CC BY
144Комплексная оценка муниципального образования
ФОРМИРОВАНИЕ ИНТЕГРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ ОРИЕНТИРОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
П.В. ИСАЕВ
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
В современных условиях нарастания территориальной дифференциации экономических и природных ресурсов, асимметричного развития отдельных территорий одним из важнейших направлений муниципального управления предстает создание эффективных управленческих моделей стратегического социально-экономического развития муниципальных образований (МО) через формирование комплексных программ. Выстраивание подобных моделей и программ требует, в свою очередь, адекватной оценки эффективности их реализации. Оптимальным инструментом анализа в данном случае выступает комплексная оценка МО по уровню и темпам социально-экономического развития.
Период демократических реформ в России определил тенденции к разрушению прежней неэффективной системы жесткого директивного планирования, что имело следствием известную дезорганизацию как в национальной экономике, так и в системе городского хозяйства. Вместе с тем в местных территориальных образованиях развитых европейских стран и США тенденция приобрела обратный характер — происходит усиление интереса к стратегическому планированию и программированию как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей развития города. Многие города стали разрабатывать стратегии, концепции и программы развития, отражающие видение перспективы разви-
тия города и направления работы местных властей по оказанию содействия этому развитию.
Именно программно-целевые методы управления экономическими процессами получили широкое распространение во всем мире, особенно в последние 50 лет. Разработка и реализация целевых комплексных программ стали действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности целереализующих действий.
Использование принятой в западных странах методологии оценки МО в России нереально из-за огромной специфики и ограниченной информации о муниципальных образованиях. Имеющиеся в настоящее время исследования вопросов регионального управления (прогнозирования, планирования, программирования) выполнены, как правило, для субфедерального уровня. Целенаправленные комплексные исследования проблем эффективного функционирования муниципального образования в настоящее время практически отсутствуют.
Таким образом, имеется сложная управленческая проблема, состоящая в отсутствии разработанных и доведенных до практического применения научно обоснованных адекватных методов эффективного управления муниципальным образованием и принципов создания на их базе эффективных систем управления, обеспечивающих требуемый уровень удовлетворения жизненных потребностей
Критерии группы 1
Управляющие воздействия
Критерии группы 2.1
Критерии группы 2.2
Обратная связь
-----
Рис. 1. Группы критериев оценки управленческого состояния МО
Критерий 3 Бюджетный дефицит
Критерий 4 Внутренние заимствования
Критерий 5 Производственный и аграрный сектор
Критерий 6 Критерий 7
Занятость Деловая
активность
Критерий 8 Муниципальный сектор экономики
Критерий 9 Инвестиционная деятельность
Критерий 10 Демографическая ситуация
Критерий 12 ЖКХ
Критерий 18 Туризм и рекреация
Критерий 13 Жилищная сфера
Критерий 19 Благоустройство
Критерий 14 Транспорт и связь
Критерий 20 Охрана пра-воопорядка
Критерий 15 Здравоохранение Критерий 16 Культура и спорт Критерий 17 Образование
Критерий 21 Бытовое обслуживание Критерий 22 Потребительский рынок Критерий 23 Социальная защита
Критерий 24 Организационная структура
Критерий 25 Кадры
Критерий 26 Информационная инфраструктура
Критерий 27 Нормативно-правовая
база
Рис. 2. Система комплексной оценки социально-экономического развития МО
населения, вывод территории из экономического кризиса и ее дальнейшее устойчивое развитие.
В нашей статье мы предлагаем исходить из того, что уровень управления мО, его эффективность есть результат комплексного процесса социально-экономических изменений, происходящих на территории мО.
Опыт обследования по Ярославской области позволяет выделить группы критериев оценки управленческого состояния МО (рис. 1).
Уровень эффективности управления МО возможно определить через: критерии группы 1 (К1), характеризующие состояние органов местного самоуправления и критерии группы 2 (К21 и К2 2), описывающие результаты деятельности субъекта управления МО. Критерии группы 2.1 (индикаторы прямого действия) выбираются при конструировании процесса и системы управления и более точно отображают результаты воздействия, они более субъективны. Критерии группы 2.2 (индикаторы косвенного действия) формируются произвольно и являются неизменными при реконструкциях процесса управления, более объективными.
Предлагаемая система комплексной оценки эффективности управления социально-экономическими процессами МО представляет пять важнейших сфер, каждая из которых имеет свой структурированный набор индивидуальных показателей (рис. 2).
