CC BY
62
Финансы
ФОРМИРОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО РЫНКА РОССИИ
М. А. КОТЛЯРОВ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, бухгалтерского учета
и управления собственностью Е-mail: kotlyar2005@list.ru
О. В. ЛОМТАТИДЗЕ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, бухгалтерского учета и управления собственностью Е-mail: ovku@mail.ru Европейско-Азиатский институт управления и предпринимательства (г. Екатеринбург)
В статье рассматриваются вопросы развития методологии регулирования финансового рынка России. Освещаются проблемы формирования механизма регулирования с учетом защиты прав частных инвесторов, перехода к функциональной (целевой) модели регулирования, развития института саморегулирования, координации действий различных регуляторов рынка.
Ключевые слова: финансы, рынок, ценные бумаги, регулирование.
Вопрос развития финансового рынка в современной России в высшей степени актуален. Однако целостной концепции до настоящего времени не выработано. За последние два десятилетия мировые финансовые рынки развивались в четырех ключевых направлениях:
— глобализация;
— функциональная интеграция;
— финансовые инновации;
— внедрение интернет-технологий.
Эти тенденции повысили эффективность финансовых рынков, значительно расширили спектр продуктов и услуг, сделали их более доступными для всех категорий инвесторов. Вместе с тем они значительно усложнили деятельность регуляторов,
поставили перед ними новые и совсем не простые задачи, породили новые риски, которые нужно идентифицировать и ограничивать.
Важность обозначенных моментов также связана с тем, что за последние полтора—два десятилетия усилилась зависимость развития мировой экономики в целом и национальных экономик в частности от состояния мировых финансовых рынков, интересов их основных игроков, объективного состояния и субъективной оценки институтов финансовой инфраструктуры различными группами участников мировой финансовой системы.
В настоящее время страны, выстраивающие долгосрочную стратегию развития, уделяют большое внимание состоянию своих финансовых рынков. Глобальность мировой финансовой системы необязательно должна означать, что правила игры определяются исключительно в исторически сформировавшихся ее основных центрах и мировая финансовая инфраструктура в том виде, в котором она сложилась к настоящему времени, останется неизменной.
Сегодня очевидно, что Россия должна иметь конкурентоспособный отечественный финансовый рынок. Одним из факторов, обеспечивающих его
качество, является наличие адекватного механизма регулирования финансового рынка. Ныне государственное регулирование финансового рынка является во многом фрагментарным и раздробленным. Указанная проблема, а также сложное распределение регуляторных и надзорных полномочий в сфере финансового рынка могут создать серьезные препятствия для его развития.
Сложившаяся в нашей стране структура органов и методов государственного регулирования не обеспечивает базового принципа — принципа системности организации регулирования. В силу того, что финансовый рынок в России формировался в условиях трансформации экономических отношений, ведомственные регуляторы финансового рынка были наделены полномочиями не только по разработке отраслевой нормативной базы, заменяющей отсутствующее законодательство, но и по контролю за ее исполнением.
На первоначальном этапе развития российского финансового рынка его регулирование было, главным образом, направлено на регламентирование профессиональной деятельности участников рынка, а не на создание условий для развития самого рынка. С подписанием Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была в значительной степени решена проблема межведомственной разобщенности государственных органов на финансовом рынке и сделан важный шаг к реализации общемировой тенденции консолидации его регулирования. Это выразилось в сосредоточении в одном органе — Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР России) — полномочий, ранее относившихся к Федеральной комиссии по ценным бумагам, антимонопольному органу (регулирование деятельности товарных бирж) и Минтруда России (надзор за деятельностью негосударственных пенсионных фондов). Тем не менее окончательный выбор модели регулирования финансового рынка до сих пор не осуществлен. Указанное обстоятельство порождает активные дискуссии относительно наиболее эффективного варианта построения данной модели.
В интегральном виде методология регулирования финансового рынка должна формироваться с учетом конечных целей и содержания процесса регулирования, его юридических типов и объектов. В качестве основных целей следует выделить:
— защиту интересов участников рынка;
— снижение системных рисков;
— обеспечение эффективной и прозрачной работы рынка.
