CC BY
26
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Формирование муниципальных округов в Пермском крае: отношение муниципальных и государственных служащих
Formation of municipal districts in the Perm region: attitude of civil servants
Пермский край стал одним из первых регионов, где были образованы муниципальные округа. Целью данного исследования является анализ оценок предварительных результатов и последствий образования муниципальных округов в Пермском крае посредством проведения экспертного интервью государственных служащих, муниципальных служащих администраций муниципальных округов и бывших глав сельских поселений. Были сделаны выводы, что формирование муниципальных округов положительным образом влияет на развитие территорий. Также даны предложения по повышению эффективности работы органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, муниципальный округ, сельское поселение, Пермский край, Коми-пермяцкий округ.
The Perm region became one of the first regions where municipal districts were formed. The purpose of this study is to analyze the estimates of the preliminary results of the formation of municipal districts in the Perm region. The research method is an expert interview of civil servants. It was concluded that the formation of municipal districts has a positive effect on the development of territories. Proposals are given to improve the efficiency of local government.
Keywords: local government, municipal district, municipal for mation, Perm region, Komi-permyak district
В 2019 г. были созданы правовые основы для развития одноуровневой системы муниципального управления в сельских территориях, появился новый вид муниципального образования - муниципальный округ. Пермский край стал одним из первых регионов, где были образованы муниципальные округа. Процесс создания муниципальных округов преподносился как оптимизация двухуровневой системы для консолидации бюджетных средств и сокращение расходов на аппарат управления [1].
Процессам формирования муниципальных округов было посвящено ряд научных работ. Но многими исследователями отмечаются не только положительные стороны укрупнения муниципальных образований, но и их негативные последствия.
С одной стороны, к преимуществам муниципальных округов относили сокращение администраций поселений; высвобождение дополнительных средств; инвестиционная привлекательность за счет снижения
Нешатаев
Александр Васильевич
Магистрант кафедры социологии и технологий государственного и муниципального управления Уральского федерального университета им. первого Президента России Б.Н. Ельцина
Aleksandr V. Neshataev
Graduate student at the Department of Sociology and Public Administration Technologies, Ural Federal University named after the First President of Russia B.N. Yeltsin
e-mail: Neshtaev7@gmail.com УДК 352
State and Regional Management
бюрократических процедур; исчезновение дублирования полномочий по решению вопросов местного значения; решение проблем, которые поселения не могли решить; наличие более квалифицированных специалистов в районных центрах [2; 3; 4].
С другой стороны, к числу недостатков процессов укрупнения муниципальных образований включают ограничение участия жителей в местном самоуправлении; отдаление власти от населения; управляемая территория не изменяется, соответственно, расходы на ОМСУ не снижаются; потеря рабочих мест в сельской местности; трудоустройство сокращенных муниципальных служащих и затраты на выплаты им пособий по безработице [5; 6; 7].
Стоит отметить, что большинство работ, посвященных преобразованию муниципальных образований, являются теоретическими. Но существуют немногочисленные эмпирические исследования. Например, в преддверии формирования муниципальных округов в Якутии были опрошены жители городских и сельских поселений. Было выявлено, что населения выше оценивают деятельность глав поселений, чем глав районов, и против преобразований высказались в 2 раза больше опрошенных, чем поддерживающих (40,5% и 21% соответственно) [8].
В связи с этим, целью данного исследования является анализ оценок предварительных результатов и последствий образования муниципальных округов в Пермском крае посредством проведения экспертного интервью государственных служащих, муниципальных служащих администраций муниципальных округов и бывших глав сельских поселений. Выбор данных групп обусловлен получением наибольшего количества точек зрения посредством привлечения представителей разных уровней власти. Интервью проводилось на анонимной основе для большей открытости и раскрепощения информантов.
Проблема отсутствия финансирования поселений для обеспечения полномочий по решению вопросов местного значения оказалась самой обсуждаемой среди респондентов, мнение которых по данному вопросу было единогласным. В частности, это объяснялось существующей системой распределения доходов бюджета, где муниципалитеты зачастую не являются самостоятельными и оказываются в зависимом положении от вышестоящих бюджетных систем:
Государственный служащий №1: « У нас так построена бюджетная система, что муниципалитеты чувствуют свою ущербность и ненужность»
Существует точка зрения, что отсутствие финансового обеспечения в большей степени характерно для небольших поселений с населением менее 1 тыс. чел., а более крупные справлялись с возложенными полномочиями:
Бывший глава поселения №1: «На более крупных поселениях укрупнение сыграло в плохую сторону. Поселению с менее 1000 человек давали немного бюджета согласно нормативному подушевому финансированию. Эти деньги уходили на содержание аппарата в 3-4 человека, которые не могут выполнить всё, что надо населению»
Проблему дублирования полномочий районов и поселений ни разу не упомянули представители как районов, так и поселений. Но она была высказана государственным служащим, что, возможно, связано с контролирующей функцией региональной власти в отношении муниципальных образований и решении возложенных на них вопросов местного значения.
