CC BY
56
НАУКА И ОБРАЗОВАНИЕ
Формирование нового образовательного пространства
в российских регионах
Е.Р. Орлова, Е.Н. Кошкина
Рассмотрены перспективные направления реформы российской системы управления образованием на региональном уровне. Отмечается архаичность и низкая эффективность традиционных муниципальных структур, их неспособность решать современные проблемы образования, особенно в депрессивных регионах. Показаны преимущества окружной системы управления (сокращение управленческих звеньев и бюджетных расходов, исключение дублирования функций, более эффективное использование финансовых средств, поступающих непосредственно в учебные заведения, выравнивание качества образования, расширение спектра профессиональных образовательных программ и т.д.). Даны конкретные рекомендации о порядке формирования образовательных округов с учетом опыта, накопленного за рубежом (США, Франция) и в российских регионах.
Ключевые слова: образовательное пространство, структура управления образованием, образовательные округа, районы-ядра, развивающиеся и депрессивные районы, доступность образования, востребованность выпускников, диверсификация рынка образовательных услуг, национальный проект «Образование».
Тема развития регионов становится сегодня все более актуальной, хотя и носит дискуссионный характер. В условиях провозглашаемого равноправия регионов в отношениях с Центром в социально-экономическом развитии регионов еще существуют огромные диспропорции. Несмотря на то, что этой проблеме сегодня уделяется все большее внимание и на правительственном уровне строятся планы по выравниванию регионального неравенства с помощью программ, грантов, субсидий и пр., такими мерами можно лишь временно поддержать регионы. Для того чтобы коренным образом решить эту проблему, необходимо прежде всего модернизировать систему образования на региональном уровне. Как отмечал русский историк Н.И. Костомаров, образование -это «самый верный путь к прочному водворению начал новой жизни» [1, с. 6].
В настоящее время во многих регионах сохранилась прежняя, архаичная система образования, которая уже не может отвечать потребностям рынка труда. Отсюда вытекает проблема дефицита высокопрофессиональных кадров, отставание в развитии отраслей, регионов и страны в целом.
1. Опыт модернизации регионального образовательного пространства на основе введения образовательных округов в России
Одним из эффективных способов организации территориального образовательного пространства в регионах может стать введение образовательных округов. Примером этому является дореволюционный опыт построения учебных округов в России, которые существовали на протяжении 114 лет и представляли собой образовательную сеть, направленную на развитие обра-
Орлова Е.Р., Кошкина Е.Н. Формирование нового образовательного пространства в российских регионах
7
зования регионов [5]. В настоящее время данный исторический эксперимент целесообразно рассматривать с позиции гармонизации регионального образовательного пространства. Наиболее удачным примером является создание образовательных округов (далее округов) в Самарской области.
С 1999 г. Самарская область начала разрабатывать проект по построению округов, а в 2003 г. эксперимент стал реализовываться в рамках приоритетного национального проекта «Образование». Основное противодействие проекту
оказывали местные муниципалитеты, не желая отдавать рычаги управления
школами на региональный уровень. Данная проблема была урегулирована, и сегодня в области действуют 13 образовательных округов, возглавляемых территориальными управлениями министерства образования и науки Самарской области, в компетенции которых управление школами и училищами округа, и объединяющих 37 муниципальных образований (рис. 1). Деление на округа Самарской области реализуется путем объединения нескольких близлежащих сельскохозяйственных районов и одного малого или среднего города.
Под «образовательным округом» понимается часть территории субъекта Российской Федерации, в границах которой осуществляется компетенция местного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области управления образованием [3].
□
Ы
п
□
□
□
■
□
КИНЕЛЬСКИИ
юго-восточный
СЕВЕРО-ВОСТОЧНЫЙ
ОТРАДНЕНСКИЙ
ЮГО-ЗАПАДНЫЙ
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ
СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ
ЮЖНЫЙ
СЕВЕРНЫЙ
ПОВОЛЖСКИЙ
ЗАПАДНЫЙ
САМАРСКИЙ
ТОЛЬЯТТИНСКИЙ
Рис. 1. Карта образовательных округов Самарской области
С введением округов в Самарской области улучшились социальноэкономические показатели, что было достигнуто при помощи кардинального изменения структуры образования и политики управления в учебных заведениях, а именно:
1. В четыре раза сокращены управленческие звенья, ранее действовали 250 управленческих единиц.