Необходимо четко определить, в чьих интересах осуществляется построение механизма регулирования финансового рынка, т. е. на защиту каких категорий участников ориентирован данный механизм в первую очередь. На финансовых рынках развитых стран во главу угла ставятся интересы частных инвесторов. В России, по мнению авторов, законодательство по защите прав и законных интересов инвесторов носит фрагментарный и зачастую бессистемный характер. Например, до сих пор остаются нерешенными вопросы защиты прав миноритарных акционеров, сохраняется возможность совершения неправомерных действий с реестрами, что приводит в списанию ценных бумаг с лицевых счетов владельцев без ведома последних. Крайне неоднозначны законодательные моменты, регламентирующие процесс формирования и предоставления отчетности клиентам в рамках договоров индивидуального доверительного управления. Управляющие компании фактически могут получать одну доходность, а в отчетности для клиентов отображать другую. Кроме того, управляющие компании в рамках деятельности по управлению активами паевых инвестиционных фондов располагают вполне законными инструментами по искусственному улучшению показателей финансовой отчетности для целей предоставления частным инвесторам. Проблемной точкой является фактическая незащищенность частного инвестора от процесса манипулирования ценами.
Весьма спорным остается вопрос конфликта интересов во взаимоотношениях брокеров и управляющих компаний с их клиентами. Согласно действующему законодательству ущерб, возникший в результате конфликта интересов, не подлежит возмещению за счет средств профучастника, если клиент заранее предупрежден о возможности такового конфликта. Согласно законодательству под конфликтом интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг понимается противоречие между имущественными и иными интересами профессионального участника рынка ценных бумаг и (или) его работников, осуществляющих свою деятельность на основании трудового или гражданско-правового договора, и клиента профессионального участника, в результате которого действия (бездействие) профессионального участника и (или) его работников причиняют убытки клиенту и (или) влекут иные неблагоприятные последствия для клиента. Иными словами, профучастник имеет возможность снять с себя всякую ответственность перед клиентом путем
предварительного уведомления последнего о том, что временами профучастник будет работать на защиту своих интересов, а не интересов клиента. Более того, в рамках действующих правовых норм зачастую не представляется возможным отслеживать моменты, связанные с возникновением и наступлением последствий указанного конфликта интересов. Это подтверждает тезис о том, что действующий на сегодняшний день механизм регулирования финансового рынка не ориентирован на частного инвестора, что противоречит практике экономически развитых стран. Все это негативно сказывается на процессе формирования доверия частных инвесторов к российскому финансовому рынку.
Следующим блоком вопросов, требующих качественной методологической проработки, является определение приоритетных объектов регулирования. В качестве таковых могут выступать:
— участники рынка (эмитенты, инвесторы, профессиональные участники, организации инфраструктуры);
— виды деятельности (профессиональные виды деятельности, эмиссионная, инвестиционная и др.);
— виды рыночных операций (посреднические, спекулятивные, залоговые, трастовые и др.);
— инструменты («финансовые продукты»).
В последнее время представителями профессионального сообщества высказывается мнение о том, что регулирование отрасли должно базироваться на надзоре за инструментами (так называемый «продуктовый» подход), тогда как в настоящее время надзор организован различными ведомствами в разрезе функциональной специфики того или иного участника рынка. Причем взаимосвязь между регулирующими рынок ведомствами зачастую отсутствует. На взгляд авторов, говорить о контроле за инструментами нецелесообразно, потому что нет «плохих» или «хороших» инструментов финансового рынка. Существуют инструменты с разным уровнем риска, различной спецификой и целями использования, но эти моменты являются объективными и предопределены самой природой того или иного инструмента. Следовательно, речь должна идти не о надзоре за инструментами как таковыми, а о регулировании процедур и условий их выпуска, а также деятельности участников финансового рынка, в том числе операций последних с теми или иными финансовыми инструментами.
Анализ зарубежной практики позволяет выделить две основные модели построения организационно-экономического механизма регулирования:
по секторальному (институциональному) принципу, когда регулирование осуществляется различными органами управления дифференцированно по группам финансовых институтов, и по функциональному (целевому) принципу, при котором функции установления норм, контроля, надзора или защиты прав инвесторов осуществляются различными органами управления.