Государственный служащий №2: «Споров очень много было между поселениями и районами. Это наше, это не наше, это мы, это не мы. Сейчас сбрасывать не на кого»
Роль сельских поселений, по мнению муниципальных служащих, заключалась не в осуществлении ими управленческой деятельности, а в оперативном решении возникающих местных проблем. Этому благоприятствует непосредственное проживание сотрудников поселенческой администрации на территории поселения.
Муниципальный служащий №1: «Сельские поселения были хозяйственными группами: сегодня убираешь несанкционированную свалку, завтра разбираешь колодец, завтра канаву копаешь, а через неделю идёшь -подлатаешь кровлю муниципального жилья»
Некоторые опрошенные представители органов государственной власти согласны с тем, что поселения следовало оставить только для осуществления местных хозяйственных вопросов. Логичной альтернативой таким хозяйственным поселениям выступает территориальное общественное самоуправление (ТОС). В этом случае регион должен был предварительно способствовать развитию ТОС в муниципальных образованиях, которые планировалось в будущем преобразовать, но подобных шагов в Пермском крае сделано не было.
Впоследствии упразднения поселений возникла проблема дистанцирования власти от населения.
Государственное и региональное управление
Особенно актуальна данная проблема для достаточно крупных по площади муниципальных округов, которые обычно отличаются слаборазвитой транспортной инфраструктурой. Соответственно, в таких муниципалитетах даже на транспортном средстве проблематично добраться в течение дня до районного центра и обратно до места проживания. По мнению госслужащих, проблема территориальной доступности решена наличием значительной зоны покрытия связи и интернета, но местные информанты не согласны с данной точкой зрения, объясняя это, во-первых, демографическим старением сельского населения, а, во-вторых, отсутствием связи в отдаленных населенных пунктах, находящихся и без того в затруднительных условиях.
Бывший глава поселения №2: «У нас много пожилых людей, которые не умеют пользоваться смартфонами. Далеко не везде есть связь и доступ в интернет. Хотя, как раз в таких поселках у нас больше всего проблем существует»
Также поселения обеспечивали рабочие места, которыми не обеспечено население особенно в сельской местности. Это решает сразу несколько проблем, помимо осуществления оперативных задач: занятость населения, поступление налогов в местный бюджет, повышение покупательской способности населения, что положительным образом влияет на местную предпринимательскую деятельность.
Бывший глава поселения №3: «В сельской местности большие проблемы с трудоустройством. А так люди получали заработную плату, из которой отчислялся НДФЛ в бюджет. Эту зарплату они тратили на территории сельского поселения, что поддерживало местный малый бизнес, который, в свою очередь, также обеспечивает занятость и налоги»
Но с вышеупомянутым мнением согласны далеко не все опрошенные. Отмечая значимость рыночных механизмов, в условиях которых приоритетное значение в обеспечении занятости должно быть за бизнесом. Излишняя занятость в бюджетной сфере негативно влияет на развитие предпринимательства.
Государственный служащий №1: «Когда бюджетное предприятие - градообразующее, это ненормально. У людей нет стимулов переходить из бюджета в реальную экономику. Нет смысла чем-то заниматься»
Кроме того, в сельской местности существует проблема отсутствия квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, что отрицательным образом сказывается на качестве осуществляемых полномочий и качестве жизни населения.
Государственный служащий №2: «Я приезжаю в Сейвинское поселение Гайнского района - висит объявление: требуется глава сельской администрации, замглавы, начальник по организации досуговой деятельности и так далее. Никто не хочет брать на себя ответственность. Чтобы нормально управлять, надо нормального и грамотного чиновника найти. Где мы такого на селе найдем? Многие вопросы, поэтому решались неправильно»
Однако кадровые проблемы системы публичной власти обусловлены проводимой государственной кадровой политикой. Например, в учреждениях вне регионального центра специалисты вынуждены работать в связи с существующей проблемы дефицита рабочих мест, в то время, когда в Перми - сильная текучка кадров в муниципальной и государственной службе. К тому же практически не происходит омоложение управленческого аппарата, особенно вне Перми.
Государственный служащий №3: «Все думают, что в Министерстве работаешь - значит, миллион зарплату получаешь. На самом деле ведущий специалист минималку получает. Кто-то держится, потому что негде работать. Текучка кадров влияет на ту политику, которую мы должны решать. Да, вроде, надо молодых привлекать. Госслужба ничем она сегодня не привлекает: жестко с дисциплиной, требования высокие, условия так себе»
Складывается впечатление, что в текущих условиях выстраивается модель строгой вертикали власти с исчезновением принципов местного самоуправления. С одной стороны, четкая структура концентрирует ресурсы для удовлетворения потребностей населения. Такая структура управления и четкая вертикаль власти поможет избежать проблем в реализации всех проектов в регионе.
