CC BY
262
УДК 658.012.1
В. Ю. Кулькова
ФОРМИРОВАНИЕ МОДЕЛИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЭТАПЫ, ТЕНДЕНЦИИ, ПРОБЛЕМЫ
Представлены результаты исследования формирования модели меж-бюджетных отношений в Российской Федерации. Предложена дескриптивная модель межбюджетных отношений, на основе которой в рамках проблемного подхода проведен анализ эволюции межбюджетных отношений в РФ. Исходя из выявленных проблем, предложена технология совершенствования меж-бюджетных отношений.
Социально-экономическое развитие современной России характеризуется высокой динамикой происходящих в ней организационно-структурных изменений, значительно затронувших сферу государственных финансов. Специфика российской экономической модели, обусловленная как масштабностью территории государства (количеством субъектов РФ - 89, так становлением демократических институтов и проводимыми реформами налоговой системы, бюджетного процесса, межбюджетных отношений, местного самоуправления, постоянно обогащает предмет исследования. Развитие межбюджетных отношений с целью их совершенствования и повышения эффективности - постоянный процесс, имеющий место во всех развитых странах. Все это требует новых научных обобщений, выводов и разработки рекомендаций по совершенствованию бюджетного федерализма в Российской Федерации.
В современной отечественной и зарубежной науке и на практике межбюджетные отношения характеризуются как система взаимоотношений бюджетного характера, складывающихся в контексте уровней государственного устройства: федеральный центр - регион (сообщество, провинция) - муниципальный или местный уровень. При формировании основ модели межбюджетных отношений целесообразно обозначить цели, определяющие изначально направленность всего процесса. К этим целям чаще всего относят, во-первых, сглаживание диспропорций в территориальном развитии; во-вторых, создание стимулов для развития инициативы отдельных территорий; в третьих, решение задач общегосударственного характера и реализация общенационального интереса [1].
С учетом целевых установок межбюджетных отношений и в результате исследования и обобщения теоретических концепций бюджетного федерализма в аспекте структуры межбюджетных отношений, разработанных отечественными и зарубежными учеными [2, 6], автором предлагается вербальная модель построения межбюджетных отношений между уровнями государственной власти, включающая следующие элементы: организационноправовая регламентация (здесь можно выделить две модели: первая - регламентация межбюджетных отношений на основе Конституции, Налогового и Бюджетного кодекса; вторая - элементы первой модели дополняются договорами (соглашениями) между федеральным центром и регионами; характер тенденций межбюджетного взаимодействия
(централизация; «турбулентности» — усиление центробежных тенденций и ослабление центростремительных; децентрализация; конфедерация), здесь следует отметить, что характер тенденций межбюджетного взаимодействия обусловливается балансом разделения доходных источников и расходных полномочий, рассматриваемых нами в качестве самостоятельных элементов межбюджетных отношений; доходные источники (здесь можно
выделить две модели в распределении доходов: первая горизонтальная - закрепление за каждым бюджетным звеном налоговых доходов; вторая веерная — наряду с существованием закрепленных за каждым звеном бюджета налоговых доходов, вводится механизм регулирующих доходов - долевые отчисления от закрепленных доходов вышестоящего бюджета, передаваемые в нижестоящие звенья бюджетной системы); разграничение расходных полномочий (два способа: первый - закрепление расходных полномочий по уровням бюджетной системы; второй — деволюция - передача расходных полномочий с вышестоящего на нижестоящий уровень); инструменты межбюджетного выравнивания (во-первых - сама модель распределения доходов, так применением веерной модели в реализации регулирующих доходных источников создается механизм оказания финансовой помощи территории; во-вторых, способ разграничения расходных полномочий; в третьих, прямые инструменты межбюджетного выравнивания - субсидии, дотации, субвенции, создание территорий с льготным налогообложением - оффшоры); механизм заимствований между уровнями бюджетной системы.
