CC BY
4DOI 10.47643/1815-1337_2023_8_228 УДК 342.8
ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ ВЫБОРНОСТИ В РОССИИ:
ПРОЕКТНЫЙ АСПЕКТ FORMATION OF THE CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF ELECTABILITY IN RUSSIA: PROJECT ASPECT
МЕЛЬНИКОВ Павел Алексеевич,
аспирант кафедры конституционного и международного права
Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета. 308015, Россия, Белгородская обл., г. Белгород, ул. Победы, 85. E-mail: melnikov.adv@bel-31.ru;
Melnikov Pavel Alekseyevich,
Post-graduate Student of the Department of Constitutional and International Law of the Law Institute, Belgorod National Research University.
308015, Россия, Белгородская обл., г. Белгород, ул. Победы, 85. E-mail: melnikov.adv@bel-31.ru
Краткая аннотация: Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью последовательного совершенствования избирательной системы в России. Цель исследования - проанализировать разработанные в период смены политической системы России конца 20 века проекты основного конституционного акта страны и выявить представляющие интерес особенности регулирования базисных основ реализации пассивного избирательного права. Результаты исследования показали концептуальное сходство действующей Конституции с рядом положений рассмотренных проектов; выделены их отличительные особенности; сделан вывод о вариативной составляющей дальнейшего развития избирательного законодательства.
Abstract: The relevance of this study is due to the need for consistent improvement of the electoral system in Russia. The purpose of the study is to analyze the drafts of the main constitutional act of the country developed during the change of the political system of Russia at the end of the 20th century and to identify the features of regulation of the basic foundations of the implementation of passive suffrage that are of interest. The results of the study showed the conceptual similarity of the current Constitution with a number of provisions of the considered projects; their distinctive features are highlighted; the conclusion is made about the variable component of the further development of electoral legislation.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, проекты, Саратовский проект, народное представительство, избирательные права.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, Saratov project, national representation, electoral rights.
Для цитирования: Мельников П.А. Формирование конституционных основ выборности в России: проектный аспект // Право и государство: теория и практика. 2023. № 8(224). С. 228-231. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_228.
For citation: Melnikov P.A. Formation of the constitutional foundations of electability in Russia: project aspect // Law and state: theory and practice. 2023. No. 8(224). pp. 228-231. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_228.
Статья поступила в редакцию: 29.05.2023
Стремительно усугубляющаяся нестабильность политического устройства СССР в конце 1980-х - начале 1990-х годов предрекала наступление кардинальных изменений в жизни страны. Понимая неизбежность краха советской государственности отдельно взятые республики поочередно объявляли о своей независимости. Нормативное воплощение суверенитета РСФСР приобрела с принятием I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года соответствующей Декларации, которая носила основополагающий характер для новой Конституции [2]. Для России разработка нового Основного закона в рассматриваемый период являлась вынужденной мерой. Конституция РСФСР образца 1978 года, даже с учетом регулярно вносимых поправок, не отвечала требованиям времени и устарела. Занимая позицию умеренной и объективной жесткости конституции, уместно замечание действующего Президента Российской Федерации В.В. Путин о том, что Конституцию не следует относить к застывшему своду канонов - это «живой», созвучный времени документ [6, с. 9].
Процесс разработки и принятия на всенародном голосовании Конституции Российской Федерации 1993 года занял несколько лет. Основная работа над проектом была возложена на специально образованную Конституционную комиссию. К.А. Чанаева характеризует этот период стремительным общественно-политическим развитием, что выразилось, в частности, в разработке отдельными группами специалистов и научных сообществ своих проектов Конституции [10, с. 306]. По мнению А.И. Хальметова, указанные альтернативные проекты, во-первых, являются наглядным свидетельством эпохи произошедших перемен в истории нашей страны, во-вторых, оказали влияние на конституционный процесс в целом [9, с. 8]. Примечательно в этой связи высказывание, без сомнений, одного из отцов-основателей современного российского конституционализма, руководителя коллектива ученых Саратовского юридического института им. Д.И. Курского (ныне Саратовской государственной юридической академии), представивших свой авторский проект, В.Т. Кабышева: «События 1990 - 1993 гг., когда шла активная работа над проектом Конституции России, вызвала пробуждение русского конституционализма» [5, с. 32].