2. Исключено дублирование функций управления образованием между муниципальным и региональным уровнями образования.
3. В четыре раза сократилась в среднем по территориям норма расходов бюджетов на заработную плату сотрудников аппарата управления образованием.
8
Наука и образование
4. Снизились втрое финансовые издержки, отводимые региону на образование.
5. Финансы поступают непосредственно в учебные заведения, что позитивно влияет на развитие учебных заведений.
6. Сокращено количество малокомплектных школ, а ученики этих школ подвозятся и обучаются в оснащенных образовательных центрах.
7. Выравнивается качество образования территориальной сети образовательных учреждений, уменьшается разброс результатов ЕГЭ.
8. Возрастает однородность результатов образования, так как образовательные учреждения перестали быть одиночками, а представляют собой округ.
9. Направлены усилия на минимизацию дисбаланса между выпуском учреждениями профессионального образования квалифицированных рабочих, специалистов и потребностями экономической сферы региона в них. Так, количество состоящих на учете в органах службы занятости с 2003 г. снизилось более чем в два раза.
10. Начали активно создаваться многоуровневые полипрофильные учреждения, реализующие программы начального и среднего профессионального образования.
11. За счет работы маркетинговых служб «Ресурсного центра» расширился спектр профессиональных образовательных программ, его увеличение составило с 85 в 2005 г. до 105 в 2008 г.
На основе положительных результатов работы самарских образовательных округов еще пяти регионам (Астраханской, Кировской, Сахалинской, Ульяновской областям и Чукотскому автономному округу) в 2005 г. было дано право участвовать в данном эксперименте. Помимо этого Алтайский край самостоятельно, без правительственной поддержки, но в рамках законодательства проводит данный эксперимент [3].
При равном старте в каждом регионе по-разному проходит переход от старой системы управления образованием к новой. Например, в Кировской области сохранены муниципальные органы управления образованием при создании 8 образовательных округов (рис. 2). Количество округов сопоставимо с количеством образовательных учреждений, учащихся и педагогических работников, однако численность управленцев на муниципальном уровне сокращена в соответствии с сокращением полномочий и повышена численность персонала в региональных органах управления образованием. В структуре департамента образования созданы управления образовательных округов, во всех округах созданы общественные советы, в состав которых входят представители органов местного самоуправления, управления образовательного округа, общественных организаций, СМИ, участники образовательного процесса.
Орлова Е.Р., Кошкина Е.Н. Формирование нового образовательного пространства в российских регионах
9
Рис. 2. Карта образовательных округов в Кировской области
В Астраханской области образовательные округа рассматриваются не как способ усиления роли государства и управленческой вертикали в образовании, а как территориальные комплексы, имеющие совещательное значение, разрабатывающие программы развития образования нескольких муниципалитетов. В области созданы общественные образовательные округа, осуществляющие функцию согласования совместных межмуниципальных программ и проектов, а также подготавливающих заявки на финансирование этих проектов в пределах средств регионального бюджета, предусмотренных сверх объемов средств, определяемых на основании норматива подушевого финансирования образования. Таким образом, создана вертикаль общественного управления образованием.
В Ульяновской области разработан иной проект диверсификации рынка образования. Здесь создан Южный социокультурный образовательный университетский округ. В рамках реализации проекта правительство области, пять муниципальных районов так называемого «южного куста» (Новоспасский, Николаевский, Павловский, Радищевский и Старокулаткинский) и Ульяновский государственный университет заключили между собой Соглашение о сотрудничестве в сферах образования и культуры. Образован Общественный совет университетского округа, в состав которого вошли руководители муниципальных районов, министры областного правительства, директора предприятий и организаций, представители родительской общественности районов и ученые университета. Созданный социокультурный образовательный университетский округ решает несколько задач, в том числе повышает доступность и качество образования, а органы местного самоуправления районов получают возможность использовать богатейший потенциал ульяновских ученых для решения актуальных проблем развития экономики и социальной сферы. Таким образом, жители района имеют возможность получать качественное образование и широкий спектр социальных услуг. Университетское сообщество вовлекается в решение конкретных проблем области, реализует свой научный и экспертный потенциал. Органы управления мо-
10
Наука и образование
гут более эффективно решать задачи, связанные в первую очередь с развитием регионального рынка труда. Расширение спектра предоставляемых образовательных и социально-культурных услуг способствует уменьшению оттока молодежи в другие регионы.