Выделенные сферы исследования позволяют рассмотреть как ресурсную и институциональную базу МО (финансовая и социально-экономическая подсистемы, городское хозяйство), так и уровень и качество жизни населения МО (демография, доходы населения, качество сферы услуг), а также организационно-экономический и нормативно-правовой механизмы (административно-правовая подсистема).
Предложенная нами методика комплексной оценки эффективности управления социально-экономическим развитием МО была использована при исследовании муниципальных образований Ярославской области: 3 городских округа — г. Ярославль, г. Переславль-Залесский, г. Рыбинск и 20 муниципальных районов — Угличский, Ростовский, Тутаевский, Гаврилов-Ямский, Ярославский, Некрасовский, Большесельский, Рыбинский, Любимский, Борисоглебский, Даниловский, Мышкинский, Переславский, Пошехонский, Не-коузский, Первомайский, Брейтовский.
На первом этапе нашего исследования был проведен анализ развития финансовой сферы на основе предложенных индивидуальных показателей. Полученные результаты представлены в табл. 1.
Как видно из данных табл. 1, общие и собственные доходы бюджета на душу населения на протяжении последних семи лет сохраняют устойчивую положительную динамику, что отчасти подтверждает стабилизацию городской финансовой системы,
учитывая тот фактор, что колебание численности населения незначительно.
Динамику налоговых поступлений за данный период можно условно разделить на два этапа: 2000 — 2004 гг. — устойчивый рост, а затем «провал», связанный с нормативным перераспределением финансовых потоков между уровнями власти в пользу федеральных и региональных структур и 2005 — 2007 гг. — постепенное восстановление, связанное уже с нормализацией экономической ситуации, восстановлением, развитием предпринимательства, привлечением инвестиций и т. п. Заметный и устойчивый рост неналоговых поступлений говорит об активном использовании муниципального имущества и повышении арендных ставок.
Неуклонный рост демонстрирует расходная часть бюджета, обгоняя темпы роста доходов и увеличивая тем самым общий дефицит бюджета. Данные тенденции отчасти свидетельствуют о снижение эффективности деятельности местного самоуправления, поддерживающего рост расходов при сохранении действующего объема услуг населению.
Таким образом, постепенное формирование в целом устойчивой финансовой подсистемы сопровождается ростом расходных обязательств, вызванное снижением эффективности действующей местной власти.
На втором этапе мы сконцентрируем усилия на обследовании внутренней структуры и основных параметров социально-экономического развития
Таблица 1
Расчет показателей финансовой подсистемы для г. Ярославля
Показатель 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
1 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Доходы бюджета на душу насе- 3,91 5,18 6,41 6,66 9,09 10,07 12,36 18,06
ления
Собственные доходы бюджета 3,91 4,96 6,23 6,27 8,38 6,71 8,14 11,68
Налоговые доходы МО на душу 3,73 4,74 5,92 5,91 7,52 4,42 5,27 6,38
населения
Неналоговые доходы МО на 0,18 0,22 0,31 0,36 0,86 2,29 2,88 5,30
душу населения
Расходы бюджета на душу 3,89 5,26 6,59 7,14 9,80 10,28 12,61 20,20
населения
Число административных слу- 2,40 2,41 2,62 2,80
жащих на душу населения
Финансирование целевых 0,04 0,06 0,05 0,09 0,05 0,05 0,04 0,05 0,12 0,20
программ
Текущий (общий) дефицит 0,003 0,008 0,006 -0,016 -0,027 -0,073 -0,078 -0,021 -0,020 -0,119
Текущий собственный дефицит 0,003 0,008 0,006 -0,017 -0,028 -0,077 -0,085 -0,032 -0,031 -0,184
Сбалансированность бюджета 0,997 0,992 0,994 1,016 1,027 1,073 1,078 1,021 1,020 1,119
Сбалансированность бюджета 1,009 1,026 0,995 1,060 1,057 1,139 1,169 1,531 1,549 1,729
собственная
муниципальных образований Ярославской области.
Для анализа социально-экономического развития необходимо конфигурирование исследуемых муниципальных образований Ярославской области в соответствии с преобладанием определенной отраслевой специализации — производственной, аграрной и потребительской. Главными критериями анализа выступают критерий 5 «Производственный и аграрный сектор» и критерий 22 «Потребительский рынок». Преобладание индивидуальных показателей анализируемых муниципальных образований по данным критериям позволяет определить отраслевую специфику конкретного муниципального образования, а также соотношение производства и потребления.