Разработанный и представленный в Конституционную комиссию под руководством В.Т. Кабышева Саратовский проект Конституции Российской Федеративной Республики получил высшую оценку. Из 40 рассмотренных проектов жюри на заседании 25 декабря 1990 года ему была присуждена вторая премия (первая и третья не присуждались) [9, с. 59]. Данное обстоятельство вызывает доктринальный интерес, в том числе в контексте заявленной темы и в сравнении с иными ключевыми конституционными проектами [12]. Со слов И.В. Шишениной центристский Саратовский проект основан на сочетании принципов советской государственности и одновременно либеральных конституционных ценностей
[11, с. 8]. При этом Т.М. Пряхина как один из соавторов проекта пишет, что он создавался на базе прочного научного фундамента, знании объективных законов общественного развития, понимании сути конституционных процессов и не был утопичен [7, с. 17]. По мнению В.Т. Кабышева, Саратовскому проекту присуще следующие особенности:
1) его подготовка проводилась буквально в самом начале конституционной реформы, в так называемый период «романтического конституционализма», в связи с чем в проекте содержались концептуальные положения новой демократической России;
2) он отражал свою эпоху: крушение социализма, невоспринимание возможного распада СССР;
3) положения преамбулы были востребованы и во многом созвучны преамбуле действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. [5; с. 32].
Непосредственное ознакомление с работой ученых позволяет подтвердить концептуальную близость Саратовского проекта 1990 года и принятой всенародном голосовании Конституции Российской Федерации. Народовластие как конституционная основа обоих документов пронизывает их содержание. Важно отметить, что итоговый конституционный акт содержал значительные поправки и изменения. Как пишет К.А. Чанаева: «Произошел некий синтез положений нескольких проектов» [10, с. 309]. Т.М. Пряхина утверждает об интеграции ряда идей и положений Саратовского проекта в проект принятой Конституции Российской Федерации [7, с. 17].
В контексте обозначенной темы интерес представляет структурно-смысловое сходство статей 32 Конституции Российской Федерации и 20 Саратовского проекта. Обе нормы расположены в фундаментальных главах/разделах:
1) «Права и свободы человека и гражданина» - раздел 1 глава 2 Конституции Российской Федерации;
2) «Политические права и свободы» - раздел 2 («Права человека и гражданина») глава 2 Саратовского проекта.
В первом случае конституционное предписание изложено следующим образом: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» [1].
Наделение избирательными правами граждан в Саратовском проекте закреплено в следующей редакции: «Граждане Российской Федеративной Республики имеют право голосовать и быть избранными в Советы народных депутатов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании» [8, с. 15-16]. В то же время сравнение двух норм позволяет выделить существенные отличия.
В Саратовском проекте нет универсальной статьи об избирательном праве, так как речь в статье 20 идет о выборах и принципах применительно к депутатам представительных органов власти. При этом в Конституции Российской Федерации закреплено право «избирать», когда в Саратовском проекте речь идет о праве «голосовать». Полагаем, редакция Саратовского проекта в этой части более уместна, так как слово «избирать» предполагает определенную заданность, безальтернативность для общего результата волеизъявления всех граждан в связи с выражением позиции отдельно взятого субъекта.
Уточним, что в содержательном аспекте наиболее конкретизирована статья 29 проекта, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации (Глава III. Гражданские и политические права и свободы). В ее части 1 отмечено, что Граждане Российской Федерации имеют право избирать и могут избираться в соответствии с законом в выбранные государственные органы и органы местного самоуправления. Таким образом, формализовано пассивное избирательное право, основанное на специальном законодательстве и с уточнением публичных властных структур, в рамках которых оно может быть реализовано. Обратим внимание, что текстуально с представленной нормой совпадает статья 42 (Глава 2. Граждане Российской Федерации) в проекте Конституции, представленном Президентом Российской Федерации.
В проекте группы народных депутатов Российской Федерации статья 62 отразила самую лаконичную формулировку о том, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в любые выборные государственные органы (Глава 8. Политические права, свободы и обязанности граждан). Таким образом, выборность предполагается только применительно к государственным органам власти. Кроме того, названная статья является единственной в данном проекте из искомых по поводу пассивного избирательного права.