На основе предлагаемой модели проведен анализ эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, позволивший выделить во временном аспекте ряд этапов их становления.
Первый этап (1991-1993 гг.) - этап формирования основ федерализма в России ознаменован принятием закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», регламентирующего закрепление налоговых источников по уровням бюджетной системы, подписанием 31 марта 1992 года Федеративного договора и принятием в 1993 году Конституции РФ. Характерной чертой межбюджетного взаимодействия является усиление центробежных тенденций и ослабление центростремительных. В этот период доходные источники формируются за счет закрепленных налогов за уровнями бюджетной системы и регулирующих налогов с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней. В качестве инструмента межбюд-жетного выравнивания создается Фонд финансовой поддержки регионов.
Второй этап (1994-1998 гг.) - этап «легитимной» децентрализации. Регламентация межбюджетных отношений дополняется подписанием двухсторонних договоров и соглашений между Федерацией и рядом субъектов Федерации, согласно которым регионы получают бюджетный суверенитет по ряду расходных направлений: (на примере по Республике Татарстан) самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности и т.д. Разделение доходных источников между бюджетными звеньями закрепляется в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. В расходных полномочиях бюджеты субъектов РФ и особенно местные перегружены «нефинансируемыми федеральными мандатами» — обязательства, возложенные на них центром, без соответствующего обеспечения источниками финансирования. Следует отметить, что характерной чертой межбюджетных отношений второй половины этого периода выступает «неденежное» исполнение бюджетов. На данном этапе проводится формирование прозрачной системы финансовой поддержки регионов (в 1994 году создается Фонд финансовой поддержки субъектов РФ или ФФПР), в основу которой положена концепция бюджетной обеспеченности региона, построенная на оценке налоговых ресурсов и расходных потребностей.
Третий этап (1998 -2000 гг.) - новый «виток» совершенствования организационноправового обеспечения межбюджетных отношений: Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 года №862 принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001; 31 июля 1998 года № 145 ФЗ - введен в действие
Бюджетный кодекс РФ; 31 июля 1998 г. № 146 ФЗ - введена в действие 1 часть Налогового кодекса РФ; 5 августа 2000 г. № 117 ФЗ - введена в действие 2 часть Налогового кодекса РФ. Прекращение пролонгации действия договоров между федерацией и ее субъектами. По характеристике основных элементов межбюджетных отношений данный период практически не отличается от предыдущего, за исключением характера межбюджетных взаимодействий, в которых намечается тенденция к централизации (в Концепции предусматривается централизация рентных платежей и т.д.). В этот период в распределении финансовой помощи субъектам РФ закладывается принцип нивелирования субъективизма в построение межбюд-жетных отношений, реализуемый в формализованной оценке реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе расчетов и последующего сопоставления индекса бюджетных расходов с индексом налогового потенциала. Трансферты ФФПР ориентированы на увеличение бюджетной обеспеченности регионов с удельными налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, давая наименее развитым субъектам минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Кроме ФФПР с 2000 года действует Фонд регионального развития (ФРР), целью которого является поддержка развития региональной инфраструктуры посредством выделения субсидий (как правило долевых) на финансирование выбранных на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов и программ.
Четвертый этап (2001 до 2005 гг.) усиление централизации. Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 года № 584 вводится в действие Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (далее Программа), устанавливающая унифицированную систему формирования доходных и расходных полномочий и межрегионального выравнивания на субнациональном уровне. В рамках последней предусмотрены кроме ФФПР и ФРР действие Фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ), а также формы финансовой помощи социальной направленности (Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов). ФРРФ действует с 2001 по 2004 гг. с целью поддержки и стимулирования бюджетных реформ с помощью субсидий (субвенций) на определенный тип (направление) расходов, определенных на конкурсной основе. В 2001 г. создается Фонд компенсаций — цель финансирование социальных пособий и льгот, осуществляемое на основе формализованного расчета численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи. В 2003-2004 гг. вводится Фонд софинансирования социальных расходов - цель стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере, условием предоставления средств данного фонда выступает уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ реформ. В этот период на региональном уровне получает распространение система заимствований. Следует отметить, что в продолжительности указанных периодов устойчивой тенденцией в межбюджетных отношениях выступает наделение ограниченными формальными полномочиями по формированию собственных доходов и расходов органов власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления.