Большинство развитых финансовых рынков в таких странах, как Австралия, Великобритания, Германия, Нидерланды, Япония и др., в последние 20 лет постепенно перешли к модели функционального (целевого) регулирования. На крупнейшем в мире финансовом рынке США начиная с 1999 г. осуществляется регулирование, дифференцированное в большей мере по группам финансовых инструментов, чем по видам финансовых институтов. В ряде стран с развивающимися финансовыми рынками, включая Венгрию, Испанию и др., осуществляется переход к модели функционального (целевого) регулирования финансового рынка.
С учетом завершения процесса формирования в России экономической потребности в развитом финансовом инструментарии, с одной стороны, и с созданием основной категории участников рынка и обслуживающей их инфраструктуры — с другой можно сделать вывод о целесообразности постепенного перехода российского финансового рынка от институциональной к функциональной модели организационно-экономического механизма его регулирования. При построении организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка предлагается исходить из необходимости выделения трех уровней регулирования:
— законодательные органы;
— государственные регулирующие органы;
— саморегулируемые организации (СРО).
Функционирование законодательных органов
в составе организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка выражается в законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ и должно постепенно приводить к законодательному закреплению положений нормативных актов ведомств, подтвердивших на практике свою эффективность.
В системе органов государственного регулирования, осуществляющих управленческие функции по отношению к финансовому рынку (функции регулятора), в качестве наиболее значимых субъектов регулирования следует назвать Правительство РФ, ФСФР России, Минфин России, Росфинмонито-ринг и Банк России. К сожалению, на правитель-
ственном уровне отсутствует полноценная система координации усилий экономических ведомств на финансовом рынке, в том числе в отношении подготовки проектов законодательных актов. До сих пор не разработаны соглашения ФСФР о взаимодействии с Минфином России, Федеральной налоговой службой (ФНС России), Банком России и Федеральной антимонопольной службой (ФАС Росии).
Деятельность ФСФР России базируется на заложенной в предшествующее десятилетие традиции совмещения нормотворческих и надзорных полномочий, что отрицательно сказывается на качестве и тех и других. ФСФР России не установлены сроки и последовательность административных процедур и действий, не регламентирован выбор вида санкции за допущенные участником рынка нарушения требований законодательства. Система консультаций с профессиональными участниками по результатам проверки их деятельности, действующая на цивилизованно регулируемых рынках, отсутствует, а сами решения о санкциях принимаются порой кулуарно и единолично. Справедливости ради стоит отметить, что ФСФР России подготовила проект приказа от 27.08.2009 г. № 09-34/пз-н «О внесении изменений в некоторые приказы Федеральной службы по финансовым рынкам», в котором разграничены основания для приостановления действия и аннулирования лицензий профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также определены меры со стороны ФСФР России по возврату бланков аннулированных лицензий. Проект приказа направлялся в Минюст России на государственную регистрацию, но был возвращен без государственной регистрации в связи с тем, что, по мнению Минюста России, определять основания для приостановления действия лицензий профессионального участника рынка ценных бумаг необходимо путем внесения изменений в Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг».
Таким образом, действующий на российском финансовом рынке механизм государственного регулирования по-прежнему характеризуется бюрократическими методами его осуществления, наличием многочисленных, в том числе административных, барьеров для привлечения инвестиций и внедрения инноваций.
Функции регулирования финансового рынка должны быть возложены не только на законодательные органы и специальные органы государственного управления, но и на саморегулируемые органи-
зации участников рынка. На финансовых рынках индустриально развитых стран (или их объединений) СРО являются их неотъемлемой составляющей, образуя самостоятельный уровень механизма регулирования. Например, на уровне Евросоюза в области развития инфраструктуры финансового рынка многие технологические и правовые инициативы исходят от международных саморегулируемых организаций, таких как Европейская ассоциация центральных депозитариев W. I. Е Т., EACSD), Международная ассоциация по ценным бумагам (ISSA), не говоря уже о крупнейших биржах как наднациональных саморегулируемых рынках. Необходимо обеспечить сочетание государственного и общественного уровней механизма регулирования финансового рынка на современном этапе его развития посредством внедрения в деятельность надзорных ведомств принципов мегарегулиро-вания. Это позволит повысить эффективность финансового регулирования, создаст внутренние возможности развития финансового рынка и его институтов, а также регулятивную среду, привычную для международных инвесторов, что особенно важно в условиях глобализации экономики.
