CC BY
48
ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ УСТОЙЧИВОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕСУРСНЫХ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО ТИПА
М.Н. Захаров,
аспирант кафедры менеджмента, таможенного и страхового сервиса Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики
В статье показаны основные проблемы неустойчивости экономического положения сырьевых регионов Севера России. Предложены основные меры государственного регулирования развития региона. Рассмотрено введение дифферен-циапьной ренты при применении налога на добычу полезных ископаемых как меры государственного регулирования.
Ключевые слова: ресурсодобывающие регионы Севера, недропользование, невоспроизводимые ресурсы, узкосырьевая специализация, налог на добычу полезных ископаемых, аккумуляция рентных доходов, устойчивое развитие.
УДК 332.025.12
Развитие регионов Севера крайне неустойчиво. Подъемы и спады в экономике северных регионов обычно тесно связаны с состоянием сырьевой базы и конъюнктурой цен на сырьевые ресурсы. Подобная зависимость нередко оказывается причиной упадка или даже закрытия ресурсных центров. В России проблемы интенсивного и широкомасштабного промышленного освоения природных ресурсов Севера приобрели особую остроту, что связано с рядом причин.
Во-первых, неустойчивость экономического положения добывающих регионов связана с зависимостью от колебаний мировых цен на добываемое сырье, а также с проблемой распределения рентных доходов между центром и регионом. В последние годы усиливается моноотраслевой характер хозяйства добывающих регионов. Эта тенденция представляется опасной, поскольку в случае исчерпания запаса ресурсов и ухода добывающих компаний из региона территория получает депрессивную экономику, истощение ресурсного потенциала, нарушение экосистем и ряд социально-демографических проблем.
Во-вторых, при управлении экономикой, ресурсные регионы Севера в России рассматриваются исключительно как источник пополнения государственного бюджета. Подобный подход отражен в положениях региональной политики, отличительной чертой которой, является приоритет краткосрочных выгод над долгосрочными результатами.
Что касается регионов, где разрабатываются невозобнов-лямые природные ресурсы, главным образом углеводородные, то с их исчерпанием регион вообще лишается какой-либо экономической базы развития.
Сегодня необходимость изменения в стратегии развития регионов давно назрела, что определяет возможности для перехода от индустриального освоения Севера к модели устойчивого развития. Главной целью развития ресурсодобывающих регионов должен стать переход от узкосырьевой специализации, основанной на эксплуатации невоспроизводимых природных ресурсов, к многоотраслевому хозяйству, что позволит успешно развиваться территории, как в период снижения, так и полного истощения природных ресурсов.
Опыт многих зарубежных стран показывает, что освоение северных территорий требует инфраструктурного обустройства, развития перерабатывающих отраслей и сферы обслуживания. При этом применение рыночных принципов хозяйствования не исключает наличия сфер, развитие которых не может основываться на применении исключительно рыночных критериев. Практически во всех зарубежных странах северные регионы имеют финансовую поддержку со стороны государства. Россия — единственная страна, где регионы северного типа являются донорами федерального бюджета. Для формирования многоотраслевого хозяйства ресурсодобывающих регионов Севера можно предложить следующий ряд направлений государственного регулирования развития:
• обеспечение условий для смягчения моноотраслевой направленности экономики путем ее частичной диверсификации и реструктуризации;
• развитие отраслей экономики и производств, необходимых для жизнеобеспечения местного населения;
• формирование современной региональной и локальной инфраструктуры;
• комплексное освоение природных ресурсов и охрана окружающей среды в соответствии с принципами устойчивого развития;
• сохранение и развитие традиционных форм хозяйствования коренного населения (при несомненном сохранении среды обитания);
• гармонизация отношений федеральных и региональных органов государственного управления, аборигенного населения, местного населения других национальностей, ресурсодобывающих компаний;
• четкое законодательное разграничение прав собственности на природные ресурсы и на доходы от их эксплуатации;
При частичной диверсификации и реструктуризации экономик регионов северного типа необходимо обеспечить расширение сферы деятельности в добывающем секторе путем создания производств глубокой переработки сырья, а также обслуживающих и вспомогательных предприятий.