Затем был проведен расчет индивидуальных показателей для каждого из исследуемых критериев по всем рассматриваемым муниципальным образованиям Ярославской области. Полученные абсолютные значения индивидуальных социально-экономических показателей позволяют определить первоначальные сведения об уровне и преобладающих тенденциях.
Расчетные показатели составили базу для последующего построения двух интегральных индексов: индекса уровня и индекса темпа социально-экономического развития муниципальных образований Ярославской области.
1. Интегральный индекс уровня социально-экономического развития муниципального образования был рассчитан как сумма коэффициентов отклонений каждого индивидуального показателя на душу населения конкретного муниципального образования от наименьшего и наибольшего из значений показателя на душу населения в исследуемой группе муниципальных образований:
Индекс = Т ((П-тт) / (тах-тт)),
где П — значение индивидуального показателя на душу населения муниципального образования;
min и max—соответственно минимальное и максимальное значения индивидуального показателя среди исследуемых муниципальных образований.
2. Интегральный индекс темпов социально-экономического развития муниципального образования был рассчитан как сумма коэффициентов отклонения темпов роста по всем показателям социально-экономического развития на душу населения: Индекс = Z ((P-minP) /(maxP-minP)),
темп разе u / / \ //у
где Р — темп роста по отдельно взятому индивидуальному показателю на душу населения муниципального образования, рассчитываемому как отношение значения указанного показателя за отчетный период к значению за период, предшествующий отчетному;
minP и maxP — соответственно минимальное и максимальное значения темпа роста показателя на душу населения в исследуемой группе муниципальных образований.
По итогам проведенных расчетов получены значения сводных показателей, представленные в табл. 2 — 4.
Высокие значения (в расчете одного жителя) показателей инвестиций в основной капитал, объем потребительских расходов, среднемесячная заработная плата, доходы муниципального бюджета; показателей уровня зарегистрированной безработицы (0,4 и 0,5 %) позволили городскому округу г. Ярославль и Ярославскому муниципальному району получить максимальные значения индекса уровня развития в своих отраслевых группах.
Городские округа г. Переславль-Залесский и г. Рыбинск, Рыбинский муниципальный район, а также Мышкинский, Даниловский и Переславс-кий муниципальные районы в рамках отраслевых групп по большинству социально-экономических
Таблица 2
Уровни и темпы социально-экономического развития муниципальных образований, относящихся к производственной группе
Уровень социально-экономического развития Темп социально-экономического развития
Наименование МО Значение Наименование МО Значение
г. Ярославль 10,92 г. Рыбинск 8,23
г. Переславль-Залесский 9,64 г. Ярославль 7,97
г. Рыбинск 8,4 Ростовский МР 7,55
Угличский МР* 6,3 г. Переславль-Залесский 7,48
Тутаевский МР 4,71 Гаврилов-Ямский МР 7,45
Ростовский МР 4,67 Угличский МР 5,65
Гаврилов-Ямский МР 3,66 Тутаевский МР 5,48
* Мр — муниципальный район.
Таблица 3
Уровни и темпы социально-экономического развития муниципальных образований, относящихся к аграрной группе
Уровень социально-экономического развития Темп социально-экономического развития
Наименование МО Значение Наименование МО Значение
Ярославский МР 11,3 Большесельский МР 8,73
Рыбинский МР 8,67 Некрасовский МР 7,43
Некрасовский МР 8,30 Борисоглебский МР 7,01
Любимский МР 6,0 Любимский МР 6,35
Большесельский МР 5,26 Ярославский МР 5,83
Борисоглебский МР 4,15 Рыбинский МР 4,42
Таблица 4
Уровни и темпы социально-экономического развития муниципальных образований, относящихся к потребительской группе
Уровень социально-экономического развития Темп социально-экономического развития
Наименование МО Значение Наименование МО Значение
Мышкинский МР 8,72 Пошехонский МР 7,23
Даниловский МР 7,01 Первомайский МР 6,70
Переславский МР 6,85 Брейтовский МР 6,50
Пошехонский МР 5,29 Даниловский МР 6,36
Некоузский МР 5,24 Переславский МР 6,13
Брейтовский МР 4,04 Некоузский МР 5,87
Первомайский МР 3,91 Мышкинский МР 4,96
показателей показывают значения, превышающие средние по группам.
Зачастую отстающие по уровню социально-экономического развития муниципальные образования имеют лидирующие позиции по темпу развития. Такая ситуация наблюдается в Больше-сельском, Брейтовском, Гаврилов-Ямском, Первомайском, Ростовском муниципальных районах.
