статику общественных отношений, закрепленную в нормативных правовых актах и иных формальных источниках права, с другой — его новое состояние как фактического результата реализации тех или иных нормативно-правовых возможностей. Являясь «инструментом, используемым для достижения целей и задач правовой политики»1, с точки зрения реалистической трактовки, юридическая конструкция правового режима, прежде всего, обеспечивает оптимальность и доступность в достижении «генеральной» цели правовой политики, под которой следует понимать «создание правовых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»2.
1 См.: Малько А.В. Запреты как средство правовой политики // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2012. № 1. С. 4.
2 См.: Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 21.
Пикулева И.В. Формирование правового режима объектов культурного наследия...
693