Далее, продолжая характеристику статьи 29 проекта, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации, укажем представленные в ней параметры реализации пассивного избирательного права: граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. Исключение в реализации пассивного избирательного права предусмотрено для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах ограничения свободы по вступившему в законную силу приговору суда (часть 2).
Текстуальное совпадение с приведенной нормой об изъятии обнаружено в статье 42 проекта, представленного Президентом Российской Федерации.
Отметим, что совокупно требования к пассивному избирательному праву в части гражданства, возраста и ранее озвученных ограничений, обнаружены в части 2 статьи 43 проекта рабочей группы под руководством С.М. Шахрая. Интересно, что данное установление, типично размещаемое в структурных единицах о субъективных правах, в проекте рабочей группы под руководством С.М. Шахрая отнесено к главе об основах конституционного строя. А в Главе 4 «Политические права и свободы» заявленного проекта статья 24 легализовала положение о том, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей, свободно избираемых на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Уточним, что в отдельном положении проекта, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации, формализована возможность избираться в органы местного самоуправления постоянно проживающим на соответствующих территориях иностранным гражданам, а также лицам без гражданства (часть 4 статьи 29).
Следует отметить также часть 3 статьи 29 рассматриваемого проекта, поскольку в ней без конкретизации активного или пассивного избирательного права отражено установление о том, что граждане Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, вправе участвовать в выборах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в референдумах, проводимых в Российской Федерации.
Анализ закрепленных избирательных цензов в рассматриваемых документах позволил выделить одну отличительную особенность в установлении цензов реализации пассивного избирательно права. Так, в статье 102 Саратовского проекта определен верхний возрастной предел при избрании на должность Президента государства (не старше 65 лет) [8, с. 40]. Требуется ли предлагаемое ограничение пассивного избирательного права - большой вопрос. Однако, на наш взгляд, закрепление возрастного предела в 65 лет для занятия высших должностей в государства не будет отвечать национальным интересам, ограничит возможности опытных политиков. Кроме того, законодательная практика последних лет в части повышения возрастного предела на занятие должностей государственной службы является тому подтверждением [13].
Справедливости ради стоит заметить, что предельный возраст для данной разновидности реализации пассивного избирательного права был предложен н и в проекте, представленном Президентом Российской Федерации. В Глава 4 «Президент Российской Федерации» согласно статье 71 Президентом может быть избран любой гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет и не старше 65 лет, имеющий постоянное местожительство в Российской Федерации не менее 10 лет. Аналогична была формулировка части 3 статьи 41 проекта Конституции, подготовленного по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ (ответственный - А.А. Собчак).
Считаем необходимым представить подход проекта, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации. В нем часть 2 статьи 93 Главы XVI «Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть» была посвящена широкому каталогу параметров к кандидату в Президенты: гражданство Российской Федерации; возраст - не моложе 35 лет; дееспособность; отсутствие гражданства иностранного государства и судимости.
Кроме того, в части 1 статьи 97 данной же главы отмечалось, что совместно с Президентом Российской Федерации избирается вице-президент Российской Федерации, кандидатура которого должна отвечать требованиям к кандидатам, выдвигаемым на должность Президента Российской Федерации.
В проекте рабочей группы под руководством С.М. Шахрая выдвигались детальные требования и к кандидату в президенты, и к кандидату в вице-президенты.
Так, в Главе 11 «Исполнительная власть» частью 3 статьи 74 предусматривалось, что Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом, не имеющий иностранного гражданства (подданства) и проживавший на территории Российской Федерации не менее пяти лет непосредственно перед выдвижением.
В статье 81 отмечалось, что вице-президент избирается одновременно с Президентом и на него распространяются все ограничения и гарантии, что и на кандидата в президенты.
В рассмотренных проектах также встречаются нормы о пассивном избирательном праве в рамках законодательных государственных органов. Так, согласно проекту, подготовленному Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации, Депутатом Верховного Совета Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом в соответствии с частями 2 и 3 статьи 29 Конституции Российской Федерации (наличие гражданства, возраст, дееспособность и отсутствие судимости в части 1 статьи 92 Главы XV «Федеральная законодательная власть»). То есть бланкетной нормой определены конкретные параметры пассивного избирательного права.