Пятый этап (с 2005 года по настоящее время). В межбюджетных отношениях в условиях реформы местного самоуправления переносятся акценты на местный уровень, так передаются с вышестоящих уровней на местный расходные полномочия по финансовому обеспечению бюджетных учреждений местного значения; управленческим функциям регионального уровня; финансовому обеспечению органов внутренних дел; осуществлению экологического контроля.
Однако следует заметить, что несмотря на предпринятые мероприятия в области реформирования межбюджетных отношений, до сих пор нерешенными остаются ряд проблем, характеризующие состояние межбюджетных отношений в России в настоящее время.
Во-первых, не реализована целевая установка выравнивания территориальных условий на практике и, как свидетельствуют результаты исследований, проводимых отечественными и зарубежными учеными (А.И. Трейвиш, Л.Г. Олех, группа экспертов проекта ТАСИС ЕБКиБ 9602 «Региональная политика, направленная на сокращение социальноэкономической и правовой асимметрии»), в 1991-2000 годы происходит углубление регрессивной дивергенции регионального развития в Российской Федерации: усиление региональных различий, сопровождающихся неравномерным спадом регионального развития [3]. Вместе с тем, в процессе последующих исследований выявлено, что в российских условиях, рост регионального развития приводит к усилению как межрегиональной, так и локальной (внутрирегиональной) пространственной поляризации [4]. На наш взгляд, асимметрия является сопутствующей характеристикой регионального развития, нивелировать (искоренить) которую невозможно, но необходимо регулировать со стороны государства.
Во-вторых, результаты проведенного исследования диагностики публичных финансов в РФ, позволяют выявить: неравномерность распределения средств из федерального бюджета в зависимости от статуса субъекта (области, республики, автономные округа, края, города федерального назначения), имманентную проявлению правовой асимметрии, которая в свою очередь обусловливает бюджетную асимметрию (табл. 1); тенденцию укоренения усиления тренда вертикального финансового дисбаланса государственных финансов: роста профицита федерального бюджета, сопровождаемого тенденцией увеличения дефицита бюджетов субъектов Федерации (табл. 2).
Таблица 1 - Динамика доли федерального бюджета в расходах субъекта РФ в 19982002 гг, %*
Статус субъекта РФ Доля федерального бюджета в расходах субъекта РФ по годам
1998 1999 2000 2001 2002
Области 10,7 12 11 9 10,5
Республики 20,8 22 18 17,8 18,9
Автономные округа 30,4 18,9 22 12 10,8
Края 12,8 11 10,7 7,5 6,5
Города федерального назначения 4,6 3,1 3,8 12 9,4
*Рассчитано по данным Минфина РФ.
Результаты горизонтального анализа фактографии, приведенной в табл. 1, позволяют заключить: в динамике за 1998-2002 гг. наличествует тенденция к сокращению (за исключением городов федерального назначения) вклада федерального бюджета в расходах субъектов РФ в независимости от статуса субъекта. В процессе вертикального анализа доли федерального бюджета в расходах субъекта РФ обращает внимание наибольший удельный вес федерального бюджета в расходах республик среди всех субъектов РФ.
На наш взгляд, сложившаяся ситуация является следствием усиления в 2001 г. централизации бюджетно-налоговых ресурсов и полномочий (четвертый этап), что в свою очередь не способствует как реализации цели по созданию стимулов для развития инициативы отдельных территорий, так и, в конечном счете, сглаживанию пространственной поляризации Российской Федерации.