Существующий в индустриально развитых странах опыт в формировании структуры и выборе способов построения успешно функционирующих мегарегуляторов финансовых рынков свидетельствует о следующих особенностях, характерных для указанной модели организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка:
— внутриструктурное обособление органов, осуществляющих надзорные функции, от органов, принимающих нормативные акты;
— коллегиальный способ принятия общих нормативных актов, а зачастую и актов индивидуального характера;
— применение в случае необходимости кроме бюджетного способа финансирования его деятельности внебюджетных источников, включая сборы и платежи участников финансового рынка.
В целях оптимизации функций ФСФР России, имея в виду ее объективно необходимую трансформацию в надзорный орган, действующий на принципах мегарегулирования, было бы целесообразно рассмотреть вопрос о передаче СРО следующих полномочий:
— разработка правил и стандартов профессиональной деятельности в качестве ее нормативной основы;
— контроль за соблюдением этих правил и стандартов;
— выработка квалификационных требований к специалистам рынка ценных бумаг.
С другой стороны, деятельность существующих СРО финансового рынка также нуждается в организационной перестройке на следующих принципах:
— обязательность членства в СРО или как минимум обязательность соблюдения стандартов СРО всеми участниками рынка;
— создание механизмов принуждения к исполнению стандартов;
— формирование в структуре СРО обособленных подразделений, ответственных за разработку и принятие стандартов и выполняющих контрольную функцию;
— развитие мер материальной ответственности СРО и их членов за нарушение прав инвесторов, правил и стандартов профессиональной деятельности и этики.
В заключение можно сделать следующие выводы.
1. В России отсутствует комплексная методология регулирования финансового рынка. Раздробленность и сложное распределение регуляторных и надзорных полномочий в сфере финансового рынка создают серьезные препятствия для его развития, привлечения отечественных и иностранных инвесторов.
2. Методология регулирования финансового рынка должна формироваться с учетом таких целей, как защита интересов инвесторов, снижение системных рисков, обеспечение прозрачности рынка. В России пока не сформировано законодательство, эффективно защищающее права и законные интересы частных инвесторов.
3. В числе приоритетов развития регулирования финансового рынка целесообразно выделить переход к функциональной (целевой) модели регулирования, при которой функции установ-
ления норм, контроля, надзора или защиты прав инвесторов осуществляются различными органами управления.
4. При построении организационно-экономического механизма регулирования необходимо развивать все три его составляющие: законодательную базу, деятельность государственных регулирующих органов (регуляторов), саморегулирование. Уместно говорить о передаче на уровень саморегулируемых организаций следующих вопросов: разработка правил и стандартов профессиональной деятельности как нормативной основы; контроль за их соблюдением; выработка квалификационных требований к специалистам рынка ценных бумаг.
5. Требуется решение ряда неотложных текущих задач финансового регулирования: утверждение соглашений ФСФР России о взаимодействии с Минфином России, Росфинмонито-рингом, ФНС России, Банком России, ФАС России; четкая регламентация действий ФСФР России при выполнении сбора, обработки и анализа отчетности участников финансового рынка и их финансового состояния; конкретизация в федеральном законодательстве видов санкций за нарушения и определение понятия «пруденциальные нормы деятельности профессионального участника»; принятие мер для повышения правоприменительной практики в сфере защиты прав владельцев ценных бумаг.
Список литературы
1. О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314
2. Счетная палата Российской Федерации. Отчет о результатах контрольного мероприятия от 16.03.2010 № ОМ-25/06-04.
24-25 мая 2010 года в здании Правительства Москвы (Новый Арбат, 36) Институт профессиональных бухгалтеров Московского региона
при информационной поддержке Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» проводит ежегодный Конгресс
«Роль и место бухгалтерского учёта в условиях модернизации экономики»
В рамках Конгресса пройдет специализированная выставка «Новое в бухгалтерском учете и аудите» Заявки на участие: congress-mr@ipbr.org, 8(495) 411-90-77, (495) 720-54-55
