CC BY
168
ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ В ХОДЕ РЕФОРМ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX В.
Свечников Н.И., аспирант
Саратовский юридический институт МВД России
Аннотация: В статье представлены результаты исследований становления и развития основ земского избирательного права с момента принятия Положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в 1864 году. Показано, что изучение правовых основ создания и функционирования земских органов является актуальной темой, поскольку имеет практическое значение для настоящих органов местного самоуправления, а опыт формирования и развития дореволюционного избирательного права, изучения механизма его влияния на социальные и политические процессы, может быть интересен и полезен нынешним законодателям.
Анализируются взгляды ученых различных периодов государственного развития России (дореволюционного, советского и современного) на земскую и городскую реформы, на процедуру формирования земских органов. Показано, что земской и городской реформами было положено начало оформления основ земского избирательного права, зарождение гражданского общества. Акцентировано внимание на необходимости обеспечения широкого представительства от населения, политических партий и общественных объединений в современных органах местного самоуправления
Ключевые слова: избирательное право
Масштабные внутригосударственные реформы, развернувшиеся в России, направлены на качественное повышение эффективности механизма управления. Идёт поиск путей активизации и оптимизации хозяйственной и административной жизни страны. Как известно, важной основой конституционного строя России является местное самоуправ-ление1. В силу этого развитие государства не возможно без развития демократических начал в формировании и деятельности институтов местного самоуправления. Поэтому анализ богатого исторического опыта создания и функционирования земских органов сегодня представляет не только теоретический интерес, но и имеет реальное практическое значение.
В литературе справедливо отмечено, что «в истории государственных институтов земские учреждения, созданные в результате реформы 1864 г.,
1 См.: Ст.1. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от
6. 10. 2003 г. №131 -ФЗ.
не имели и не имеют аналогов»2. Действительно, принятие Положения «О губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. означало начало формирования принципиально новой системы территориального управления губерниями и уездами, в основу которой был положен принцип самоуправления. Гласные, избранные в соответствии с нормами Положения, образовывали эффективно действующие органы местного самоуправления3.
Достижения земств общеизвестны. Отметим, что они стали возможными благодаря избирательному законодательству, впервые обеспечившему формирование органов местного самоуправления на широкой демократической основе. Поэтому современники расценивали Положение, как «первое начало русского самоуправления»4. Важно отметить, что в отличие от дореформенного периода, хотя и с определёнными оговорками, избирательными правами теперь впервые было наделено всё население, причём независимо от сословной принадлежности.
Законодатель решал не простую задачу по созданию правовых основ для политического доминирования определённого социального слоя. Проблема для правящих кругов заключалась в том, что не только дворяне, но и та социальная группа, которую условно можно объединить понятием «собственники», составляла очень незначительную часть населения в российских губерниях. Поэтому разработанное избирательное право - достаточно сложное, «многослойное» и определённым образом ориентированное.
Положение устанавливает широкий круг лиц, получивших право участвовать в избирательном процессе, определяет правовой статус, как непосредственных участников избирательных съездов, так и всевозможных "поверенных", "уполномоченных", "выборщиков", а так же самих "гласных". Это главные субъекты избирательных правоотношений, им предстояло непосредственно реализовать право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Именно они изначально и определили структуру, содержание и динамику развития избирательных правоотношений5.
В соответствии с Положением создавались два уровня земских учреждений. Как в губернии, так и в уезде посредством выборов должны были сформироваться земское собрание и земская управа. При
2 Куликов В.В. К оценке земского положения 1890 г. // Государство и право. 2000. № 1. С. 104.
3 Земские учреждения. Положение о губернских и уездных земских учреждениях Правила о порядке приведения их в действие. СПб., Изд-е 3 -е Л. Демиса, 1866. С. 101.
4 Скалон В.Ю. Земские вопросы. Очерки и обозрения. М., 1882. С. 1.
5 Избирательные комиссии Положением ещё не предусматри-
вались. (Прим. автора)
этом губернское земское собрание состояло из гласных, которые избирались земскими собраниями уездов. Поэтому, основным объектом избирательного процесса становилось уездное земское собрание, образуемое избранными уездными гласными. Гласные избирались на три года и исполняли обязанности на безвозмездной основе.
Выборы уездных гласных должны были производиться соответственно:
а) на съездах землевладельцев уезда;
б) на съездах городских избирателей; в) на съезде выборных от сельских обществ.
В уездные гласные избирались сами «члены оных съездов». Важную роль играли нормы ст. 35, непосредственно определяющие состав участников каждого из избирательных съездов.