Усеченная норма в статье 51 проекта Конституции, подготовленного под руководством А.А. Собчак: депутатом Федерального законодательного собрания может быть гражданин Российской Федерации, которому исполнился 21 год.
В еще более усеченном варианте часть 1 статьи 61 в Главе 10 «Законодательная власть» проекта рабочей группы под руководством С.М. Шахрай: членом Парламента - делегатом Федерального Собрания или депутатом Народного Собрания - может стать гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом.
Уточним, что ни один из рассматриваемых проектов не конкретизировал пассивное избирательное право применительно к муниципальной власти, кроме проекта Конституции, подготовленного по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ (ответственный - А.А. Собчак). В данном проекте (Глава 7 «Муниципальное самоуправление» сказано, что кандидатами в главы самоуправления могут быть граждане Российской Федерации, которым исполнился 21 год. Проживание главы самоуправления на соответствующей территории обязательно (часть 3 статьи 72).
Интересным нюансом в Саратовском проекте является обеспечение и гарантирование конституционным актом возможности для представителей от общественных и религиозных организаций, массовых движений участвовать в избирательных кампаниях всех уровней (статьи 5 и 18 Саратовского проекта) [8, с. 10-11, 15]. В Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, в должной мере не урегулирован вопрос участия иных общественных объединений, за исключением политических партий, в выборах. В статье 13 кратко обозначены принципы политического многообразия и многопартийности в стране [1]. Как обосновано пишет И.А. Зырянов: «Принцип политического многообразия гарантирует также непартийность участия во власти» [4, с. 71]. Однако из-за излишне обобщенной конституционной формулировки в данной части законодатель в последующем нормативном регулировании процедуры выборов фактически сузил круг субъектов выдвижения кандидатов. Исходя из содержания подпункта 25 статьи 2 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-
рендуме граждан Российской Федерации» помимо политических партий в избирательных кампаниях могут принимать участие иные общественные объединения при соблюдении ряда условий:
1) избираются органы публичной власти муниципального образования;
2) создано в форме общественной организации либо общественного движения;
3) зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне [3].
Соответственно в рамках действующего правового регулирования общественные объединения, за исключением политических партий,
не имеют возможности выдвигать своих представителей на региональных и федеральных выборах, в связи с чем следует констатировать ограничение пассивных избирательных прав их представителей. Следует согласиться в данном вопросе с ИА Зыряновым, что выборы на любом уровне власти не должны проходить исключительно по партийным спискам, исключающим независимых кандидатов, представителей национальных меньшинств, коренных народов, политических объединений и других социальных групп [4, с. 71]. Полагаем, коллектив авторов Саратовского проекта предусмотрел такие возможные негативные веяния законодателя и для их исключения непосредственно в своем документе закрепил политическую правосубъектность общественных организаций и движений.
В целом же следует подчеркнуть идейную роль коллективов ученых и лидеров общественного мнения, изложивших свои разносторонние взгляды относительно будущей Конституции. Предложенные в разработанных проектах фундаментальные основы народовластия во многом соотносятся с произошедшими в конечном итоге конституционными преобразованиями в начале 1990-х годов. Синтез конституционных новелл способствовал созданию конституционного акта, содержащего необходимый базис для создания действенного электорального механизма. Выделение же имеющихся в проектах отличительных особенностей в установлении цензов реализации пассивного избирательно права образуют вариативные возможности для законодателя. Целый ряд предписаний из проанализированных проектов не нашли своего закрепления в действующей Конституции, часть из которых могут служить ориентиром для совершенствования современной избирательной системы.
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ; с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Российская газета. 1993, 25 декабря; 2020, 4 июля.
2. Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 г. № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 г. № б7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Зырянов ИА Политическое многообразие: современные тенденции в контексте саратовского проекта Конституции России // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2 (36). С. 68-73.
б. Кабышев В.Т. Конституция новой России (к 25-летию саратовского проекта конституции России) // Государство и право. 2016. № б. C. З1-Зб.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный): с учетом изменений, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года / под ред. Т.Я. Хабриевой; обращение к читателям В.В. Путина. M.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИHФРA-M, 2023. 368 с.
7. Пряхина ТМ Саратовский проект Конституции: итоги и перспективы // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 1 (120). С. 16-20.