Реструктуризация экономики северного региона подразумевает появление новых отраслей специализации в рамках имеющейся ресурсной базы, развитие наукоемкого и высокотехнологичного производства, расширение сферы услуг, в т.ч. туризма, транспорта, информатики, связи и т.д.
Положительным примером современной реструктуризации экономики северных регионов может служить Аляска, где доля занятых вне материального производства—торговле, финансах, на транспорте, в управлении, образовании, здравоохранении, в сфере услуг, информационной службе достигает 80-85% всего занятого населения.
В соответствии с предложениями концепции слабой устойчивости необходимо обеспечить перенос стоимости невозобновляемых природных ресурсов на развитие других отраслей хозяйства, что предполагает аккумуляцию рентных доходов в регионе северного типа, что позволит компенсировать истощение добычи ресурсов [1].
На основе анализа существующей практики, обобщения и систематизации различных подходов ниже сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего механизма изъятия у нефтяных компаний и распределения доходов рентного характера между федеральным бюджетом и бюджетом сырьевого региона северного типа [3, 4, 2].
Принимая во внимание недостатки современного налогообложения в ближайшее время по мере укрепления государственных институтов налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) можно сделать более гибким и справедливым и не ставить в неравное положение компании, работающие в разных условиях, путем внесения поправок в Главу 26 Налогового кодекса РФ. Основной поправкой должно быть введение дифференцированной ставки налогообложения в зависимости от качества, расположения и этапа жизненного цикла разрабатываемого месторождения в регионе северного типа. На начальной стадии ставка НДПИ должна быть небольшой, на стадии растущей добычи она должна расти и достигать своего наибольшего значения на стадии зрелости, а по мере исчерпания месторождения
— снижаться. Однако и этот метод имеет существенный недостаток: дифференциация налога приведет к росту уклонений от его уплаты. Так, все попытки ввести льготный режим заканчивались тем, что крупные компании, осуществляющие свою деятельность в регионах северного типа, переводили в разряд малодебитных вполне продуктивные скважины.
Если оставить НДПИ как налог, изымающий абсолютную ренту, то дифференциальная часть ренты, представляющая собой дополнительный доход вследствие эксплуатации лучших месторождений, должна взиматься как дифференциальная рента 1. Она должна принадлежать государству, при этом часть государственной ренты должна аккумулироваться в специальном общегосударственном фонде типа Фонда будущих поколений. Оставшаяся часть ренты предназначается для нужд сырьевого региона. Следует обеспечить распределение государственной части дифференциальной ренты 1 между центром и регионом северного типа в таких пропорциях, чтобы минимально необходимая часть рентных доходов, необходимая для устойчивого развития региона, оставалась в сырьевом регионе, где так же целесообразно создать региональный Фонд будущих поколений. Анализ зарубежного опыта функционирования региональных Фондов, показывает, что средства фондов должны направляться, в первую очередь, на реструктуризацию экономики для преодоления моноотраслевой направленности хозяйства северных регионов, на решение социальных проблем, стабилизацию финансового положения в случае ухудшения мировой конъюнктуры на добываемое сырье. Иначе говоря, в соответствии с позицией концептуальных документов ООН поустойчивому развитию(мо-делью слабой устойчивости) посредством Фондов должна идти компенсация за истощение природных ресурсов регионов северного типа, за счет роста инвестиций в человеческий и физический капитал.
При этом необходимо учитывать, что рентоносные полезные ископаемые относятся к невоспроизводимым ресурсам, а поэтому доходы от них в целях устойчивого развития ресурсного региона в долгосрочном периоде необходимо получать равномерно в течение длительного времени. Дифференциальная рента 2, которая является следствием внедрения инноваций, внедряемых недропользователем, должна оставаться у него, являясь стимулом для повышения эффективности разработки месторождения.
Таким образом, государство будет получать абсолютную ренту в виде НДПИ и дифференциальную ренту 1, а недропользователи дифференциальную ренту 2.