Сальдированный финансовый результат Годы
2003 2004
Федеральный бюджет
Доходы 2586191200 3273844600
Расходы 2358546300 2768085767
Профицит(+)/ Дефицит (-) +227644900 +505758833
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Доходы 1930422675 2339217140
Расходы 1984252343 2456686981
Профицит(+)/ Дефицит (-) -53829668 -117469841
*Рассчитано по отчету об исполнении консолидированного бюджета РФ на 1 января 2004, 2005 гг. Министерства финансов РФ.
Выдвинутая гипотеза о централизации бюджетных ресурсов РФ требует эмпирической проверки, которая осуществлялась по двум направлениям. Во-первых, оценивалась доля федерального бюджета в консолидированном бюджете РФ (табл. 3).
Как видно по результатам проведенных расчетов, уровень доходов федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета государства очень высокий (64%), что дает основание для верификации выдвинутой гипотезы о централизации бюджетных ресурсов в РФ.
Таблица 3 - Доля доходов федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ в 2003 - 2004 гг, %*
Показатель Годы
2003 2004
Соотношение доходов федерального бюджета к доходам консолидированного бюджета РФ 64,01 63,8
*Рассчитано по отчету об исполнении консолидированного бюджета РФ на 1 января 2004, 2005 г.г. Министерства финансов РФ.
Во-вторых, на примере Республики Татарстан были использованы методы бюджетного анализа, заключающиеся в расчет коэффициентов: автономии, зависимости, при следующих корректировках. Во-первых, в совокупность общих доходов бюджета были включены поступления по специальным фондам, так как они носят налоговый характер. Во-вторых, для расчета коэффициента зависимости использовалось значение регулирующих доходов, найденное только по величине отчислений от федеральных налоговых платежей без учета размера бюджетных вливаний. Для оценки значений коэффициентов мы считаем
возможным использование шкалы, разработанной Г.Б.Поляком [5, 140]. Такой выбор шкалы предопределен тем, что налоговые доходы в РТ составляют большую часть бюджетных доходов. Следовательно, погрешность при интерпретации значения коэффициента зависимости по вышеупомянутой шкале будет незначительна. Результаты проведенного нами анализа устойчивости территориального бюджета за 1992- 2004 годы представлены в табл. 4. Для расчета использовались данные отчетности за 1992-1996 г.г. Государственной налоговой инспекции Республики Татарстан формы № 1- Н - «Уточненное поступление налогов и других обязательных платежей в бюджет», а за 1997-2004 гг. формы 1-НМ «Отчет о поступлении налоговых платежей и других доходов в бюджетную систему Российской Федерации». При определении состава регулирующих и собственных налоговых доходов мы опирались на:
- Закон РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» от 27 декабря 1991 года;
- Соглашения «Между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» от 15 февраля 1994 года;
- Соглашения «Между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» от 18 марта 1999 года;
- Первую часть НК РФ.
Результаты проведенного анализа позволяют сделать следующие выводы. Так, в 1992-1993 гг. распределение доходных источников между уровнями бюджетной системы в РФ не способствовало обеспечению устойчивого состояния региональных бюджетов. Напротив, значения коэффициента зависимости соответственно рассматриваемым годам -95% и 88% свидетельствуют о полном подчинении формирования территориального бюджета федеральным органам власти и управления - централизации. Такое положение дел, на наш взгляд, отчасти можно объяснить наследием жестко централизованной системы, характерной для дореформенного периода, что, естественно, не вписывается в тенденции развития рыночных систем и противоречит современной концепции регионального развития. Мировой опыт показывает, что на современном этапе развития даже унитарные государства, такие как Япония, учитывают объективные процессы регионализации, сопровождающиеся формированием нижестоящих бюджетов за счет собственных доходных источников. Значение коэффициента автономии показывает, что в 1992-1993 годы территориальный бюджет был лишен эффективных в финансовом отношении доходных источников. При этом финансирование производилось из центра, при наличии двухканальной системы движения финансовых средств и не учитывало внутренние потребности и цели региона. Это приводило бюджет к неустойчивому состоянию. Аналогичная ситуация в этот период складывается и в других регионах РФ. Например, в Башкортостане на долю закрепленных доходов приходится до 25% доходов бюджета, тогда как устойчивому региональному развитию способствует не менее 70%. Данное обстоятельство послужило, на наш взгляд, основной причиной для введения субъектами Федерации налогов, не предусмотренных общегосударственным налоговым законодательством. Начало нормализации бюджетного состояния в соответствии с современными мировыми процессами в 1994 году положило подписание соглашения «Между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан», согласно которому ряд регулирующих налогов был переведен в контингент собственных.