Самым простым был состав избирательного съезда при выборе гласных от уездных землевладельцев. Землевладельцы, в соответствии с квотой, из числа присутствовавших избирали персональный состав гласных. Это означало, что активное и пассивное избирательное право определялось цензом - избранным мог быть только участник съезда, то есть конкретный собственник. Поскольку крупных землевладельцев в уездах было мало, помимо них к выборам в этом разряде избирателей были допущены и другие собственники: владеющие недвижимым имуществом, ценою не ниже 15 тысяч рублей, промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной ценности или имеющие общий годовой оборот производства не менее шести тысяч рублей.
Также подробно регламентировалось представительство и в городских избирательных съездах. Причём были установлены достаточно низкие имущественные требования на участие в выборах от малых городов, что объяснялось их бедностью, поскольку даже при низком пороге участия съезды были, за исключением губернских центров, мало-численны6.
Наиболее сложным был состав избирательного съезда при выборах гласных от сельских обществ. Здесь вместе с крестьянами-выборщиками участвовать в выборах могли члены избирательного съезда землевладельцев и местное православное духовенство. В первый раз священнослужители получили право быть выборными от крестьян. Избрание гласных на съезде выборных от сельских обществ имело трёхступенчатый характер: сельские общества избирали выборных волостных сходов - первая ступень выборов; волостные сходы назначали выборщиков - вторая ступень; выборщики избирают гласных - третья.
6 Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 88.
Следует отметить, что законодатель не установил препятствий избирателю быть одновременно членом разных губернских и уездных собраний. Формально получалось, что чем больше такой собственности - тем больше и участия в разных избирательных съездах, а значит и шансов быть где-нибудь избранным гласным.
Законодатель предусмотрел и ограничение избирательных прав. В ст. 17 Положения представлен перечень лиц, не имевших права участвовать в избирательных съездах: лица, моложе 25 лет; лица, не являющиеся подданными Российской Империи; находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору7.
Законодатель, учитывал малочисленность уездных землевладельцев и частных собственников города. Поэтому важную роль по обеспечению преобладания имущего слоя в земствах стали играть лица, не обладающие прямым избирательным правом - т.н. «поверенные» и «уполномоченные». Этим объясняется и явная коллизия, которая послужила основанием для тиражируемого утверждения о полном отсутствии у женщин избирательных прав8.
Анализ статей Положения показывает, что для увеличения представительства собственников была образована ещё одна сложная конструкция, получившая основное выражение в ст. 18. Следует заметить, что даже в специальных работах отсутствуют какие-либо комментарии к этой статье. Между тем, в ней определялось, что " За лица женского пола, за отсутствующих и за достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не имеющих положенного в предшествующей статье возраста, допускаются к выборам лица, снабженные доверенностями, а за малолетних, несовершеннолетних и состоящих в опеке - их опекуны и попечители...». Следовательно, в отечественном праве возникло достаточно редко встречающееся в избирательном праве других стран явление - косвенное или опосредованное право участия в выборах через своих представителей.
В результате такой сложной конструкции избирательного законодательства субъектами избирательного права, наряду с персональными лицами, отвечающими требованиям имущественного ценза, становились и представители обезличенной собственности "разных учреждений, обществ, компаний и товариществ". В избирательных съездах они получали право голоса соответственно установленному цензом земельному наделу или недвижимому
7 Сегодня мы видим почти полное восприятие этих норм в ст. 32 Конституции РФ. (Прим. автора)
8 См. напр.: Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Указ соч. С. 89.; Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. - М.: Академический Проект, 2003.
имуществу независимо от сословной принадлежности, пола и возраста. Т.е., одновременно с зарождением основ избирательного права зарождались и первые избирательные технологии.
Таким образом, в основе избирательного права оказалось не сословное деление, а имущественный ценз. Участие избирателя в выборах являлось добровольным, никто не мог оказывать на него какое-либо давление, принуждать к участию или неучастию в выборах. Именно население, используя свои избирательные права, реально передавало органам местного самоуправления не саму власть, а лишь право на осуществление власти, причём на ограниченный срок.
Правовой базой, определившей весь процесс организации и проведения выборов, являлись "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 года, "Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях", утвержденные 25 мая 1864 г., а так же Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, указы Правительствующего Сената, циркулярные предложения Министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернским начальствам9. Комплекты необходимых для организации выборов документов заблаговременно были отправлены на места10.
Документы регулировали почти все составные части современной избирательной системы. Практически, были созданы основы избирательного права и процесса в их современном содержании. Так, определялось, какие органы избираются, общие принципы выборов, права, свободы и обязанности избирательные, порядок голосования, порядок подсчета голосов и определения итогов выборов, порядок выдвижения кандидатов, порядок агитации, порядок вступления в должность избранных лиц, порядок создания, организации и работы избирательных комиссий и контроля за их деятельностью со стороны общественности, порядок создания избирательных округов, их размеры и границы.