Несомненно, одной из важнейших обязанностей государства должно быть получение максимально возможного дохода от эксплуатации ресурсов, находящихся в общественной собственности. При этом возникает одна из сложнейших задач недропользования — установление такого оптимального рентного режима в регионе, который одновременно максимизировал бы доход, получаемый государством, и оставлял бы ресурсодобывающим компаниям стимулы к росту производства.
Для северных регионов характерно сложноорганизован н-ное построение субъектов РФ, когда натерритории одного субъ-
екта Российской Федерации находится другой, как правило, национальный округ. С 2005 г. согласно законодательству региональная часть НДПИ перестала поступать непосредственно в субъект Российской Федерации регион, на чьей территории ведется разработка природных ресурсов, аккумулируясь на уровне вышестоящих территориально-административных единиц. Таким образом, в последнее время наблюдается тенденция сокращения доли сырьевых регионов в доходах рентного характера. В условиях высоких цен на нефть регионы имеют достаточные поступления в свои бюджеты, однако при снижении цен на энергоносители они будут вынуждены сокращать социальные и иные программы.
В настоящее время от 80 до 90% общего объема рентных доходов нефтяного сектора приходится на компании и федеральный бюджет. С 2003 г. изменился и порядок распределения акцизов на нефтепродукты между бюджетами, что приводит к аккумуляции доходов в регионах производства и потребления нефтепродуктов (60%). При продолжении подобной тенденции величина рентных доходов, поступающих в бюджеты регионов, производящих и потребляющих нефтепродукты, превысит поступления в бюджеты сырьевых, как правило, северных регионов. Кроме того, налог на прибыль направляется в бюджеты регионов, где зарегистрированы головные структуры компаний [5].
Очевидно, что доходы рентного характера должны распределяться между субъектом РФ и Российской Федерацией на основе специфики региона. При разработке региональной политики государства следует учитывать тот факт, что развитие ресурсодобывающего региона необходимо строить на принципах слабой устойчивости (по Р. Тернеру), которые лежат в основе стратегии сбережения. Исходя из этого, доходы рентного характера сырьевых регионов северного типа должны быть не меньше, чем рентные доходы, направляемые напрямую в бюджеты перерабатывающих и потребляющих регионов. Величина доходов рентного характера, оставляемых в сырьевом регионе северного типа, должнабыть не меньше минимально необходимой для устойчивого развития. Оптимальная величина инвестиций рентных доходов в экономику подобного региона может быть рассчитана на основе моделей регионального экономического роста или методом экспертных оценок.
Устойчивое развитие добывающих регионов российского Севера в длительном периоде связано с усилением государственного регулирования, с совершенствованием его методов и подходов, отражающих специфику объекта и учитывающих особенности современного этапа развития экономики России. Только научный подход, а не стремление обеспечить немедленное поступление максимальных доходов от ресурсов Севера позволит разработать эффективный механизм государственного регулирования развития добывающих регионов Севера. Основным источником преобразования экономики ресурсных регионов северного типа должна стать часть рентных доходов, которую целесообразно инвестировать в секторы, необходимые для комплексного развития региона, причем подобное преобразование целесообразно проводить на этапе ранней добычи и зрелости, пока доходы от недропользования значительны.
Литература
1. Васильева А., Гурвич Е., Субботин В. Экономический анализ налоговой реформы // Вопросы экономики. — 2003. — № 6.
2. Кимельман С.А. Механизмы реализации государственной политики недропользования в сфере углеводородного сырья в России. — М., 2004.
3. Рязанов В.Т. Хозяйственный строй России: На пути к другой экономике: Методология, теория, опыт хозяйственного переустройства / С.-Петерб. гос. ун-т. Экон. фак. — СПб., 2009. — 462 с.
4. Сергеев И.Б. Экономика устойчивого развития нефтедобывающего региона. — СПб., 2002.
5. Токарев А. Анализ структуры доходов рентного характера в нефтяном секторе России: учет интересов сырьевых регионов // Нефтегазовый сектор России в теории и на практике. — Новосибирск, 2003.