Показатель
Годы
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
95 88 65 66 75 67,5 36,0 32,5 33 75 75,5 75 75
+ + +
+ + + +
+ +
5 12 35 40 25 32,5 64,0 67,5 67 35 34,5 35 35
+ +
+ + + +
+ +
1. Коэффициент зависимости Кз, %
Кз = (Др/До)-100%, где Др - доходы регулирующие До - общая сумма бюджетных доходов.
Интерпретация значений Кз:
Абсолютно устойчивое Кз - от 30% до 40%
Нормальное состояние Кз - от 50% до 60%
Неустойчивое состояние
Кз - от 90% до 95%
2. Коэффициент автономии Ка, в %
Ка = (Дс/До)-100%, где Дс - собственные доходы бюджета
Интерпретация значений Ка:
Абсолютно устойчивое Ка - от 60% до 70%
Нормальное состояние
Ка - от 40% до 50% Неустойчивое со-
стояние
Ка - от 5% до 10%
Рассчитано по данным Управления Министерства по налогам и сборам России по РТ.
В 1999 году также подписывается соглашение, позволяющее оставлять в бюджетной системе РТ наиболее весомые регулирующие налоги: акцизы - полностью, НДС - 50% и т.д. Как свидетельствуют расчеты, представленные в табл.е 3, это привело к достижению абсолютно устойчивого состояния бюджета. Однако, как видно, начиная с 2000 г. наблюдается тенденция сокращения устойчивости бюджета, обусловленная «сужением» собственных доходных источников субъектов РФ и увеличение финансовой зависимости от федерального центра, что собственно свидетельствует об ограниченных формальных полномо-
чиях по формированию доходов и расходов субнациональных уровней бюджетной системы. Таким образом, выдвинутая гипотеза о централизации бюджетной системы РФ подтверждается вновь.
Третья проблема межбюджетных отношений в РФ видится в несовершенстве объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, которое в свою очередь усугубляется, несмотря на провозглашение на федеральном уровне, отсутствием разработанной системы государственных минимальных социальных стандартов, адаптированных к региональным условиям субъектов РФ, сопровождаемое незавершенностью процесса деволюции.
В-четвертых, специфичность российских условий (масштабность территории, количество субъектов РФ (регионов), тип экономической системы, факторы и острота региональных различий) требует к ним адаптации механизмов формирования моделей меж-бюджетных отношений, разработанных в мировой науке и апробированных на практике в развитых странах. Как показывает практика, региональные различия - это проблема, с которой сталкиваются на протяжении всего эволюционного становления экономических систем многие страны вне зависимости от типа государственного устройства и результатов экономического развития, такие как: Россия, США, Германия, Великобритания, Бельгия, ЮАР и др. При этом, до сих пор не разработан универсальный механизм регулирования дифференциации регионального развития. Так, в Германии выравнивание региональных различий в рамках модели межбюджетных отношений основано на горизонтальном и вертикальном регулировании, в США — межбюджетные инструменты выравнивания базируются на механизме конкурентного федерализма. Однако, как известно, целевая установка по выравниванию региональных различий до настоящего времени остается не реализована, как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах. Критики концепции выравнивания региональных различий межбюджетными «операциями» (дотациями, кредитами и т. д.), представители сформировавшейся современной школы экономического либерализма (Ф.Науманн, Р. Неф, Ф.Бомсдорф), доказывают ее «в среднесрочной перспективе неэффективность, а в долгосрочной — контпродуктивность».
