CC BY
9Формирование новой аграрной политики в современных условиях
Хлебников Сергей Павлович
Академия права и управления ФСИН России
Формирование новой аграрной политики Российской Федерации в условиях современной экономической парадигмы является одним из приоритетов государства. Начиная с 1990 года, идет работа по преодолению аграрного кризиса, реформированию сельского хозяйства и перевода его на эффективные рыночные рельсы. Для этого необходима государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий, которая может выражаться в программах целевого кредитования.
Ключевые слова: сельское хозяйство, аграрный сектор, Россия, поддержка, кредиты.
Интерес к преобразованиям в аграрной сфере в условиях переходной экономики вызван, прежде всего, тем, что преобразования, осуществляемые в ходе земельной реформы, затрагивают практически все сферы экономики страны. Начавшийся в России в 1990-е гг. переход к рыночной экономике обусловил необходимость полного пересмотра принципов, методов и форм государственного вмешательства в агросферу с целью создания в этом секторе экономики условий для развития предпринимательской деятельности.
Россия накануне реформы входила в число крупнейших мировых производителей сельскохозяйственной продукции. Ее аграрно-промышленный комплекс (АПК) был относительно развитым и играл большую роль в экономике страны[3].
По данным продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), в не самом лучшем 1990 г. отечественное сельское хозяйство, еще не вступившее в период реформ, произвело на душу населения зерна больше, чем в странах ЕС в 1,7 раза, картофеля - в 1,6 раза, молока - в 1,2 раза, яиц - в 2,3 раза. Лишь по мясу производство на душу населения было ниже на 17% и по овощам -в 2 раза. По темпам прироста производства продуктов питания страна превосходила многие развитые государства. Например, за три десятилетия (1960-1990 гг.) на каждый 1% прироста населения приходилось 3% прироста продовольствия[1].
Однако из-за слабости важнейшей и необходимейшей составляющей - сферы переработки, хранения, транспортировки и реализации, ежегодно производя огромное количество продукции в совхозах и колхозах, страна в цепочке «поле-прилавок» теряла до
30% зерна, 60% картофеля, 10% мяса, 15% молока. Следовательно, основные причины продовольственных трудностей находились в основном за пределами собственно сельскохозяйственного производства.
Для преодоления негативных тенденций в сельском хозяйстве требовалась аграрная реформа как система мер по коренному преобразованию экономических отношений на селе в целях улучшения обеспечения населения продовольствием и роста его жизненного уровня.
Важнейшей частью аграрных преобразований является земельная реформа. Законом РФ «О земельной реформе» (1990 г.) были определены два этапа преобразований:
- на первом предполагалось провести оценку потребности в земельных ресурсах предприятий и граждан, сформировать резервный фонд земель для их дальнейшего перераспределения, установить ставки земельного налога и нормативной цены земли;
- на втором этапе предусматривалось передать землю в пользование и собственность потенциальным землепользователям и землевладельцам. Намечалось также создать около 100 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. Одновременно был принял закон «О социальном развитии села», которым было установлено равенство прав и обязанностей сельскохозяйственных предприятий всех форм собственности. Законом был установлен порядок государственной поддержки АПК путем направления на его нужды не менее 15% от расходной части бюджета [2].
Первый этап земельной реформы проходил в условиях острейших споров о формах собственности на землю, приватизации зем-
ли, формах хозяйствования, принципах наделения землей граждан и юридических лиц. Принятые в 1990 г. законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О социальном развитии села», «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации».
Земельный кодекс РСФСР и закон «О плате за землю» создали правовую базу для возникновения различных форм собственности на землю:
- государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации);
- муниципальной;
- частной (индивидуальной, общей совместной и общей долевой физических и юридических лиц).
Законодательно закреплялось право пожизненного наследуемого владения землей и постоянного (бессрочного) пользования землей, находящейся в государственной и муниципальной собственности, а также право аренды и срочного пользования землей, находящейся в любой форме собственности.
В отношении права частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения законодательство предусматривало существенные ограничения по распоряжению этой собственностью. По сути дела, земельные участки (за исключением садовых, дачных и приусадебных) в течение 10 лет нельзя было подарить, продать, передать в уставные фонды (капиталы), сдать в залог или отчуждать иным способом.