В Чукотском автономном округе создание образовательных округов также способствовало оптимизации структуры управления. Управленческие функции здесь распределены на основе подписания соглашения между Департаментом образования и молодежной политики Чукотского автономного округа и главами муниципальных районов (городского округа). Это обеспечивает реальное управление и образовательными учреждениями, и муниципальными органами, осуществляющими управление в сфере образования. Одновременно снимаются противоречия действующему федеральному законодательству об определении и разграничении полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.
На рис. 3 показаны изменения, произошедшие в результате проведения эксперимента (сплошная стрелка - принятие управленческих решений и подотчетность, пунктирная стрелка - финансирование в части реализации прав граждан на получение образования).
Рис. 3. Динамика системы управления Чукотского автономного округа [3]
В Алтайском крае было создано семь округов без образования юридического лица. Округа сформированы как общественные организации, коорди-
Орлова Е.Р., Кошкина Е.Н. Формирование нового образовательного пространства в российских регионах
11
нирующие образовательную деятельность муниципалитетов. В округа Алтайского края вошли учреждения дошкольного, общего, дополнительного, начального, среднего и высшего профессионального образования, а также коррекционные школы, детские дома и дома-интернаты для оперативного обмена информацией, координации ресурсов для успешного участия в федеральных и краевых программах. Единственной региональной структурой в округе является ресурсный центр (филиал учреждения дополнительного образования). Такой вариант «горизонтальной координации» муниципальных систем соответствует существующему законодательству.
Итак, вышеприведенные региональные модели образовательных округов показывают, что их создание возможно по разным сценариям: от сценариев, кардинально меняющих систему управления образованием в регионе, до сценариев, вносящих лишь незначительные изменения в ее структуру.
2. Международный опыт работы образовательных округов
В каждом государстве существует свой механизм получения образования. Система управления образованием также в каждой стране имеет свои особенности. В качестве примера рассмотрим организацию образовательных (учебных) округов в США и во Франции [2].
В США каждый штат поделен на округа, которые подразделяются на школьные округа и округа высших учебных заведений. Здесь широко развита форма общественного участия в управлении учебными заведениями, например на уровне школьного округа, создаются комитеты, включающие представителей совета попечителей (орган управления школами), директора школы, с одной стороны, и родителей учеников и представителей местного сообщества - с другой. В свою очередь, округ высших учебных заведений может включать несколько подокругов, жители каждого из которых выбирают в попечительский совет своего представителя. В ряде штатов губернаторы назначают своих представителей в состав попечительского совета.
Территория Франции разделена на 35 учебных округов: 26 - на европейском континенте и 9 - в заморских владениях. Процесс децентрализации административного управления образованием во Франции начал осуществляться с 1982 г. При этом детские сады и начальные школы были отнесены к ответственности коммун, за колледжи (основное общее среднее образование) стали отвечать органы административно-территориального управления, а за лицеи и специальные учебные заведения (полное общее среднее и профессионально-техническое образование) - учебные округа (академии)1. Каждый учебный округ подразделен на департаменты. Французские государственные школы за рубежом также приписаны к определенному учебному округу (академии). Во Франции преобладает жесткий государственный контроль, учеб-
1 Во Франции учебные округа начали образовываться с начала XIX в. - См.: Хрестоматия по истории зарубежной педагогики. Разд. IV. М., 1981.
12
Наука и образование
ные округа (академии) (рис. 4), являются административными структурами и подчиняются только министерству национального образования.
Наименование образовательных округов,
1 обозначенных Экс- цифрами: 14 Монпелье
2 Марсель Амьен 15 Нанси-Мец
3 Безансон 16 Нант
4 Бордо 17 Ницца
5 Кан 18 Орлеан-Тур
6 Клермон- 19 Париж
7 Ферран Аяччо 20 Пуатье
8 Кретей 21 Реймс
9 Дижон 22 Ренн
10 Гренобль 23 Руан
11 Лилль 24 Страсбург
12 Лимож 25 Тулуза
13 Лион 26 Версаль
Рис. 4. Образовательные округа (академии) Франции
3. Анализ российского и международного опыта работы округов
Анализируя международную и российскую структуру управления образованием (рис. 5), можно сказать, что в настоящее время международный рынок образования наиболее диверсифицирован по горизонтали управления образованием и по вертикали общественного управления образованием2.