Анализ норм Положения показывает, что именно с его принятием началось оформление основ избирательного права. В Положении, как отмечают уже современные исследователи, «впервые в истории государственного права России были определены контуры первой российской избирательной системы»11. Действительно, совокупность норм и
9 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457 - 40459. СПб., 1864. (далее - ПСЗ.); Положение о губернских и уездных учреждениях. Порядок приведения их в действо / Свод новых узаконений. Издание 2-е доп. М., 1866.
10 См. напр.: Государственный архив Пензенской области. Ф.
Земские учреждения. Д. 3521.
^Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. С. 52.
процедур, определяющих порядок организации, проведения и подведения итогов выборов, закрепляемых Положением полностью соответствуют современным правовым конструкциям, что позволяет уверенно определить их именно как первую российскую избирательной систему12.
12 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Авакьян С.А. и др. - М., 1999. С. 5.
Научного руководителя к.ю.н.. доиеита Кузина В Н. на статью соискателя кафедры теории и истории государств и права Саратовского юридического института МВД России Свечникова Н.И. «Формирование основ избирательного права России в ходе реформ
Исследование исторического пути развития российской государсгвен-ности - крайне сложная и противоречивая сфера, где сегодня происходят глубокие перемены, отказы от старых стереотипов и переоценки прежних ценностей. Отражением подобных процессов и является успешная попытка Н.И. Свечникова заново осмыслить историю становления и развития отечествен-
Такая попытка представляется вполне закономерной, ибо сфера избирательных правоо! ношений отношений может служить наглядной иллюстрацией расхождений теории и практики. Не смотря на то, что имеется богатый исторический опыт в области городского, волостного и сельского самоуправления, накопленный народами России за мяоювековую историю, принято считать, что избирательное право в нашей стране появилось только с принятием
Поэтому история избирательного чаконодательства в период с ХП по начало XX столетий представляется как "история выборных процессов", в специальной литературе, лаже в некоторых современных учебниках утверждается. что "выборные демократические институты в России возникли в начале XX пека Такие утверждения представляются исторически не совсем точными, они умаляют значение важных этапов развития отечественной государственности, умаляют историю народов России.
Взвешенный, нело.гитизированный историко правовой анализ важнейших нормативных актов, ставших вехами в истории становления и развития отечественного избирательного орана, со всей полнотой раскрывает всю неоднозначность минувшей эпохи. Достоинством работы яятяето. ее арг>мен-
Сравнение норм Положения с содержанием современного избирательного права раскрывает их родственную связь, позволяет сделать вывод о зарождении в пореформенной России избирательного права, пока ещё на земском уровне. Реформой было положено начало реализации идеи выборной демократии, политических прав и свобод, что выразилось в образовании конкретных правовых институтов и процедур, юридических гарантий. Началось постепенное превращение подданных российской империи в граждан России, полноправных субъектов избирательного права.
Список литературы:
1. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 г. №131 - ФЗ.
2. Куликов В.В. К оценке земского положения 1890 г. // Государство и право. 2000. № 1.
3. Земские учреждения. Положение о губернских и уездных земских учреждениях Правила о порядке приведения их в действие. СПб., Изд-е 3-е Л. Демиса, 1866.
4. Скалон В.Ю. Земские вопросы. Очерки и обозрения. М., 1882.
5. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М.: Изд-во РАГС, 1999.
6. Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. - М.: Академический Проект, 2003.
7. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457 - 40459. СПб., 1864; Положение о губернских и уездных учреждениях. Порядок приведения их в действо / Свод новых узаконений. Издание 2-е доп. М., 1866.
8. Государственный архив Пензенской области. Ф. Земские учреждения. Д. 3521.
9. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Авакьян С.А. и др. - М., 1999.
тирован ность, опора на широкую базу разнообразных источников, развитый научно-справочный аппарат. Вс{ зто придает ей определённую весомость и убедительность.
Автор правильно считает, что реально действующие, причём достаточно эффективные и экономичные органы месшого самоуправления были созданы земской реформой ! 864 г. Местное самоуправление приобрело характер жизнеспособного государственного института, причём, успешно выражало интересы широких групп населения. Как отмечено в работе, известные успехи земств стали возможными благодаря избирательному законодательству, впервые обеспечившему формирование органов местного самоуправления на широкой демократической основе.
Явным достоинством работы является то, что Н.И. Свечников смог убедительно показать, что законодательство периода Великих реформ сформировало необходимый и достаточный нормативно-правовой фундамент, позволяющий рассматривать его в качестве основ зарождающегося избирательного права и процесса в России.
Несомненно, опыт формирования и развития первой отечественной избирательной системы, изучение механизма е? влияния на социальные и политические процессы, может быть интересен и полезен сегодня.
Таким образом, работа представляется актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение и может быть рекомендована к публикации