Концепция совершенствования межбюджетных отношений в условиях современного бюджетного федерализма в Российской Федерации, характеризующегося преобладанием выравнивающей функции, видится в смещении последней в пользу стимулирующей функции, направленной на создание у территорий мотивации к саморазвитию. К числу недостатков существующей модели, выравнивающей функции межбюджетных отношений, требующих нивелирования, следует отнести следующие. Во-первых, направленность (объект) выравнивающей функции межбюджетных отношений, на наш взгляд, существующее выравнивание бюджетной обеспеченности, основанное на затратном подходе, порождает усиление субъективизма. Согласно предлагаемой концепции для создания у территорий мотивации к саморазвитию предлагается использовать в качестве объекта выравнивания - инфраструктурную обеспеченность территории (дороги, средства сообщения, энергетика и т.д.). Кроме того, преодоления субъективности в регулировании межбюджетных отношений, на наш взгляд, требует их формализованного описания (расчетного обоснования). Во-вторых, генерирование многообразных форм финансовой поддержки территорий, реализуемых через различные фонды, порождает иждивенчество и ослабляет транспорентность.
Думается, что технологию совершенствования межбюджетных отношений целесообразно разделить на процедуры, сгруппированные в блоки: методический, регулирующий, мониторинговый.
Методический блок содержит разработку методик: оценки налогового потенциала территории - объективной возможности мобилизации имеющихся резервов территории; разграничения государственных функций и полномочий по уровням власти, а также обоснование нормативов их финансирования.
Регулирующий блок определяет условия и параметры реализации инструментов стимулирования саморазвития территории, например, право оставлять на территории налоговые доходы, собранные свыше запланированных величин, а также целесообразность закрепления деволюции (передачи государственных функций и полномочий с вышестоящего уровня на нижестоящий ареала государства) на основе оценки критерия «эффективности осуществления функции» — соотношение средств, затраченных на реализацию функции с результатами или эффектами от ее внедрения.
Мониторинговый блок направлен в первую очередь на «проблемные» регионы. Процедуры мониторингового блока находят методологическое обоснование в концепции программно-целевого развития территории и состоят в разработке бизнес-плана или проекта развития территории, цель которого — расчетное обоснование срока и темпов выхода региона на траекторию саморазвития: достижение норматива эффективности развития, заданного для данного региона. В случае расхождения тенденций фактического развития территории с расчетными темпами (при пролонгации срока достижения норматива эффективности развития территории, в конечной ситуации его невыполнения), целесообразно предусмотреть проведение реорганизационных мероприятий таких, как федеральное управление регионом; соединение данного региона с более экономически развитым, территориально близлежащим регионом.
Литература
1. Ф.Г. Хамидуллин, Д.С. Хайруллов, В.В. Хоменко, В.М. Тарасов. Проблемы управления социально-экономическим развитием региона. Казань: Изд-во «Фен», 2004. 192 с.
2. Е.Е. Грибов. Теория бюджетного федерализма и особенности ее реализации в национальной экономике: Автореф. дис. ...канд. эконом. наук/ Санкт-Петербург, 2005. 19 с.
3. А.И. Трейвиш, Л.Г. Олех. Отчет проекта ТАСИС 9602 «Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии»
4. Б.Л. Лавровский. Территориальная дифференциация и подходы к ее ослаблению в Российской Федерации // Экономический журнал ВШЭ. № 4. 2003. С. 524-537.
5. Г.Б. Поляк. Бюджетная система России. М.:ЮНИТИ,1999. 550 с.
© В. Ю. Кулькова - канд. эконом. наук, ст. науч. сотр. Центра перспективных экономических исследований АН РТ.