2 4 декабря 1996 г. более 300 европейских регионов с различной территорией, политико-административным устройством приняли Декларацию о регионализме в Европе.
Модель управления образованием в штатах США
Руководитель учебного округа (ректор академии)
Региональный совет
Инспекционные службы Руководители учебных заведений
Модель управления образованием в регионах России (без образовательных округов)
Модель управления образованием в регионах России (с образовательными округами, на примере Самарской области) ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ ОКРУГ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
Губернатор Самарской области
Министр образования Самарской области
1-й округ 2-й округ 3-й округ 11-й округ
Руководители территориальных управлений
Руководители «Ресурсного центра» повышения квалификации
Окружной общественный совет
Рис. 5. Структура управления системой образования в России и за рубежом
14
Наука и образование
Так, в США и во Франции образовательные округа созданы на территории каждого региона. Но в Америке используется модель общественного участия, а во Франции жесткая государственная модель. Структура управления российской системой образования представлена на примере Самарской области. Как было уже ранее сказано, с внедрением образовательных округов в Самарской области произошла модернизация образовательного пространства, кардинально улучшившая систему управления образованием. Здесь произошли следующие изменения: введены руководители территориальных управлений (управляющие округом), но упразднены муниципальные цепочки управления образованием (т.е. городские и районные начальники отделов образования), таким образом, каждый директор учебного заведения напрямую подчиняется управляющему округом. Вместе с тем созданы новые звенья управления «Ресурсный центр», направленные на изучение специализации региона, образовательных возможностей и перспектив, потребностей на рынке труда, стратегических направлений развития округа, и «Окружной общественный совет», принимающий активное участие в работе округа.
Организация образовательных округов актуальна и для других российских регионов, например для Оренбургской области. Хотя переход со старой системы на новую всегда сопряжен с периодом адаптации, но при грамотном построении округов в области и при наличии компетентного управления ими эффект от введения гарантирован.
4. Метод деления региона на образовательные округа на примере Оренбургской области
Сегодня имеется возможность принять такую модель деления на округа, которая в большей степени подходит для конкретного региона. Например, в Самарской области деление произошло по принципу объединения одного малого или среднего города и нескольких сельскохозяйственных районов. В Кировской области территория разделена с учетом сопоставимого количества школ, учеников и педагогов. В Астраханской области планируется создать один округ. Таким образом, основными принципами деления на округа являются либо ресурсные показатели, либо субъективное решение региональных министров образования. Нами предлагаются применение метода деления региона на округа, который опирается на практические показатели и теории Ф. Перру по выделению «полюсов роста», и модель «Центр-периферия» Дж. Фридмана, которые впервые были применены к образовательному пространству Оренбургской области.
Оренбургская область входит в состав Приволжского федерального округа, является одним из крупнейших индустриально-аграрных субъектов Российской Федерации и включает в себя 35 районов и 12 городов, распределенных неравномерно по территории области. Кроме того, районы имеют разную специализацию. Поэтому простое объединение нескольких муниципалитетов, не учитывающее их специфику, может быть неэффективным.
Орлова Е.Р., Кошкина Е.Н. Формирование нового образовательного пространства в российских регионах
15
Анализ пространственного развития образования области выявил основные преимущества и недостатки производственного и социального характера развития региона и явился основой для составления модели образовательных округов [4].
В основу разработки нового образовательного пространства в Оренбургской области взяты следующие позиции теории Дж. Фридмана:
□ в районах-ядрах концентрируются передовые экономические отрасли региона, имеются высокие потенциальные возможности для внедрения нововведений;
□ растущие районы по своему положению относятся к периферийным территориям, но являются соседями с районами-ядрами, дающими им импульсы роста;
□ депрессивные районы относятся к периферийным районам со старыми сложившимися поселениями, характеризуются стагнирующим сельским хозяйством и промышленностью, высокой миграцией населения.
Наряду с вышеперечисленным при делении Оренбургской области на образовательные округа нами была также применена теория Ф. Перру, исходя из которой видно, что образовательные округа представляют собой «полюса роста» или «зоны развития», позволяющие сознательно управлять средой распространения их эффекта.