Государственный служащий №1: «Российская империя была унитарным государством. Сверху спустилось - мы делаем. У нас появляется строгая иерархия и вертикаль управления. Я думаю, что мы понимаем только вертикаль. Я даже предпосылок не вижу, чтобы люди на сходах что-то существенное решали».
С другой стороны, фактически происходит исчезновение института местного самоуправления и постепенный переход от демократических принципов участия населения в управлении государством.
Муниципальный служащий №2: «Раньше мы проводили выборы и референдумы, и всё население привлекалось: вникали в суть или не вникали, но они готовились к этому и что-то знали. Сегодня эти решения принимают депутаты. Многие жители не понимают, что происходит вокруг».
State and Regional Management
Судя по новостям, объединительные процессы в Пермском крае на этом не завершаются. Для начала готовится объединение наиболее населенных муниципалитетов Коми-пермяцкого округа: городской округ Кудымкар с Кудымкарским муниципальным округом, на территории которого находится 270 населенных пунктов [9]. Далее, вероятно, посредством внесения поправок в 131-Ф3 появится возможность объединения одновременно нескольких территорий [10]. Похоже, Пермский край в очередной раз выступает в роли пилотного региона по реализации объединительных процессов (одним из первых объединился с автономным округом, в числе первых начал формирование муниципальных округов). К тому же реализация подобных проектов благоприятно отразилось на карьерном росте губернаторов, проводивших преобразования (Ю.П.Трутнев вскоре занял должность министра природных ресурсов и экологии РФ, а М.Г. Решетников -министра экономического развития РФ). Хотя, на примере объединения Коми-пермяцкого округа мы можем наблюдать, что его социально-экономическое состояние не только не улучшилось, как обещали при объединении, но и имело негативные последствия. Получается, что в Пермском крае вместо поддержки слабых территорий, усиливается территориальная дифференциация и усугубляется социально-экономическое положение неблагополучных муниципальных образований.
Таким образом, на основе проведенного исследования можно сделать вывод, что формирование муниципальных округов положительным образом влияет на осуществление муниципалитетами вопросов местного значения, происходит процесс концентрации ресурсов в окружных (районных) центрах и создание одноуровневой системы местного самоуправления.
По нашему мнению, преобразования в Пермском крае были осуществлены очень быстро. Региональные власти не воспользовались возможностью предоставленного переходного периода. Во-первых, самодостаточные крупные поселения можно было оставить в качестве муниципальных образований, а после 2-3 лет сравнить результативность их деятельности с поселениями, потерявшими самостоятельность. И только потом принимать решение об объединении. Во-вторых, администрации поселений, возможно, следует преобразовать в филиалы окружной администрации или учреждения, выполняющих оперативные хозяйственные вопросы на основании сметы. В-третьих, несмотря на близость к населению и местным проблемам, муниципальные образования ограничены в своих ресурсах. Бюджетная система в России устроена таким образом, что создана зависимость нижестоящих систем от федеральной власти. Должно быть создано более приемлемое финансовое оснащение регионов и муниципальных образований.
Библиографический список
1.Российская газета: В Перми оценили процесс укрупнения муниципалитетов [Электронный ресурс]. - URL: https://rg.ru/2019/11/29/reg-pfo/v-permi-ocenili-polozhitelnyj-effekt-ot-ukrupneniia-municipalitetov.html (дата обращения: 20.10.2021).
2.Джораева С.А., Двинских А.Ю. К вопросу о преобразовании в муниципальные округа // Аграрное и земельное право. - 2020. - № 2. - С. 6-9.
3.Амелин М.В. Муниципальный округ как новая возможность для укрупнения муниципальных образований // Материалы V Международной научно-практической конференции «Студенческие научные исследования», Пенза. - 2021. - С. 116-118.
4.Ходыкин Е.П. Реформа территориальных основ местного самоуправления // Материалы XVIII Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов, Екатеринбург. - 2019. - С. 97-101.
5.Медведева Н.В. Динамика территориальной организации местного самоуправления: формат округов // Экономика, предпринимательство и право. - 2020. - №9. - С. 2307-2318.
6. Сибилева А.Ю. Муниципальный округ - новый вид муниципального образования: проблемы и перспективы реформы территориальной организации местного самоуправления // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И.Вернадского. Юридические науки. - 2020. - №2.
- С. 86-91.
7. Соловьев А.В., Глебова О.В., Бабаев Д.М., Тугаринова Н.Н. Проблемы формирования муниципальных округов // Материалы XXXIX Международной научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные научные исследования: актуальные вопросы, достижения и инновации», Пенза. - 2020. - С. 179-181.