В ряду многих мер, предусмотренных новой программой аграрных преобразований, важнейшей стало форсированное разгосударствление и приватизация социалистических предприятий, в том числе в аграрном секторе экономике. Впервые была поставлена сверхзадача - не только коренным образом изменить прежнее организационное и технологическое строение АПК, но и осуществить это в условиях перехода к рыночной экономике. После революции 1917 г. это был один из наиболее рискованных экспериментов. По своим последствиям для АПК России реформы 1990-х гг. оказались значительно радикальней и разрушительней. Основной причиной этого стало желание демократического правительства решить не столько экономические, сколько политические задачи, не столько построение каких-то новых эконо-
мических конструкций и механизмов, сколько слом и ликвидацию существовавших.
В качестве первоочередных целей аграрной реформы выдвигались:
- реорганизация колхозов и совхозов;
- развитие предпринимательства;
- создание условий для привлечения в аграрный сектор иностранных инвестиций.
Характерным является то, что переход от исключительно государственно-кооперативной собственности на землю, существовавшей до 1991 г., к новым многообразным формам был проведен путем жестких законодательных указаний. Приоритет в развитии аграрного комплекса был беспрекословно отдан мелкотоварному производству, а крупные хозяйства (колхозы и совхозы), которые производили большую часть товарной продукции, практически оказались «вне закона».
В соответствии с принятыми нормативными актами все имущество и землю сельскохозяйственных предприятий было разрешено безвозмездно передавать в частную собственность членов трудовых коллективов и работников социальной сферы на селе с определением для каждого имущественных паев и земельных долей. Иным юридическим лицам и предпринимателям приобретать земельные участки в частную собственность было разрешено указом Президента Российской Федерации «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» (1992 г.). Одновременно президент расширил по сравнению с Конституцией Российской Федерации и Земельным кодексом РСФСР права граждан и юридических лиц на продажу и отчуждение земельных участков [4].
Собственники земельных долей в сельскохозяйственных организациях получили право продавать свои участки другим собственникам или лицам, поступающим на работу в данную сельскохозяйственную организацию, а также в случаях выхода на пенсию, переселения в другую местность, внесения вырученных средств в развитие местной перерабатывающей промышленности.
В ведение органов местного самоуправления от сельскохозяйственных организаций были переданы земли общей площадью 36 млн. га, в том числе 22,6 млн. га сельскохозяйственных угодий в качестве свободного фонда для удовлетворения потребностей граждан в земельных участках и развития (расширения) личного хозяйства и огородничества.
В 1994 г. была принята новая Программа аграрной реформы в Российской Федерации. В ней была дана оценка кризисной социально-экономической ситуации, определена стратегия аграрных и земельных преобразований. В программе указывалось: «Аграрная реформа в России предусматривает комплексное переустройство агропромышленного производства, многоукладность сельского хозяйства, многообразие форм собственности на землю и средства производства, государственный протекционизм и регулирование развития агропромышленного комплекса, его технико-технологическое переоснащение, развитие кооперации и интеграции»
В качестве основных направлений аграрной реформы намечались:
- разработка и реализация мер по стабилизации и устойчивому развитию АПК, поддержание паритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию;
- разработка системы продовольственного обеспечения населения на основе реализации соответствующих федеральных, региональных и межгосударственных программ;
- введение в действие ценовых, налоговых, кредитных, бюджетных, таможенных и других регуляторов аграрной экономики;
- земельная реформа;
- комплексное преобразование аграрного сектора путем формирования в сельском хозяйстве государственного, коллективного, кооперативного, акционерного, фермерского и мелкотоварного секторов;
- формирование конкурентной среды при приватизации и реформировании предприятий промышленных и обслуживающих отраслей агропромышленного комплекса;
- реформа инвестиционной политики, технико-технологическое переоснащение АПК на основе целевых программ и приоритетное развитие аграрной науки;
- создание рыночной инфраструктуры;
- реорганизация системы и методов управления агропромышленным комплексом;
- социальное преобразование села, подготовка кадров.