Таким образом, определены основные полюса роста Оренбургской области: Западный район нефтедобычи, Центральный многоотраслевой район (газ, агропромышленный комплекс, легкая промышленность) и Восточный район горнодобывающей и металлургической промышленности (рис. 6).
Далее каждый район анализировался отдельно в соответствии с моделью «Центр-периферия», при этом были выделены районы-ядра, растущие районы, депрессивные районы (рис. 7).
%/'''& I__Западный район нефтедобычи
ЛЛ | Центральный многоотраслево]
Рис. 6. «Ресурсная» карта Оренбургской области
16
Наука и образование
Рис. 7. Выделение «полюсов роста» на карте Оренбуржья
Используя балансовый метод, данные районы были объединены в округа. В результате выяснилось, что для эффективной работы системы образования достаточно создать в области 16 округов. Каждый округ, построенный по данному методу (рис. 8), представляет собой «экономическое ядро», с помощью которого регион в будущем выйдет на новый уровень развития.
Самарская
область
Наименование образовательных округов:
1 - Оренбург; 2 - Орск; 3 - Новотроицк; 4 - Бузулук;
5 - Бугуруслан; 6 - Саракташ; 7 - Абдулино; 8 - Кувандык; 9 - Соль-Илецк; 10 - Сорочинск; 11 - Ясный;
12 - Первомайский; 13 - Пономаревка; 14 - Каргала;
15 - Адамовка; 16 - Тюльган
.Челябинская
область
Рис. 8. Проект территориального распределения образовательных
округов в Оренбуржье
Учитывая положительный опыт работы новой системы управления образованием в Самарской области, где во главе округа поставлен территориальный управляющий, а муниципальные звенья управления сокращены, для Оренбургской области предлагается та же модель управления. Количество звеньев управления в области сокращается с 47 муниципальных и районных начальников отделов образования до 16 окружных управляющих (рис. 9).
Орлова Е.Р., Кошкина Е.Н. Формирование нового образовательного пространства в российских регионах
17
При этом в три раза уменьшатся расходы на содержание структуры управления образованием, снизятся финансовые издержки, а высвободившиеся средства будут использоваться на развитие системы образования. Например, в Самарской области с помощью такой экономии в 2005 г. были построены новые дороги, куплены дополнительно школьные автобусы и т.д.
«Без образовательных округов»
«С образовательными округами»
V.___________________________________>' (16 структур)
Городские и районные начальники отделов образования (47 структур)
Рис. 9. Структура управления образованием Оренбургской области «без образовательных округов» и «с образовательными округами»
Построенные по предлагаемой модели округа будут способствовать выравниванию образовательного пространства за счет присоединения развивающихся и депрессивных районов к районам-ядрам, которые дадут им импульсы роста и позволят улучшить социальные показатели, такие как качество образования, востребованность выпускников, доступность образования и т.п.
Еще раз хочется отметить, что сегодня наиболее реально изменить подход к образованию в регионах, проявив инициативу и включившись в приоритетный национальный проект «Образование». Мы предлагаем формировать новое образовательное пространство на основе введения образовательных округов, опираясь на позитивный опыт развития системы образования зарубежных стран и некоторых российских регионов, считая, что география образовательных округов должна расширяться. Это приведет к значительной диверсификации регионального рынка образовательных услуг.
В связи с этим данный проект может стать одним из перспективных в рамках модернизации образования как в Оренбургской области, так и в других регионах, так как позволит решить острую проблему несбалансированности образования в стране.
Литература
18
Наука и образование
1. Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. -М.: ЭКСМО, 2009.
2. Образовательная политика зарубежных стран: [Материалы заседания Государ-
ственного совета «О развитии образования в Российской Федерации» 24 марта 2006 г.] // Президент России: официальный сайт. URL:
http://www.kremlin.ru/text/docs/2006/03/104573.shtml
3. Образовательные округа: [Промежуточный отчет о реализации эксперимента по созданию образовательных округов] // Министерство образования и науки РФ: официальный сайт // URL: http://www.mon.gov.ru/pro/okruga
4. Социальный атлас российских регионов. Оренбургская область. URL:
http://atlas.socpol.ru/portraits/orenb .shtml
5. Учебные округа // Педагогическая энциклопедия: сайт. URL:
http://www.otrok.ru/teach/enc/index.php?n=20&f=36