Обратный процесс прослеживается в Мыш-кинском, Рыбинском и Ярославском муниципальных районах — из лидеров по уровню социально-экономического развития они переходят в разряд отстающих по темпам развития. Низкие темпы социально-экономического развития показывают также Тутаевский и Угличский муниципальные районы. Темпы социально-экономического развития в этих муниципальных образованиях несколько
ниже среднеобластных значений, но в целом имеют положительную динамику.
На последнем этапе оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований Ярославской области нами был выстроен комплексный индекс социально-экономическогоразвития муниципальных образований, рассчитанный как среднее геометрическое значение интегральных индексов уровня развития и темпа развития рассматриваемых муниципальных образований. Результаты расчетов представлены в табл. 5.
Проведенное исследование позволяет оценить уровень социально-экономического развития муниципальных образований Ярославской области по выделенным группам:
— в первой группе (производственный сектор)
Комплексная оценка социально-экономического развития муниципальных образований области за 2007 г.
Таблица 5
Производственный сектор Аграрный сектор Потребительский сектор
Наименование МО Значение Наименование МО Значение Наименование МО Значение
г. Ярославль 9,46 Ярославский МР 8,15 Даниловский МР 6,70
г. Переславль — Залесский 8,39 Некрасовский МР 7,83 Мышкинский МР 6,54
г. Рыбинск 8,11 Большесельский МР 6,71 Переславский МР 6,43
Угличский МР 5,89 Рыбинский МР 6,25 Пошехонский МР 6,12
Ростовский МР 5,82 Любимский МР 6,20 Некоузский МР 5,58
Тутаевский МР 5,17 Борисоглебский МР 5,43 Первомайский МР 5,18
Гаврилов-Ямский МР 5,08 Брейтовский МР 5,12
явными лидерами по социально-экономическому развитию являются городские округа области;
— во второй группе (аграрный сектор) наилучшие результаты демонстрируют Ярославский и Некрасовский муниципальные районы;
— по третьей группе (потребительский сектор) социально-экономическое развитие муниципальных образований можно охарактеризовать как равномерное (за счет высокого уровня развития в лидерах Даниловский и Мышкинский муниципальные районы).
Таким образом, предложенная методика позволяет выстроить целостную систему оценки эффективности управления экономикой муниципального образования в виде трех уровней: программиро-
Литература
вание комплексного социально-экономического развития — формирование эффективного организационно-экономического механизма реализации муниципальной экономической политики — анализ и оценка достигнутых социально значимых показателей и эффективность функционирования организационно-экономического механизма управления социально-экономическим развитием. Предложенный подход позволяет анализировать основные параметры функционирования и развития всех элементов муниципальной экономики с точки зрения перспективного социально-экономического развития всего муниципального образования в рамках действующей экономической политики.
1. Белкина Т.Д. Диагностика городского развития с помощью системы индикаторов // Проблемы прогнозирования. — 2007. — №2. — С. 77 — 89.
2. Борисов А. Города: системный анализ // Муниципальная экономика. — 2002. — №3. — С. 2 — 18.
3. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. — М., Фонд «Институт экономики города», 2001. — 121 с.
4. Исаев П. В. Особенности реализации программно-целевых методов в управлении и планировании устойчивого развития муниципального образования // Реализация права граждан на местное самоуправление: проблемы и перспективы. / Под. ред. Ю. А. Головина. — Ярославль. ЯГПУ: ООО «Литера», 2006. - С. 26 - 35.
5. Исаев П. В. Программно-целевое моделирование и идентификация устойчивого развития муниципального образования. // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы IV ежегодной международной конференции факультета Государственного управления Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. — М.: МГУ. РОССПЭН, 2006. — С. 31 — 40.
6. Исаев П. В. Специфика и проблемы формирования компромиссных механизмов управления социально-экономическим развитием муниципального образования // Конфликтология. — 2006. — №4 — С. 21 — 27.
7. Исаев П. В. Факторы устойчивости проекта по повышению прозрачности бюджетного процесса. // Прозрачный бюджет и общественное участие. Материалы межрегиональной конференции. — СПб.: Норма, 2004. — С. 17 — 22.
8. Чуркин В. Г. Совершенствование структуры управления социально-экономическим развитием города / Чуркин В. Г., Шабашев В. А. // Регион: экономика и социология. — 2005. — №1. С. 187 — 191.