Программой предусматривалось осуществить систему мер по приостановлению спада агропромышленного производства, создать нормативно-правовую базу реформы, механизм реализации права частной собственности на землю и имущество с выдачей документов сельскохозяйственным производителям, конкурентную среду за счет формирования многосекторной аграрной структуры. Планировалось закончить приватизацию перерабатывающих, пищевых и сервисных предприятий с предоставлением товаропроизводителям контрольных пакетов акций, сформировать рыночную инфраструктуру в сфере сбыта сельхозпродукции и закупок средств производства.
Характерной особенностью аграрных преобразований в переходной экономике являлось то, что содержание программных документов трансформировалось на практике прямо противоположным образом.
В результате явными стали признаки дестабилизации аграрного сектора, связанные главным образом со следующим:
- либерализацией цен, что обусловило обострение диспаритета межотраслевых экономических отношений и изъятие огромных средств из сельского хозяйства;
- приватизацией перерабатывающих и сервисных предприятий и организаций вместо создания условий для развития кооперации и агропромышленной интеграции;
- ориентацией на мелкое частное производство, что не привело к формированию более эффективных организационных структур;
- унификацией кредитной политики, не учитывающей специфики сельского хозяйства, цикличности производства продукции, замедления оборота капитала;
форсированным переходом на рыночные отношения без минимально необходимой инфраструктуры, что привело к вытеснению основной части сельских товаропроизводителей с рынка, передаче функции рас пределения продукции посредникам, усилению монопольного положения на рынке перерабатывающих и торговых организаций.
Отсутствие научно-обоснованной программы начатых преобразований, соответствующих механизмов проведения реформы создает угрозу аграрным преобразованиям в России. В настоящее время агропродо-вольственный комплекс России переживает кризис, обусловленный общим социально-экономическим кризисом в стране, субъективными ошибками в агропродовольствен-ной политике и неизбежными последствиями ее реализации.
На обострение аграрного кризиса в наибольшей степени повлияли факторы макроэкономической политики последнего десятилетия.
Наиболее важными из них были:
- ликвидация СССР и нарушение многолетних межрегиональных и межотраслевых хозяйственных связей;
- наращивание диспаритета цен на средства производства и реализуемую продукцию;
- либерализацию цен, и прежде всего на энергоносители;
- значительное сокращение инвестиционной активности государства и потеря контроля за денежным обращением;
- скорая, неподготовленная и непродуманная приватизация, не учитывающая территориальной и отраслевой специфики народного хозяйства, особенно в сельском хозяйстве;
- разрушение существовавшей системы управления народным хозяйством без создания ее новых форм, адекватных требованиям развития рыночных отношений, в том числе способствующих осуществлению аграрной реформы.
Центральное место должен занять Закон «О государственном управлении АПК и регулировании продовольственных рынков», в котором будут законодательно закреплены основные положения политики развития АПК. Должна быть разработана серия законов и нормативных актов, регламентирующих взаимодействие федерального центра в лице Минсельхозпрода, отраслевых продуктовых союзов и предприятий АПК на каждом значимом рынке продукции.
В переходный период, когда несовершенный рыночный механизм еще не только не обеспечивает саморегулирование воспроизводственных процессов, но не способен даже стабилизировать ситуацию и предотвратить
дальнейший развал аграрной экономики, необходимым является соблюдение принципа сочетания индикативности (рекомендатель-ности) и директивности. Однако наиболее эффективными средствами воздействия на сельское предпринимательство являются методы экономической поддержки, когда вместо призывов или предписаний частному сектору для наиболее перспективных групп предпринимателей государством создаются условия получения большей прибыли (в основном за счет бюджетных средств).
В России меры государственной поддержки сельского предпринимательства не должны ограничиваться лишь бюджетными дотациями и компенсациями. Важнейшую роль играет оказание стартовой помощи сельским предпринимателям, включая гарантии вновь созданным хозяйствам, а также поддержка формирования производственной инфраструктуры, содействие становлению и развитию реформированных сельскохозяйственных предприятий[6].
Итак, очевидно, что успех возможен только в случае, когда меры государственного регулирования и аграрной политики принимают во внимание сложившиеся за многие десятилетия ценностные ориентации сельского населения, модели поведения его различных групп, социально психологические и национальные особенности.