В. Саратовский проект Конституции России / Предисл. В.Т. Кабышева. M.: ООО «Формула права», 2006. 64 с.
9. Хальметов A.K Влияние конституционных проектов на текст Основного закона при его создании // APRIORI. Серия: гуманитарные науки. 2014.
№ 2. С. 1-10.
10. Чанаева КА История принятия Конституции РФ 1993 года // Aктуальные проблемы правового, социального и политического развития России: материалы X Mеждународной научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов. 20 апреля 2017 года, Саратов. С. 306-310.
11. Шишенина И.В. Права человека в российских конституционных проектах (1990 - 1993 гг.): автореф. дис... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. 26 с.
12. Проекты Конституции Росси // https://constitution.garant.ru/history/active/963/ (дата обращения: 25.04.2023).
13. Путин подписал закон об увеличении возраста пребывания на госслужбе. РИA Новости // https://ria.ru/20221104/putin-1829228573.html?ysclid=lh7cx3z37d501897257 (дата обращения: 25.04.2023).
References:
1. Konstitucija Rossijskoj Federacii: prinjata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 g. (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 g. № 6-FKZ, ot 30.12.2008 g. № 7-FKZ, ot 05.02.2014 g. № 2-FKZ, ot 21.07.2014 g. № 11-FKZ; s izmenenijami, odobrennymi v hode obshherossijskogo golosovanija 01.07.2020 g.) // Rossijskaja gazeta. 1993, 26 dekabrja; 2020, 4 ijulja.
2. Deklaracija SND RSFSR ot 12.0б.1990 N 22-1 "O gosudarstvennom suverenitete Rossijskoj Sovetskoj Federativnoj Socialisticheskoj Respubliki" // Ve-domosti SND i VS RSFSR. 1990. № 2. St. 22.
3. Ob osnovnyh garantijah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 12.0б.2002 № 67-FZ // SZ RF. 2002. № 24. St. 2253.
4. Zyrjanov I.A. Politicheskoe mnogoobrazie: sovremennye tendencii v kontekste saratovskogo proekta Konstitucii Rossii // Leningradskij juridicheskij zhur-nal. 2014. №2 (36). S. 68-73.
6. Kabyshev V.T. Konstitucija novoj Rossii (k 25-letiju saratovskogo proekta konstitucii Rossii) // Gosudarstvo i pravo. 2016. №6. C. 31-Зб.
6. Kommentarij k Konstitucii Rossijskoj Federacii (postatejnyj): s uchetom izmenenij, odobrennyh v hode obshherossijskogo golosovanija 1 ijulja 2020 goda / pod red. T.Ja. Habrievoj; obrashhenie k chitateljam V.V. Putina. M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedenija pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii: INFRA-M, 2023. ЗбВ s.
7. Prjahina T.M. Saratovskij proekt Konstitucii: itogi i perspektivy // Vestnik Saratovskoj gosudarstvennoj juridicheskoj akademii. 2018. №1 (120). S. 16-20.
В. Saratovskij proekt Konstitucii Rossii / Predisl. V.T. Kabysheva. M.: OOO «Formula prava», 2006. 64 s.
9. Hal'metov A.I. Vlijanie konstitucionnyh proektov na tekst Osnovnogo zakona pri ego sozdanii // APRIORI. Cerija: gumanitarnye nauki. 2014. № 2. S. 1-10.
10. Chanaeva K.A. Istorija prinjatija Konstitucii RF 1993 goda // Aktual'nye problemy pravovogo, social'nogo i politicheskogo razvitija Rossii: materialy X Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii studentov, magistrantov, aspirantov. 20 aprelja 2017 goda, Saratov. S. З0б-З10.
11. Shishenina I.V. Prava cheloveka v rossijskih konstitucionnyh proektah (1990 - 1993 gg.): avtoref. dis... kand. jurid. nauk. Volgograd, 200б. 2б s.
12. Proekty Konstitucii Rossi // https://constitution.garant.ru/history/active/9б3/ (data obrashcheniya: 26.04.2023).
13. Putin podpisal zakon ob uvelichenii vozrasta prebyvaniya na gossluzhbe. RIA Novosti // https://ria.ru/20221104/putin-
1829228573.html?ysclid=lh7cx3z37d501897257 (data obrashcheniya: 26.04.2023).