Аграрный кризис, многие годы протекающий в земледелии нашей страны, - это не только продовольственная проблема, она его результат. Предпосылки длительного аграрного кризиса зародились вместе с созданием системы государственного земледелия, но они имеют более глубокие корни, связанные с исторически сложившейся низкой эффективностью и производительностью сельского хозяйства в России, развивающегося экстенсивным путем в условиях рискованного земледелия [1].
Очевидно, что нужны крупные дополнительные инвестиции в аграрную сферу. Осуществление национального проекта в сельском хозяйстве будет способствовать решению этой задачи. Особое значение имеет обновление машинной техники, внедрение новейших технологий сельскохозяйственного производства [4].
Нерешенность основных проблем в АПК еще раз свидетельствует о том, что для пре-
одоления аграрного кризиса недостаточно понять его природу, важно осознать необходимость воссоздания десятилетиями нарушавшихся закономерностей развития аграрных отношений, учитывать специфику аграрной сферы. Необходимо модернизировать всю систему социально-экономических отношений в этой сфере.
Принципиально важно устранить неадекватность сложившейся ранее структуры аграрного производства, высокую ее дотаци-онность и производственную неэффективность. Углубление рыночной трансформации аграрной сферы обусловлено формированием новой аграрной политики, основанной на принципах и методах, доказавших свою состоятельность в развитых странах [5].
Стратегия трансформации аграрной сферы направлена на повышение ее эффективности и производительности. Важнейшим направлением преодоления аграрного кризиса является становление устойчивого и эффективного сельскохозяйственного производства. В связи с этим насущными задачами являются, во-первых, ускоренное восстановление в полном объеме агропромышленного производства и на этой основе снижение уровня продовольственной зависимости страны от импорта, повышение потребления продовольствия на душу населения; во-вторых, создание организационно-эконо-
Список использованных источников:
мических условий для рентабельной работы товаропроизводителей, обеспечение инвестиционной привлекательности аграрного сектора; в-третьих, коренное улучшение социальных условий жизни на селе.
То, что в ближайшее время российское сельское хозяйство, и в частности сельское хозяйство областей Поволжья, выходит на докризисный уровень при уровне поддержки со стороны государства на порядок меньше, чем в советский период, говорит о возросшей его эффективности. Вместе с тем наметившийся рост должен быть подкреплен финансовыми и организационными мерами как со стороны государственных структур, так и бизнеса.
Итак, кризис аграрной экономики носит системный характер, что обуславливает необходимость трансформационных процессов в этой хозяйственной сфере.
Так, крупные сельскохозяйственные предприятия требуют проведения по отношению к ним избирательной политики. Они должны получать кредиты по строго целевому назначению, с обязательным контролем за использованием выделенных средств. Целесообразно выделять предприятиям средства в рамках специальных программ на конкурсной основе. В этих условиях средства получат те хозяйства, которые могут обеспечить их использование с наибольшей отдачей.
1.Ушачев И. [Текст] / Система управления - основа реализации модели инновационного развития АПК России / И. Ушачев // АПК: экономика, управление. 2013. № 1. С. 13.
2.Ханнанова Т.Р. [Текст] / Концептуальные основы аграрной политики / Т.Р. Ханнанова // Мир и политика. 2013. № 2. С.
3.Федеральные целевые программы России [Электронный ресурс]: https://www.economy.gov.ru/material/ departments/d17/federalnye_celevye_programmy/.
4.Соколов А. П. Аграрная инвестиционная политика и пути ее совершенствования / А. П. Соколов, Е. Компа-нец // Проблемы развития современного общества: Сборник материалов II Международной научно-практической конференции- Курск: Юго-Зап. гос. ун-т, 2015. - С. 171-174.
5.Воронин Б.А., Ханнанов Р.А., Ханнанова Т.Р. [Текст] / Современные проблемы правового регулирования аграрных отношений / Б.А. Воронин, Р.А. Ханнанов, Т.Р. Ханнанова // Аграрный вестник Урала. 2012. № 10. С. 52-56.
6.Путин В.В. О наших экономических задачах// Ведомости, 30.01.2012.
